村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題

黃凌翔++段旭文

摘 ?要？演 僅靠城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)來(lái)解決當(dāng)今城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的土地資源瓶頸問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)。對(duì)天津市華明示范鎮(zhèn)、江蘇省“萬(wàn)頃良田”工程、浙江省嘉興市“兩分兩換”土地整治模式、廣東省 “三舊”改造工程、深圳“鳳凰社區(qū)”拍賣的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)與比較，著重分析它們的建設(shè)對(duì)象、模式、資金來(lái)源與建設(shè)效果，指出不同模式的應(yīng)用條件。認(rèn)為目前村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)主要面臨五個(gè)問(wèn)題，即確權(quán)、利益權(quán)衡、融資模式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)總體規(guī)劃完善及市場(chǎng)復(fù)雜系統(tǒng)互動(dòng)與反饋機(jī)制的明確問(wèn)題。

關(guān)鍵詞？演村鎮(zhèn)建設(shè)用地;再開發(fā);比較;城鎮(zhèn)化

[中圖分類號(hào)]F301.24 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）01-0046-05

一、引 言

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，我國(guó)面臨著日益嚴(yán)重的土地資源短缺問(wèn)題，從發(fā)展趨勢(shì)看，要保住18億畝耕地紅線，新增建設(shè)用地的增長(zhǎng)必將受到嚴(yán)厲制約，存量建設(shè)用地的盤活將成為建設(shè)用地供給的主要來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地分別為800萬(wàn)公頃和2 500萬(wàn)公頃左右，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地和人均農(nóng)村建設(shè)用地分別為117 m2和300 m2 ，相比于城市建設(shè)用地，村鎮(zhèn)建設(shè)用地的利用更為粗放低效。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。因此，作為存量土地的村鎮(zhèn)建設(shè)用地是數(shù)量巨大的潛在資源，城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)需要村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)為其提供更為充足的土地保障。

目前，在我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)中，城市建設(shè)用地市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位，并已逐步走上比較規(guī)范的道路，而農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)仍很不發(fā)達(dá)。近年來(lái)，我國(guó)政府重點(diǎn)加強(qiáng)了城市建設(shè)用地市場(chǎng)的培育和管理，而對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的研究仍處于起步階段。實(shí)踐方面，一些較發(fā)達(dá)地區(qū)已對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)進(jìn)行了不同形式的探索，但理論研究相對(duì)滯后。因此，本文嘗試對(duì)各地的實(shí)踐探索進(jìn)行理論的歸納與總結(jié)，在此基礎(chǔ)上分析村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)所面臨的主要問(wèn)題。

二、低效用地再開發(fā)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）天津華明示范鎮(zhèn)建設(shè)

1. 建設(shè)背景

隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，天津的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)村土地級(jí)差效應(yīng)日趨顯著。城郊許多農(nóng)民已從事第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)，對(duì)土地的依賴性較弱，加之農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生活水平較城市有很大差距，農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化具有強(qiáng)烈的需求。另一方面，大量土地存在集約度低、利用效率差的現(xiàn)狀，在有限的土地資源束縛下急需對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)。

2. 建設(shè)對(duì)象與目的

天津華明示范鎮(zhèn)地處天津市東麗區(qū)，位于中心城區(qū)和濱海新區(qū)之間，共有12個(gè)村莊4萬(wàn)余人。由于其優(yōu)越的地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，天津市選其作為首批“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)項(xiàng)目。華明示范鎮(zhèn)建設(shè)的最終目的是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“安居、樂(lè)業(yè)、有保障”，讓廣大農(nóng)民真正成為受益主體，同時(shí)盤活存量土地，為天津城鎮(zhèn)化建設(shè)提供物質(zhì)保障。

3. 建設(shè)方式

建設(shè)過(guò)程主要采取“宅基地?fù)Q房”、“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)、“三改一化”三個(gè)方法。“宅基地?fù)Q房”指在國(guó)家政策框架內(nèi)，以不減少耕地為前提，保證承包責(zé)任制不變，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化、有特色、適合產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以宅基地按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的新住宅，農(nóng)民原有的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一復(fù)耕，占補(bǔ)平衡，將原有804.73公頃宅基地全部復(fù)墾為耕地，新建城鎮(zhèn)用地561.8公頃，其中還遷住宅占地231.73公頃。

“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)是指農(nóng)民居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。為了綜合解決農(nóng)民變?yōu)槭忻竦木蜆I(yè)保障等問(wèn)題，華明鎮(zhèn)將換房過(guò)程中節(jié)約出來(lái)的土地指標(biāo)和復(fù)墾土地建設(shè)了示范工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過(guò)招商引資使1400多家企業(yè)落戶于此，解決了農(nóng)民失地后的就業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)了華明鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

“三改一化”指集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革、農(nóng)民的農(nóng)業(yè)戶口改為非農(nóng)戶口、村委會(huì)改為社區(qū)居委會(huì)、城鄉(xiāng)一體化。通過(guò)“三改一化”使得農(nóng)民保留一部分原有的待遇，并新增醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等多項(xiàng)市民待遇，獲得薪金、股金、租金、保障金，財(cái)產(chǎn)性收入大幅度提高。

4. 資金來(lái)源

整個(gè)宅基地?fù)Q房工程需要建設(shè)資金約40億元。為解決資金問(wèn)題，東麗區(qū)政府成立濱麗建設(shè)公司，使其作為投融資與建設(shè)主體，以經(jīng)營(yíng)性出讓土地和未來(lái)收益作質(zhì)押，向國(guó)家開發(fā)銀行貸款25億元。華明鎮(zhèn)除建設(shè)農(nóng)民住宅外，將規(guī)劃出的330.07公頃土地用作市場(chǎng)開發(fā)，獲得50億土地出讓金，該資金一部分用來(lái)還清銀行貸款，剩余部分用來(lái)進(jìn)行住宅與公共配套設(shè)施建設(shè)、搬遷補(bǔ)貼、社保支出等，使資金占補(bǔ)平衡。

5. 建設(shè)效果

華明示范鎮(zhèn)原人均住宅占地面積0.018公頃，建成后人均住宅占地面積0.005公頃，節(jié)約了70%的土地，土地利用效率大大提高，農(nóng)民變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民，生活條件得到質(zhì)的提升?！叭齾^(qū)”聯(lián)動(dòng)增加了就業(yè)崗位，減少了農(nóng)民向中心城區(qū)的流動(dòng)，緩解了城市交通與就業(yè)壓力，減少了城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)中心城區(qū)商品房的需求，平抑了市區(qū)房?jī)r(jià)。與常規(guī)村鎮(zhèn)建設(shè)相比，華明鎮(zhèn)每年節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤1.9萬(wàn)噸，減少二氧化碳排放5萬(wàn)噸，減少二氧化硫478噸，節(jié)約水資源50萬(wàn)噸，環(huán)境與資源問(wèn)題也得到了有效地解決。

（二）江蘇“萬(wàn)頃良田”工程

1. 建設(shè)背景

江蘇省人多地少，全省人均耕地僅有0.062公頃，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，保護(hù)耕地與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為普遍矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省每戶平均有3到5畝承包地，1畝左右的宅基地，居住分散，資源占用多，土地分散經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象嚴(yán)重，規(guī)?；?jīng)營(yíng)的需求日益擴(kuò)大。而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的比重超過(guò)90%，大部分農(nóng)民不再靠農(nóng)業(yè)增收，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為形勢(shì)所趨，由此“萬(wàn)頃良田”工程應(yīng)運(yùn)而生。endprint

2. 建設(shè)對(duì)象與目的

“萬(wàn)頃良田”工程旨在通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，將工程項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的村莊整體搬遷，將村民集中到城鎮(zhèn)中的多層樓房中，使村民成為居民。然后將騰退出的土地恢復(fù)成連成片的耕地，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。通過(guò)這種統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的系統(tǒng)性工程來(lái)提升一產(chǎn)、支持二產(chǎn)、繁榮三產(chǎn)。從根本上轉(zhuǎn)變資源失配格局、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)耕作業(yè)方式、轉(zhuǎn)變固有農(nóng)村散居模式、轉(zhuǎn)變既往城鄉(xiāng)發(fā)展路徑，最終達(dá)到城鄉(xiāng)一體化。

3. 建設(shè)方式

“萬(wàn)頃良田”工程以耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加、農(nóng)民利益不受損、國(guó)土規(guī)章不違背為前提進(jìn)行建設(shè)。在建設(shè)過(guò)程中，創(chuàng)新的省略了“小村變大村”環(huán)節(jié)，直接將農(nóng)民轉(zhuǎn)移到中心鎮(zhèn)等地居住。采用雙置換的方式，即農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障、宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房。在置換城鎮(zhèn)住房時(shí)，實(shí)行拆一還一的政策，以房換房進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償。按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤原則，將建城與建田相結(jié)合，城郊與遠(yuǎn)郊相掛鉤，使新增耕地?cái)?shù)與盤活建設(shè)用地量同步增加。工程中對(duì)建設(shè)用地復(fù)墾形成的耕地和農(nóng)用地等面積用于安置農(nóng)民的住房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)余部分統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)建設(shè)。江蘇省政府將拆遷后的農(nóng)民納入城市保障或被征地農(nóng)民基本生活保障范疇，要求土地流轉(zhuǎn)以自愿協(xié)商或股份形式來(lái)參加土地收益分配，并要求農(nóng)民在搬遷后進(jìn)入新的就業(yè)崗位以保障農(nóng)民的合理收入。

4. 資金來(lái)源

對(duì)于“萬(wàn)頃良田”工程面臨的大量資金需要，江蘇省采取了多元化、多渠道的融資方式。其資金來(lái)源包括以下幾方面：一是設(shè)立專項(xiàng)基金，把耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入集中，作為資金的固定來(lái)源;二是利用其他部門的涉農(nóng)資金，如交通部門的農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、水利部門的農(nóng)田水利建設(shè)資金等;三是建立農(nóng)民、村集體和實(shí)體經(jīng)濟(jì)共同投資的多元融資渠道，通過(guò)招標(biāo)、合作等形式吸引社會(huì)閑散資金;四是成立融資平臺(tái)，向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款;五是通過(guò)土地指標(biāo)的出讓和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等方式實(shí)現(xiàn)資金平衡。在資金的管理方面，執(zhí)行報(bào)賬制和資金在線監(jiān)控，要求“專人管理、專賬核算、專款專用、封閉運(yùn)行”，保障資金專項(xiàng)使用。

5. 建設(shè)效果

通過(guò)4年的“萬(wàn)頃良田”工程，江蘇省有效地聚集了耕地資源，以占全國(guó)3.9%的耕地生產(chǎn)了占全國(guó)5.8%的糧食、3.7%的棉花和4.4%的油料。以南京市六合、浦口、江寧、溧水為例，4個(gè)區(qū)縣農(nóng)戶近7 000戶，工程實(shí)施前戶均占地0.087公頃，實(shí)施后戶均占地0.091公頃，騰出460多公頃土地，有效地解決了“地從哪里來(lái)”和高效利用土地的問(wèn)題。在耕地增量提質(zhì)的同時(shí)，探索出了一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地創(chuàng)新新路徑。

（三）浙江嘉興 “兩分兩換”土地整治

1. 整治背景

浙江省嘉興市經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，所轄區(qū)縣均處于全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的前30位，大批農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民兼業(yè)化程度較高，對(duì)改善住房條件有積極的態(tài)度。近幾年來(lái)，嘉興市持續(xù)加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜，這為“兩分兩換”的土地整治工程提供了充足的資金保障。國(guó)土部將嘉興市定為首批征地制度改革試點(diǎn)城市之一，已有“土地?fù)Q保障”的成功案例，這使得 “兩分兩換”整治有了可借鑒的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2. 整治目的

為拓展城鄉(xiāng)發(fā)展空間，提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，改變農(nóng)村環(huán)境，改善農(nóng)民生活，2008年嘉興市決定對(duì)農(nóng)民低效利用的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，使村鎮(zhèn)面貌發(fā)生改變，使農(nóng)民的居住條件得到質(zhì)的提高。

3. 整治方式

“兩分兩換”是指將宅基地和承包地分開，拆遷和土地流轉(zhuǎn)分開，農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換取社會(huì)保證。宅基地通過(guò)復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域耕地的占補(bǔ)平衡，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，使得農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。政府組織農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，農(nóng)民可以成為職業(yè)農(nóng)民或在二、三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)。在失去承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，農(nóng)民每年通過(guò)獲得租金或農(nóng)產(chǎn)品來(lái)得到基本生活保障。

4. 資金來(lái)源

嘉興市基本采取政府、農(nóng)民、銀行“三位一體”的運(yùn)行模式?？h級(jí)政府通過(guò)信譽(yù)協(xié)助鄉(xiāng)政府貸款，該項(xiàng)資金主要用于農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償以及新建住宅的配套設(shè)施建設(shè)。另外，還有一部分資金源于建設(shè)用地的出讓。

5. 整治效果

通過(guò)“兩分兩換”土地整治工程，農(nóng)民的宅基地復(fù)墾為耕地，耕地面積得到保障。更多的農(nóng)民從農(nóng)村走入城鎮(zhèn)，生活環(huán)境得到改善，收入明顯增多。原來(lái)的兼業(yè)農(nóng)民變?yōu)檎嬲墓と?，為二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力，嘉興市的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)。

（四）廣東 “三舊”改造工程

1. 改造背景

改革開放30多年以來(lái)，廣東省的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，其中土地資源起著關(guān)鍵的支撐作用。而已利用的土地普遍卻存在著低效、粗放的狀態(tài)。在既定的土地資源約束下必然要求進(jìn)一步提升土地集約化水平，盤活存量土地，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供二次動(dòng)力。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在二戰(zhàn)以后經(jīng)歷多次城市更新的熱潮，其日益成熟的經(jīng)驗(yàn)為廣東省通過(guò)舊城改造來(lái)破解城市用地難題提供了指引。隨著2009年8月《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約利用土地的若干意見》的出臺(tái)，“三舊”改造在廣東正式推開。

2. 改造對(duì)象與目的

“三舊”改造指舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的改造。其中，舊城鎮(zhèn)主要是指各區(qū)、鎮(zhèn)（街道）城區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的舊民居、舊商鋪、舊廠房等;20世紀(jì)80年代及以前的棚戶、簡(jiǎn)屋等危舊居民用房;物業(yè)價(jià)值低于土地價(jià)值的舊商鋪等。舊廠房主要指鎮(zhèn)（街道）、村和工業(yè)園區(qū)內(nèi)的舊廠房以及嚴(yán)重影響城市觀瞻的臨時(shí)建筑;容積率低于0.6的舊廠房。舊村莊主要指城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的城中村;大量用地被城市工業(yè)區(qū)、物流園等產(chǎn)業(yè)園區(qū)占據(jù)的園中村;不再適宜生活居住，村民搬遷后形成的空心村。舊城鎮(zhèn)改造追求城市更新和環(huán)境改善，舊廠房改造是為“退二進(jìn)三”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，舊村莊改造旨在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。endprint

3. 改造模式

“三舊”改造根據(jù)改造主體的不同分為三個(gè)模式：權(quán)利人主動(dòng)自行改造、市場(chǎng)主體收購(gòu)集中改造和政府主導(dǎo)改造。權(quán)利人自行改造有三種情況，一是舊城鎮(zhèn)改造范圍內(nèi)，符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和“三舊”改造規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人自主進(jìn)行改造，或由各宗地的使用權(quán)人共同成立項(xiàng)目公司聯(lián)合改造;二是屬于“三舊”改造和節(jié)能減排項(xiàng)目的舊廠房在符合規(guī)劃前提下改為經(jīng)營(yíng)性用途的可申請(qǐng)自主改造;三是土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍外的舊村莊，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，除屬于應(yīng)依法征收的外，自行組織改造。市場(chǎng)主體收購(gòu)集中改造是在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和“三舊”改造規(guī)劃的前提下，市場(chǎng)主體與其他土地權(quán)利人協(xié)商簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同，只要落實(shí)相關(guān)補(bǔ)償安置措施，可在自行收購(gòu)改造范圍內(nèi)的多宗地塊及地上房屋建筑后，申請(qǐng)對(duì)收購(gòu)的地塊取得拆遷許可后進(jìn)行集中改造。政府主導(dǎo)改造分為兩種情況，一是為了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要土地的，由政府統(tǒng)一管理;二是針對(duì)個(gè)別涉及主體多、拆遷難度大、改造工作十分復(fù)雜的大型項(xiàng)目，采取“政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場(chǎng)運(yùn)作”的改造方式，由政府先行征收土地使用權(quán)后再出讓。

4. 資金來(lái)源

“三舊”改造針對(duì)巨大的資金投入大力推廣“政府出政策、所有者出土地、投資者出資金”的市場(chǎng)化改造模式，在具體項(xiàng)目中實(shí)行“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與“三舊”改造的積極性。以佛山市為例，結(jié)合項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，佛山市摸索出多元化的融資途徑。在舊城鎮(zhèn)改造方面，引入港資運(yùn)作，創(chuàng)新了政府主導(dǎo)的和諧拆遷、凈地出讓土地的方式;在舊村莊改造方面，有由村集體經(jīng)濟(jì)投入，改造后的產(chǎn)出利益歸村組集體的方式，有以土地入股、引入開發(fā)商聯(lián)合改造的方式，有由開發(fā)商墊資建設(shè)，建成后開發(fā)商擁有5年租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)，“以地引資、以租抵建”的BOT方式;在舊廠房改造方面，有政府先行征收再引入社會(huì)資本的方式，也有多村聯(lián)合改造的方式。通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，大量的社會(huì)資金流向“三舊”改造工程中，解決了資金短缺的難題。

5. 改造效果

作為建設(shè)用地管理制度的重大創(chuàng)新，3年多的“三舊”改造工作取得了較大的成果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，廣東已完成“三舊”改造項(xiàng)目2 443個(gè)，完成改造面積9 333公頃。改造項(xiàng)目平均容積率由0.66提高到1.5，建筑面積由改造前的6 139.5萬(wàn)平方米增加到13 981.4萬(wàn)平方米，增加了1.3倍;節(jié)約用地4 067公頃。舊城鎮(zhèn)的改造使得原住宅內(nèi)城鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境發(fā)生巨大改變，原利用效率低的土地得到了集約利用。舊村莊的改造令村民搬進(jìn)了新房居住，綠地率提高，建筑密度下降，村集體的經(jīng)濟(jì)效益也有了明顯的提升。舊廠房改造成功的實(shí)現(xiàn)了“退二進(jìn)三”的目的，既拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的即期增長(zhǎng)，也為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造條件。“三舊”改造不但盤活了存量建設(shè)土地，減少了新增土地消耗，也對(duì)城市建設(shè)、固定資產(chǎn)投資、人居環(huán)境改善起到了巨大的推動(dòng)作用。

（五）深圳“鳳凰社區(qū)”入市拍賣

1. 拍賣背景

在經(jīng)過(guò)2004年原特區(qū)外的城市化轉(zhuǎn)地及2009年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征后，深圳市土地利用情況較為復(fù)雜。歷史遺留問(wèn)題較多，土地資源尚未得到有效配置。2013年1月18日深圳市政府發(fā)布《關(guān)于深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法》，指出“政府鼓勵(lì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)”。

2. 拍賣目的

深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰股份合作公司為解決原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題，盤活存量建設(shè)土地，改善深圳土地資源緊缺的現(xiàn)狀，申請(qǐng)將尚未開發(fā)建設(shè)、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地通過(guò)深圳市土地交易市場(chǎng)組織公開交易，以在貫徹十八屆三中全會(huì)精神的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土改方面的政策對(duì)接。

3. 拍賣方式

鳳凰社區(qū)采用掛牌的方式拍賣，掛牌底價(jià)為1.16億元。掛牌期為12月11日起至12月20日15時(shí)止，深圳市土地房產(chǎn)交易中心在掛牌期內(nèi)（工作日）接受已確認(rèn)競(jìng)買資格的競(jìng)買人的電腦報(bào)價(jià)。競(jìng)買申請(qǐng)人限制為深圳注冊(cè)、已啟動(dòng)上市籌備工作的企業(yè)法人，必須從事新一代信息技術(shù)通信終端設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)的研發(fā)、制造和銷售，并擁有相應(yīng)研發(fā)專利許可證的相關(guān)授權(quán)。

4. 收益分配

該地塊70%的成交價(jià)款將作為政府收益，由競(jìng)得人支付至深圳市國(guó)土基金賬戶，30%的成交價(jià)款作為社區(qū)收益，由競(jìng)得人先支付至交易中心賬戶監(jiān)管，待本次出讓宗地簽訂出讓合同手續(xù)完善后劃轉(zhuǎn)至鳳凰股份公司賬戶。

5. 拍賣效果

深圳鳳凰社區(qū)工業(yè)用地入市拍賣是深圳市土地改革的重要突破，它創(chuàng)造了新的利益分配制度，這種利益分配方式起到了良好的激勵(lì)作用，鼓勵(lì)了各個(gè)社區(qū)將尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地拿出來(lái)，使得政府在執(zhí)行層面面臨的阻力減少。

綜上，以上五地特點(diǎn)如表1所示。

三、村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)特點(diǎn)與問(wèn)題

通過(guò)以上五地經(jīng)驗(yàn)的分析可以看出，部分省市低效建設(shè)用地再開發(fā)已經(jīng)取得了顯著的成果。它們的共同特點(diǎn)是：建設(shè)用地再開發(fā)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng);推動(dòng)的主體是政府;資金的啟動(dòng)靠政府推動(dòng)，融資渠道較少;利益分配不夠合理;原土地使用者的后期保障不到位。

其他地區(qū)在進(jìn)行村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)時(shí)應(yīng)積極借鑒五地經(jīng)驗(yàn)，但要注意因地制宜。另外，由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)文化差異較大，村鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀各異，再開發(fā)的順利推進(jìn)會(huì)面臨更多更復(fù)雜的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是我國(guó)村鎮(zhèn)建設(shè)用地存在國(guó)有土地、集體土地兩種所有權(quán)，且集體土地所有者主體不明晰，由此產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，建設(shè)用地再開發(fā)存在確權(quán)障礙;二是政府、土地所有者及開發(fā)商作為村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的參與主體存在著不同的利益落腳點(diǎn)，各利益主體都希望實(shí)現(xiàn)自身最優(yōu)目標(biāo)，再開發(fā)的利益權(quán)衡存在困難;三是村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)工程，很大一部分土地不能用于出讓獲得收益，資金缺乏是制約村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的首要因素，亟須一個(gè)良好的融資模式來(lái)支撐;四是在我國(guó)村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃體系不完善，內(nèi)容不完整，可操作性差，大部分土地存在難以準(zhǔn)確定量的問(wèn)題;五是我國(guó)在村鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)復(fù)雜系統(tǒng)的互動(dòng)與反饋機(jī)制的表達(dá)方面有缺陷，難以模擬村鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)的變化規(guī)律，對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)調(diào)控和決策造成極大的困難。endprint

四、結(jié) 語(yǔ)

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)大力推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)可以緩解土地資源短缺瓶頸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展。在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)積極借鑒五地經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，積極探索村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)現(xiàn)存問(wèn)題解決方案，與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)協(xié)同為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力的支持。

收稿日期：2014-03-16

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.01.008.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2014-11-25 ?10：07：57

基金項(xiàng)目：國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題《村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)市場(chǎng)調(diào)控關(guān)鍵技術(shù)研究》（2013BAJ13B02）。

作者簡(jiǎn)介：黃凌翔（1979-），男，湖北監(jiān)利人，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士，研究方向?yàn)橥恋毓芾砗蛥^(qū)域經(jīng)濟(jì);段旭文（1989-），女，河北張家口人，天津城建大學(xué)碩士生，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化與村鎮(zhèn)建設(shè)管理。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 張富剛，劉燕萍，等.讓低效地向高效地變身[J].中國(guó)土地，2013（4）：51-53.

[2] 課題組.中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)情況總報(bào)告——對(duì)17個(gè)省（市、區(qū)）2749個(gè)村莊的調(diào)查[R].國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，2009.

[3] 黃興國(guó).華明示范鎮(zhèn)：天津城鎮(zhèn)化樣本[J].行政管理改革，2013（1）：6-14.

[4] 天津市“以宅基地?fù)Q房”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式[J].中國(guó)土地科學(xué)，2010（5）：37-40.

[5] 趙小風(fēng)，黃賢金，等.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村土地綜合整治研究——以南京市靖安街道“萬(wàn)頃良田建設(shè)”為例[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2013（2）：158-162.

[6] 趙得軍，曹春艷，等.萬(wàn)頃良田建設(shè)工程實(shí)施分析[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011（4）：508-511.

[7] 徐寶根，楊雪峰，等.浙江嘉興市“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式探討[J].中國(guó)土地科學(xué)，2011（1）：37-42.

[8] 賴偉行.廣東三舊改造節(jié)地6.1萬(wàn)畝節(jié)地試點(diǎn)成效明顯[N].廣州日?qǐng)?bào)，2012-05-25.

[9] 李小軍，呂嘉欣.廣東“三舊”改造面臨的挑戰(zhàn)及政策創(chuàng)新研究[J].現(xiàn)代城市研究，2012（9）：63-70.

The Experience and Problems on Rural Construction Land Redevelopment

Huang Lingxiang， Duan Xuwen

（School of Economics and Management，Tianjin Chengjian University， Tianjin 300384，China）

Abstract： It is quite insufficient relying only on redeveloping the urban inefficiently used land to solve the shortage of the land resource during urbanization. The redevelopment of rural construction land is necessary. This article summarized and compared the experience among the Huaming Model Town in Tianjin，the Hectares Farmland Project in Jiangsu，the Two Separations and Two Exchanges Model in Zhejiang，the Three-old Transformation Project in Guangdong and the Phoenix Community Auction Model in Shenzhen. Focusing on their construction objects，patterns， sources of funding and construction effect， the article pointed out different application conditions of different models. The results indicated that the redevelopment of rural construction land mainly exists along with five problems： rights confirmation，interests trade-offs，financing modes， town level overall plan perfection and the interactions and feedbacks mechanisms definitude of the complex market systems.

Key words： rural construction land;redevelopment;comparison;urbanization

（責(zé)任編輯：張丹郁）endprint

四、結(jié) 語(yǔ)

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)大力推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)可以緩解土地資源短缺瓶頸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展。在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)積極借鑒五地經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，積極探索村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)現(xiàn)存問(wèn)題解決方案，與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)協(xié)同為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力的支持。

收稿日期：2014-03-16

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.01.008.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2014-11-25 ?10：07：57

基金項(xiàng)目：國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題《村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)市場(chǎng)調(diào)控關(guān)鍵技術(shù)研究》（2013BAJ13B02）。

作者簡(jiǎn)介：黃凌翔（1979-），男，湖北監(jiān)利人，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士，研究方向?yàn)橥恋毓芾砗蛥^(qū)域經(jīng)濟(jì);段旭文（1989-），女，河北張家口人，天津城建大學(xué)碩士生，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化與村鎮(zhèn)建設(shè)管理。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 張富剛，劉燕萍，等.讓低效地向高效地變身[J].中國(guó)土地，2013（4）：51-53.

[2] 課題組.中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)情況總報(bào)告——對(duì)17個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）2749個(gè)村莊的調(diào)查[R].國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，2009.

[3] 黃興國(guó).華明示范鎮(zhèn)：天津城鎮(zhèn)化樣本[J].行政管理改革，2013（1）：6-14.

[4] 天津市“以宅基地?fù)Q房”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式[J].中國(guó)土地科學(xué)，2010（5）：37-40.

[5] 趙小風(fēng)，黃賢金，等.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村土地綜合整治研究——以南京市靖安街道“萬(wàn)頃良田建設(shè)”為例[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2013（2）：158-162.

[6] 趙得軍，曹春艷，等.萬(wàn)頃良田建設(shè)工程實(shí)施分析[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011（4）：508-511.

[7] 徐寶根，楊雪峰，等.浙江嘉興市“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式探討[J].中國(guó)土地科學(xué)，2011（1）：37-42.

[8] 賴偉行.廣東三舊改造節(jié)地6.1萬(wàn)畝節(jié)地試點(diǎn)成效明顯[N].廣州日?qǐng)?bào)，2012-05-25.

[9] 李小軍，呂嘉欣.廣東“三舊”改造面臨的挑戰(zhàn)及政策創(chuàng)新研究[J].現(xiàn)代城市研究，2012（9）：63-70.

The Experience and Problems on Rural Construction Land Redevelopment

Huang Lingxiang， Duan Xuwen

（School of Economics and Management，Tianjin Chengjian University， Tianjin 300384，China）

Abstract： It is quite insufficient relying only on redeveloping the urban inefficiently used land to solve the shortage of the land resource during urbanization. The redevelopment of rural construction land is necessary. This article summarized and compared the experience among the Huaming Model Town in Tianjin，the Hectares Farmland Project in Jiangsu，the Two Separations and Two Exchanges Model in Zhejiang，the Three-old Transformation Project in Guangdong and the Phoenix Community Auction Model in Shenzhen. Focusing on their construction objects，patterns， sources of funding and construction effect， the article pointed out different application conditions of different models. The results indicated that the redevelopment of rural construction land mainly exists along with five problems： rights confirmation，interests trade-offs，financing modes， town level overall plan perfection and the interactions and feedbacks mechanisms definitude of the complex market systems.

Key words： rural construction land;redevelopment;comparison;urbanization

（責(zé)任編輯：張丹郁）endprint

四、結(jié) 語(yǔ)

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)大力推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)可以緩解土地資源短缺瓶頸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展。在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)積極借鑒五地經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，積極探索村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)現(xiàn)存問(wèn)題解決方案，與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)協(xié)同為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力的支持。

收稿日期：2014-03-16

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.01.008.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2014-11-25 ?10：07：57

基金項(xiàng)目：國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題《村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)市場(chǎng)調(diào)控關(guān)鍵技術(shù)研究》（2013BAJ13B02）。

作者簡(jiǎn)介：黃凌翔（1979-），男，湖北監(jiān)利人，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士，研究方向?yàn)橥恋毓芾砗蛥^(qū)域經(jīng)濟(jì);段旭文（1989-），女，河北張家口人，天津城建大學(xué)碩士生，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化與村鎮(zhèn)建設(shè)管理。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 張富剛，劉燕萍，等.讓低效地向高效地變身[J].中國(guó)土地，2013（4）：51-53.

[2] 課題組.中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)情況總報(bào)告——對(duì)17個(gè)?。ㄊ小^(qū)）2749個(gè)村莊的調(diào)查[R].國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，2009.

[3] 黃興國(guó).華明示范鎮(zhèn)：天津城鎮(zhèn)化樣本[J].行政管理改革，2013（1）：6-14.

[4] 天津市“以宅基地?fù)Q房”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式[J].中國(guó)土地科學(xué)，2010（5）：37-40.

[5] 趙小風(fēng)，黃賢金，等.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村土地綜合整治研究——以南京市靖安街道“萬(wàn)頃良田建設(shè)”為例[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2013（2）：158-162.

[6] 趙得軍，曹春艷，等.萬(wàn)頃良田建設(shè)工程實(shí)施分析[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011（4）：508-511.

[7] 徐寶根，楊雪峰，等.浙江嘉興市“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式探討[J].中國(guó)土地科學(xué)，2011（1）：37-42.

[8] 賴偉行.廣東三舊改造節(jié)地6.1萬(wàn)畝節(jié)地試點(diǎn)成效明顯[N].廣州日?qǐng)?bào)，2012-05-25.

[9] 李小軍，呂嘉欣.廣東“三舊”改造面臨的挑戰(zhàn)及政策創(chuàng)新研究[J].現(xiàn)代城市研究，2012（9）：63-70.

The Experience and Problems on Rural Construction Land Redevelopment

Huang Lingxiang， Duan Xuwen

（School of Economics and Management，Tianjin Chengjian University， Tianjin 300384，China）

Abstract： It is quite insufficient relying only on redeveloping the urban inefficiently used land to solve the shortage of the land resource during urbanization. The redevelopment of rural construction land is necessary. This article summarized and compared the experience among the Huaming Model Town in Tianjin，the Hectares Farmland Project in Jiangsu，the Two Separations and Two Exchanges Model in Zhejiang，the Three-old Transformation Project in Guangdong and the Phoenix Community Auction Model in Shenzhen. Focusing on their construction objects，patterns， sources of funding and construction effect， the article pointed out different application conditions of different models. The results indicated that the redevelopment of rural construction land mainly exists along with five problems： rights confirmation，interests trade-offs，financing modes， town level overall plan perfection and the interactions and feedbacks mechanisms definitude of the complex market systems.

Key words： rural construction land;redevelopment;comparison;urbanization

（責(zé)任編輯：張丹郁）endprint