國(guó)庫(kù)支付方式下如何加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)

李偉松

【摘 要】2011年江西鄱陽(yáng)縣財(cái)政局經(jīng)濟(jì)建設(shè)股股長(zhǎng)李華波攜財(cái)政億元巨款外逃，國(guó)家財(cái)政部和中央紀(jì)委針對(duì)此事件加大力度深化國(guó)庫(kù)改革。如今，國(guó)庫(kù)集中支付制度已經(jīng)全面推行，支付的方式也得到不斷完善，但從這兩年媒體通報(bào)的腐敗現(xiàn)象來(lái)看使用財(cái)政性資金違反“三公消費(fèi)”和“八項(xiàng)規(guī)定”的現(xiàn)象履履發(fā)生，預(yù)算單位內(nèi)部控制同樣面臨著新的嚴(yán)峻形勢(shì)。如何加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)控建設(shè)已經(jīng)成為急需解決的問(wèn)題之一。本論文根據(jù)國(guó)庫(kù)集中支付下財(cái)政資金運(yùn)作程序的具體過(guò)程，分析普遍存在于各個(gè)預(yù)算單位有關(guān)內(nèi)控建設(shè)的問(wèn)題，并提出國(guó)庫(kù)集中支付下加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)控建設(shè)的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】國(guó)庫(kù)集中支付；預(yù)算單位；內(nèi)控建設(shè)

一、國(guó)庫(kù)支付方式下財(cái)政資金運(yùn)作程序的相關(guān)概念

1.國(guó)庫(kù)集中支付方式的概念

國(guó)庫(kù)集中支付方式是發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)庫(kù)支付普遍應(yīng)用的一種管理財(cái)務(wù)支出的模式，是國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)在指定銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，并將資金通過(guò)單一賬戶體系支付給收款人的制度。

國(guó)庫(kù)集中支付下財(cái)政資金運(yùn)作的基本程序一般是指核算單位在月未向財(cái)政局預(yù)算股申請(qǐng)用款額度，預(yù)算股再將額度批給國(guó)庫(kù)股，國(guó)庫(kù)股再將額度批給核算單位。核算單位將報(bào)銷單據(jù)拿到國(guó)庫(kù)支付中心審核，由支付中心查看預(yù)算單位的單據(jù)是否有用款額度、是否專款專用，對(duì)票據(jù)的合規(guī)性、完整性和真實(shí)性進(jìn)行審核并確認(rèn)無(wú)疑后開具“財(cái)政直接（授權(quán)）支付憑證”，然后銀行依據(jù)支付憑證先行墊支付款，最后銀行和財(cái)政核對(duì)付款金額一致，財(cái)政再將墊支款付給銀行。這一程序的實(shí)施，劃清了各個(gè)單位和不同崗位間的責(zé)任歸屬，加強(qiáng)了財(cái)政對(duì)預(yù)算資金的控制和監(jiān)督，也提高了國(guó)家的財(cái)政宏觀調(diào)控能力。

2.國(guó)庫(kù)集中支付方式下對(duì)于預(yù)算單位的影響

其一，在上級(jí)撥付給下級(jí)經(jīng)費(fèi)的方式發(fā)生了改變，由以往的實(shí)撥資金轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)庫(kù)零余額用款支付方式。此舉減少資金的流通渠道，不僅提高了資金流通速度，同時(shí)也保護(hù)了資金的使用安全。

其二，預(yù)算單位的銀行賬戶也發(fā)生了改變。存款賬戶全部更改成由制定銀行開設(shè)的零余額賬戶，統(tǒng)一納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，這可以看出國(guó)內(nèi)對(duì)財(cái)政資金的管理日漸完善。

其三，預(yù)算單位的部門預(yù)算編制和執(zhí)行也發(fā)生了改變。國(guó)庫(kù)集中支付方式下不會(huì)再出現(xiàn)先行墊付等情況的發(fā)生，必須是有預(yù)算才會(huì)有支出。促進(jìn)預(yù)算編制更加完善、具體和準(zhǔn)確，以此來(lái)保證各項(xiàng)工作項(xiàng)目開支的需求。

其四，預(yù)算單位的財(cái)務(wù)支付方式也發(fā)生了改變。在過(guò)去，預(yù)算單位統(tǒng)籌都有自己獨(dú)立開設(shè)的銀行賬戶，發(fā)生的費(fèi)用和支出一律通過(guò)現(xiàn)金支付或是銀行轉(zhuǎn)賬，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度以后就只能從國(guó)庫(kù)中把資金轉(zhuǎn)給收款人，極大程度保護(hù)了國(guó)家財(cái)政資金的安全。

二、國(guó)庫(kù)集中支付下預(yù)算單位內(nèi)控建設(shè)存在的問(wèn)題

1.控制環(huán)境方面

現(xiàn)階段由于我國(guó)還沒(méi)有制定專門針對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范，而且目前許多預(yù)算單位對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度還不夠，尤其是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)比較薄弱，一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)控工作口頭布置一下就可以了，對(duì)建立健全自身內(nèi)部控制的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，甚至有的認(rèn)為只要實(shí)施了收支管理、編制了預(yù)算報(bào)表、采用國(guó)庫(kù)集中支付制度、實(shí)行政府采購(gòu)制度就已經(jīng)萬(wàn)事大吉。其實(shí)不然，預(yù)算單位還要開展內(nèi)部控制，強(qiáng)化財(cái)政資金的安全。但是，某些預(yù)算單位對(duì)內(nèi)控建設(shè)的職能和意義的認(rèn)識(shí)不夠深入，嚴(yán)重阻礙了預(yù)算單位的內(nèi)控建設(shè)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面

預(yù)算單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)太弱，沒(méi)有制定必要的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。接受財(cái)政撥款的多數(shù)行政事業(yè)單位都沒(méi)有從事經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)活動(dòng)，而是履行社會(huì)管理和提供社會(huì)公共服務(wù)的職能。但沒(méi)有盈利并不是就沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)可言，許多單位在工作中往往忽視了風(fēng)險(xiǎn)的存在，特別是在工程建設(shè)、物資采購(gòu)、重大決策和重要人事任免上，審核批準(zhǔn)過(guò)于形式化，流于表面的程序形式，沒(méi)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究和分析，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面更是少之又少。事實(shí)上，在強(qiáng)化社會(huì)管理和提供公務(wù)服務(wù)職能的過(guò)程中，也會(huì)面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

3.信息溝通方面

預(yù)算單位資金活動(dòng)具有政策性比較強(qiáng)的特征，不及時(shí)收集信息、信息不準(zhǔn)確、沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息的全面溝通是預(yù)算單位的弊病。當(dāng)財(cái)政管理的相關(guān)政策出現(xiàn)較大幅度調(diào)整時(shí)，收集的信息如果不及時(shí)、不準(zhǔn)確就會(huì)使管理目標(biāo)發(fā)生偏離。大多數(shù)預(yù)算單位沒(méi)有建立一個(gè)連接領(lǐng)導(dǎo)者、中層干部和一般干部三方信息溝通的有效平臺(tái)，三方各自好的工作經(jīng)驗(yàn)和建議無(wú)法在單位內(nèi)部有效的傳遞，信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享，嚴(yán)重影響預(yù)算單位的工作效率。一部分國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)不完全符合內(nèi)部控制要求，而且運(yùn)行維護(hù)和安全措施不夠完備，易出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。

4.內(nèi)部監(jiān)督方面

預(yù)算單位的監(jiān)督機(jī)制還不完善、過(guò)于形式化，有少數(shù)預(yù)算單位雖然設(shè)置了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)（如內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)督組），但是其監(jiān)督范圍和權(quán)利往往受限于單位領(lǐng)導(dǎo)；還有的預(yù)算單位覺(jué)得有了紀(jì)檢、審計(jì)的監(jiān)督，在單位內(nèi)部成立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)是多此一舉；甚至還有的預(yù)算單位因?yàn)樨?fù)擔(dān)設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成本過(guò)大而取消此機(jī)構(gòu)，預(yù)算單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)控。

5.控制活動(dòng)方面

其一是不合理的控制措施和不完善的控制流程，崗位的兼容和分離有失合理，由于有限的編制導(dǎo)致人員不足，在工作分配上更應(yīng)該注重合理合法的兼崗和職務(wù)分離；其二在內(nèi)控建設(shè)不完善缺少關(guān)于預(yù)算單位內(nèi)控具體、詳細(xì)的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算單位無(wú)法進(jìn)行有效的內(nèi)控管理。如：尚未對(duì)采購(gòu)內(nèi)部控制的責(zé)、權(quán)、利問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，使得預(yù)算單位在資金控制、采購(gòu)物資控制和固定資產(chǎn)管控等方面的工作完全憑借工作經(jīng)驗(yàn)甚至是主觀意愿，缺乏必要的制度控制體系；其三是難以有效發(fā)揮預(yù)算管理的具體作用，預(yù)算單位雖然在年初有編制預(yù)算，但是在實(shí)際的費(fèi)用報(bào)銷中基本采取先審批后審核的模式，造成預(yù)算執(zhí)行力和約束力不強(qiáng)、預(yù)算追加調(diào)整項(xiàng)目較多、預(yù)算模式及管理體制比較粗放的現(xiàn)象。

例如：很多單位領(lǐng)導(dǎo)把秘書、辦公室主任看作“自己最信得過(guò)的人”，單位的招待費(fèi)用發(fā)票經(jīng)常由辦公室主任收集、統(tǒng)計(jì)后，統(tǒng)一匯總交領(lǐng)導(dǎo)審批，然后將經(jīng)審批的單據(jù)交財(cái)務(wù)人員支付款項(xiàng)。由于單位領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)審批了，財(cái)務(wù)人員若提出疑問(wèn)，常被領(lǐng)導(dǎo)一句：“有事我負(fù)責(zé)”頂了回去，財(cái)務(wù)人員很難對(duì)單據(jù)的完整性、合法性、合規(guī)性進(jìn)行把關(guān)，在授權(quán)審批控制和會(huì)計(jì)制度控制上存在嚴(yán)重缺陷。

三、國(guó)庫(kù)集中支付下加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)控建設(shè)的對(duì)策

1.創(chuàng)建預(yù)算單位良好的內(nèi)控環(huán)境

（1）完善內(nèi)部控制制度，科學(xué)合理地設(shè)置崗位。我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立健全國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)控機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)化精細(xì)化的制度體系。預(yù)算單位要結(jié)合國(guó)情和自身單位的特殊性不斷完善預(yù)算單位的內(nèi)部控制制度，實(shí)行內(nèi)部責(zé)任追究制來(lái)加強(qiáng)法律、制度對(duì)各部門間的監(jiān)督效力；設(shè)置崗位時(shí)要明確崗位職責(zé)，例如財(cái)政資金支付的每個(gè)關(guān)鍵崗位和環(huán)節(jié)必須相互牽制，決策與執(zhí)行應(yīng)相互分離。各崗位之間要相互制衡、相互監(jiān)督，共同推進(jìn)預(yù)算單位內(nèi)控建設(shè)工作。我單位國(guó)庫(kù)支付中心人員是由原會(huì)計(jì)核算中心經(jīng)機(jī)構(gòu)改革后合并的，對(duì)預(yù)算單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、開支標(biāo)準(zhǔn)比較熟悉，應(yīng)利用自己的專業(yè)技能，通過(guò)業(yè)務(wù)走訪或針對(duì)重要業(yè)務(wù)向單位提出完善內(nèi)控制度的建議，規(guī)范單位的開支行為，確?！叭速M(fèi)”和“八項(xiàng)規(guī)定”制度的貫徹落實(shí)。

（2）強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，提高內(nèi)控建設(shè)的重視程度。預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，首先承擔(dān)起內(nèi)控建設(shè)執(zhí)行情況的首要責(zé)任。只有預(yù)算單位提高內(nèi)控建設(shè)的重視程度才能真正落實(shí)內(nèi)控制度，并以此為效能工作的突破口，提高預(yù)算單位的服務(wù)質(zhì)量和工作效率。

（3）完善人力資源政策，建立工作人員的績(jī)效考評(píng)體制。強(qiáng)化預(yù)算單位招聘流程，綜合考慮個(gè)人的能力素養(yǎng)；加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)部人員培訓(xùn)工作，不斷提高財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)勝任能力；創(chuàng)建工作人員的崗位激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)工作人員認(rèn)真履行工作職責(zé)。強(qiáng)化文化建設(shè)工作，為創(chuàng)建內(nèi)控建設(shè)提供更優(yōu)的內(nèi)、外部環(huán)境，提高預(yù)算單位整體的凝聚力。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，有效防控重大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生

首先，要提高預(yù)算單位的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，建立和完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)并全程監(jiān)測(cè)，在監(jiān)測(cè)到有風(fēng)險(xiǎn)潛在因素的時(shí)候加以防范，制定出最優(yōu)的防控措施，將可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)損失降到最低；其次預(yù)算單位還要設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，這樣可以有效的識(shí)別、防控和規(guī)避有關(guān)重大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)借鑒企業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)分析方法解決預(yù)算單位自身的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；再次，預(yù)算單位要加強(qiáng)預(yù)算管理，將預(yù)算控制和資金收付過(guò)程結(jié)合起來(lái)，嚴(yán)格按照國(guó)庫(kù)支付的規(guī)定分別執(zhí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付制度，確保收支的合法合規(guī)；最后，推行崗位責(zé)任制，加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)部的整頓力度，保證各項(xiàng)資料真實(shí)和完整，防止徇私舞弊，堅(jiān)決抑制預(yù)算單位內(nèi)部工作人員的經(jīng)濟(jì)犯罪行為和貪污腐敗的現(xiàn)象發(fā)生。

3.健全管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)信息的溝通協(xié)調(diào)

建立并完善預(yù)算單位內(nèi)部報(bào)告制度，國(guó)庫(kù)支付中心或預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)以書面形式向單位的領(lǐng)導(dǎo)者反映資金結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況和資金配置等情況，為預(yù)算單位提供最真實(shí)的信息資源，保證信息之間的有效溝通；預(yù)算單位還要建立反舞弊制度，面對(duì)無(wú)法回避的徇私舞弊的情況要明確崗位責(zé)任制，建立有效的舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度，注重各部門之間的信息溝通，公正嚴(yán)明的調(diào)查和處理與舉報(bào)有關(guān)的人和活動(dòng)事項(xiàng)；預(yù)算單位要充分發(fā)揮內(nèi)控信息化系統(tǒng)的有效作用，將單位的控制措施嵌入信息系統(tǒng)，一方面可以保證預(yù)算單位內(nèi)部的信息質(zhì)量，促進(jìn)各部門之間以及和社會(huì)群眾的交流和互動(dòng)，另一方面還可以打破傳統(tǒng)單一的溝通方式（面對(duì)面式溝通），極大縮減了時(shí)間成本、溝通成本，使單位內(nèi)部的信息溝通更加便捷，提高了信息溝通的效率。

4.整合審計(jì)資源，完善內(nèi)部監(jiān)督

預(yù)算單位要注重審計(jì)資源的重新整合，加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制的實(shí)施。善于利用預(yù)算單位外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)（審計(jì)局、稅務(wù)局和財(cái)政局等）的檢查結(jié)論形成單位內(nèi)部強(qiáng)有力的監(jiān)督共同作用力，提高預(yù)算單位內(nèi)部監(jiān)督的工作效率，特別是將國(guó)庫(kù)集中支付方式和這兩年提出的財(cái)政績(jī)效考評(píng)方法相結(jié)合，能有效地把事前設(shè)計(jì)的目標(biāo)、事中執(zhí)行的過(guò)程、事后實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度有效結(jié)合起來(lái)進(jìn)行考評(píng)，對(duì)于約束預(yù)算單位的支出隨意性、規(guī)范預(yù)算單位的開支范圍，促進(jìn)單位履行職責(zé)，盤活財(cái)政資金具有深遠(yuǎn)的意義；加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)部控制的再審計(jì)機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)是對(duì)預(yù)算單位內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行的再控制過(guò)程，可以有效履行預(yù)算單位管理者的職責(zé)，使其真正發(fā)揮內(nèi)部控制的監(jiān)督作用，對(duì)預(yù)算單位的內(nèi)控建設(shè)起積極主導(dǎo)的作用。預(yù)算單位的內(nèi)部和外部審計(jì)作用形成一股作用合力共同致力于我國(guó)預(yù)算單位的內(nèi)控建設(shè)工作，二者通過(guò)相互配合形成預(yù)算單位的鏈條式審計(jì)監(jiān)督，為預(yù)算單位內(nèi)控建設(shè)提供有力的監(jiān)督保障。

5.建立內(nèi)部控制評(píng)定機(jī)制，保證控制活動(dòng)的順利開展

（1）貫徹落實(shí)全面預(yù)算管理。預(yù)算單位應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)算編制環(huán)節(jié)和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)兩個(gè)方面的工作：編制預(yù)算環(huán)節(jié)是要擴(kuò)大預(yù)算的部門和范圍，實(shí)現(xiàn)全部門的全部經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)都編制到單位的預(yù)算中；預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)就是要求預(yù)算單位嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算單位的資金管理工作，加強(qiáng)預(yù)算的約束力，增強(qiáng)預(yù)算單位整體的法制意識(shí)，防止出現(xiàn)集體違規(guī)違紀(jì)的舞弊現(xiàn)象。

（2）規(guī)范會(huì)計(jì)核算，建立嚴(yán)格的資產(chǎn)盤查制度。預(yù)算單位要定期和不定期的對(duì)內(nèi)部資產(chǎn)進(jìn)行清查，及時(shí)掌握資產(chǎn)的實(shí)際動(dòng)態(tài)信息，做到賬賬相符、賬實(shí)相符和賬證相符。國(guó)庫(kù)支付中心應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)預(yù)算單位開支的“送審”環(huán)節(jié)，認(rèn)真審核會(huì)計(jì)科目和原始憑證，確保憑證的合法性、合規(guī)性、完整性，并制定出對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全程跟蹤管理的措施。目前要求預(yù)算單位實(shí)施的公務(wù)卡結(jié)算制度就是很好的現(xiàn)金管理和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算實(shí)施的最佳方式之一，對(duì)于提高費(fèi)用支出的透明度和推進(jìn)預(yù)算單位的內(nèi)控建設(shè)都有積極的影響力。

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