我國城市土地價(jià)格的影響因素及調(diào)控對(duì)策

■ 李新倉（1、遼寧大學(xué)法學(xué)院 沈陽 110036 2、遼寧石油化工大學(xué)馬克思主義學(xué)院 遼寧撫順 113001）

本文通過借鑒國外學(xué)者的相關(guān)研究經(jīng)驗(yàn)和方法，立足于宏觀和微觀因素角度，通過系統(tǒng)梳理和綜合分析這些因素，剖析其對(duì)城市土地價(jià)格的變化動(dòng)態(tài)，對(duì)于政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控、揭示城市土地價(jià)格的動(dòng)態(tài)規(guī)律具有重要的參考價(jià)值。

城市土地價(jià)格的宏觀因素分析

目前，在復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市土地價(jià)格的影響因素具有復(fù)雜性。在復(fù)雜的影響城市土地價(jià)格的因素中，如表1描述了影響城市土地價(jià)格的因素及影響途徑。

（一）城市規(guī)劃因素

在建筑大辭典中，城市規(guī)劃是指城市建設(shè)發(fā)展的綜合性規(guī)劃，包括城市的發(fā)展、人口規(guī)模、用地標(biāo)準(zhǔn)和布局等。在新型城鎮(zhèn)化過程中，城市規(guī)劃具有優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)、規(guī)范開發(fā)商用地行為，促使城市發(fā)展符合城市長(zhǎng)遠(yuǎn)整體發(fā)展規(guī)劃的功能。城市規(guī)劃決定著城市的容積率以及建筑密度，反映城市土地利用強(qiáng)度，在宏觀層次上決定著城市土地價(jià)格的高低。以遼寧沈陽的實(shí)證調(diào)研數(shù)據(jù)為例，城市土地的價(jià)格因其具體用途（主要包括工業(yè)類、住宅類、商服類、綜合類等用地）不同而呈現(xiàn)差異性特征，每一類用地因?yàn)樗幍木唧w區(qū)位及受周邊城市規(guī)劃影響，其價(jià)格也具有差別，例如商服和住宅類用地細(xì)分為10個(gè)不同標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格，工業(yè)類用地則包括8個(gè)不同標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格。一般來說，在城市規(guī)劃中，商服類用地價(jià)格最高，其次是住宅類用地，工業(yè)類用地價(jià)格最低，城市土地價(jià)格與商業(yè)服務(wù)用地呈正相關(guān)關(guān)系，與工業(yè)用地呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，同一地域的同一塊土地，土地規(guī)劃的使用性質(zhì)不同，該宗土地的價(jià)格存在天壤之別。城市規(guī)劃決定著城市用地的性質(zhì)，保證著城市土地空間布局的合理性，導(dǎo)致了土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的差異（孫施文，1993）。

（二）政策法規(guī)因素

政策法規(guī)是國家優(yōu)化配置土地資源的行為準(zhǔn)則，其目標(biāo)是加強(qiáng)對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。自十一屆三中全會(huì)以來，我國歷經(jīng)土地政策的數(shù)次變遷和土地制度的數(shù)次變革，引發(fā)了土地利用實(shí)踐及土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。另外，土地利用政策也影響著城市土地價(jià)格。在保護(hù)18億畝耕地前提下，城市土地供給量不能無限制擴(kuò)張，城市土地供給的減少要求城市趨于高密度建設(shè)方式開發(fā)，這樣就會(huì)導(dǎo)致在新型城鎮(zhèn)化過程中城市土地價(jià)格就會(huì)越來越高。

（三）城市區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略因素

城市區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，具有帶動(dòng)整個(gè)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、調(diào)整區(qū)域內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)及優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的功能。以遼寧省為例，根據(jù)遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略布局，在建設(shè)用地上要突出“兩點(diǎn)”即沈陽和大連兩個(gè)副省級(jí)中心城市；優(yōu)化“一軸”即沈大城鎮(zhèn)發(fā)展軸，保障沿海經(jīng)濟(jì)帶和沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)“一帶一區(qū)”的合理用地需求，推進(jìn)沿海與內(nèi)陸良性互動(dòng)發(fā)展。按照遼寧省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要求，要保障“一軸兩點(diǎn)”及“一帶一區(qū)”的土地優(yōu)先使用權(quán)，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略影響，遼寧城市土地要重新予以配置，帶動(dòng)了土地區(qū)位條件和區(qū)位環(huán)境的改變，城市土地價(jià)格因此受到影響。同時(shí)，在遼寧區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，遼寧城市的區(qū)位條件進(jìn)一步得到改善，周圍綜合配套設(shè)施的完善或者產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的提高，都對(duì)遼寧城市土地的價(jià)格造成一定程度的影響，促使遼寧城市土地價(jià)格穩(wěn)步上升。

城市土地價(jià)格的微觀因素分析

（一）區(qū)位因素

區(qū)位因素是對(duì)城市土地價(jià)格具有決定性作用的因素。與其它商品相比，城市土地屬于不動(dòng)產(chǎn)，其位置具有固定性，正是因?yàn)槠涔潭ㄐ院臀ㄒ恍杂绊懼鞘型恋貎r(jià)格的高低及城市土地的優(yōu)劣。Northam（1978）指出，區(qū)位是決定地塊優(yōu)劣的重要因素。區(qū)位是衡量城市地價(jià)的重要尺度，決定著城市土地價(jià)格和土地收益水平的高低。土地區(qū)位是一個(gè)綜合性概念，表明該宗土地的自然條件、交通狀況和商業(yè)狀況等情況，土地價(jià)格綜合反映了該宗土地的區(qū)位差異。土地區(qū)位差異嚴(yán)重影響著城市的土地價(jià)格，土地區(qū)位的變化影響著土地價(jià)格的變化。具體來說，城市區(qū)位因素對(duì)一線、二線和三線城市的土地價(jià)格作用明顯，對(duì)四線城市土地價(jià)格影響相對(duì)較弱（何劍華，2004）。正是因?yàn)閰^(qū)位因素影響著城市土地的價(jià)格，因此在對(duì)城市土地進(jìn)行估價(jià)時(shí)，要體現(xiàn)評(píng)估宗地的區(qū)位價(jià)值，詳細(xì)地描述城市土地的具體區(qū)位，公正客觀地反映區(qū)位因素對(duì)城市土地價(jià)格的影響。

（二）鄰里因素

鄰里因素是指城市土地的周邊環(huán)境，與城市土地價(jià)格呈顯著的相關(guān)性，對(duì)城市土地價(jià)格形成的相關(guān)系數(shù)在0.6以上，具體是指土地周圍的地理環(huán)境狀況、基礎(chǔ)設(shè)施的完善度等對(duì)城市土地價(jià)格具有明顯的影響。基于對(duì)遼寧的實(shí)證數(shù)據(jù)調(diào)研，學(xué)校質(zhì)量與城市土地價(jià)格呈正相關(guān)關(guān)系，學(xué)校教學(xué)質(zhì)量越高，學(xué)校周邊城市的土地價(jià)格就越高；醫(yī)院對(duì)城市土地價(jià)格也有正的影響，周邊有好醫(yī)院的城市土地價(jià)格普遍高于周邊無醫(yī)院的城市土地價(jià)格。另外，大型購物中心為居民購物帶來了方便，減少了人們的出行成本，對(duì)城市土地價(jià)格也有一定的影響；城市周邊的附屬公用設(shè)施的完備情況與城市土地價(jià)格呈正相關(guān)關(guān)系，這些公用設(shè)施具有提高城市居民生活質(zhì)量的功能，為人們的生活帶來便利；交通設(shè)施及基礎(chǔ)配套設(shè)施的完善能有效提升區(qū)域土地效用，提高城市土地的需求總量，提升城市土地價(jià)格。

表1 城市土地價(jià)格的影響因素及影響途徑

（三）宗地因素

宗地因素即個(gè)別因素，是指宗地的自然條件和特征，具體包括宗地地形、面積大小及地質(zhì)條件等，它是影響城市土地價(jià)格的特殊性因素，反映著城市土地質(zhì)量的差異。在宗地因素內(nèi)部，宗地地形、面積大小及地質(zhì)條件等對(duì)城市土地價(jià)格具有不同程度的影響，而宗地地形對(duì)城市土地價(jià)格影響呈現(xiàn)一致性。通過實(shí)證調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，宗地的自然條件和特征對(duì)一線、二線、三線和四線城市土地價(jià)格的影響表現(xiàn)出高度的一致性，但對(duì)土地價(jià)格的影響大小不同。一般來說，宗地因素在相同區(qū)域、土地用途相同情況下是影響城市土地價(jià)格的最終因素。

我國城市土地價(jià)格的調(diào)控對(duì)策

（一）健全政府土地儲(chǔ)備機(jī)制

土地儲(chǔ)備機(jī)制對(duì)土地市場(chǎng)具有宏觀調(diào)控功能。為了發(fā)揮政府宏觀調(diào)控城市土地市場(chǎng)，我國于1996年8月成立了上海市土地發(fā)展中心，這是我國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)上海市區(qū)、縣的土地收購儲(chǔ)備工作，到2004年我國相繼成立了1700多家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。城市土地儲(chǔ)備機(jī)制的建立，能有效增強(qiáng)政府對(duì)城市土地市場(chǎng)的調(diào)控功能：一是為有效避免城市土地的閑置，將擬開發(fā)及未利用的城市土地納入政府土地儲(chǔ)備，并入城市土地儲(chǔ)備體系，實(shí)現(xiàn)城市土地的可持續(xù)發(fā)展；二是當(dāng)城市土地需求加大時(shí)，通過釋放土地供給及時(shí)緩解土地短缺，避免城市土地價(jià)格攀升。然而，目前土地儲(chǔ)備工作存在儲(chǔ)備規(guī)模過大和儲(chǔ)備范圍過寬問題，影響了土地儲(chǔ)備制度功能的發(fā)揮。因此，改革現(xiàn)有土地儲(chǔ)備制度，明確土地儲(chǔ)備的范圍，有利于政府對(duì)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮。

（二）建立完善的土地交易信息制度形成系統(tǒng)的土地價(jià)格信息體系

完善的土地交易信息制度是形成城市土地價(jià)格的重要依據(jù)。目前，我國土地交易市場(chǎng)信息不完善、信息零碎化、交易形式單一、市場(chǎng)化程度低，針對(duì)存在的問題，上海市在土地交易實(shí)踐中立足于完善土地交易信息制度，建立了系統(tǒng)的土地價(jià)格信息體系和地價(jià)管理信息平臺(tái)，旨在構(gòu)筑土地交易的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立土地交易信息固定場(chǎng)所，形成完善系統(tǒng)的土地價(jià)格信息體系，包括不同資質(zhì)、不同用途及不同流通形式的土地交易價(jià)格。世界銀行認(rèn)為，要健全土地信息制度，建立有效的土地信息系統(tǒng)，需要以專業(yè)化的圖繪和測(cè)量技術(shù)為支撐。

筆者研究認(rèn)為，要建立完善的土地交易信息制度，形成系統(tǒng)的土地價(jià)格信息體系，必須對(duì)與城市土地交易有關(guān)的信息予以及時(shí)收集、歸納和分析，管理部門在土地市場(chǎng)管理中，需提供相關(guān)城市土地交易服務(wù)的組織、程序和規(guī)則，深入研究如何準(zhǔn)確、及時(shí)獲取城市土地的供求、結(jié)構(gòu)、價(jià)格等各類信息，同時(shí)根據(jù)市場(chǎng)供求情況做出市場(chǎng)供需預(yù)測(cè)，形成系統(tǒng)的土地價(jià)格信息體系。

（三）創(chuàng)新土地規(guī)劃和用途管理制度并優(yōu)化土地總體利用結(jié)構(gòu)

土地規(guī)劃和用途管理制度是保障土地資源合理利用重要制度，具有優(yōu)化土地總體利用結(jié)構(gòu)的功能。區(qū)位理論是有關(guān)土地分區(qū)利用的基本原理，土地經(jīng)營利用程度與其距中心城市的距離有關(guān)。在土地交易實(shí)踐中，傳統(tǒng)的分區(qū)理論提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，土地區(qū)劃限制了該宗土地的具體發(fā)展用途，靜態(tài)約束了城市用地?cái)?shù)量和城市土地的開發(fā)，無法把握城市土地的具體開發(fā)行為，難以實(shí)現(xiàn)城市土地的供需平衡。因此，必須創(chuàng)新土地規(guī)劃和用途管理制度，并將市場(chǎng)機(jī)制引入城市規(guī)劃以及具體的城市土地定價(jià)環(huán)節(jié)，綜合考慮影響城市土地價(jià)格的因素，取消傳統(tǒng)的分區(qū)規(guī)劃，并通過土地用途管理制度對(duì)土地使用情況進(jìn)行登記備案，核減用地規(guī)模，加強(qiáng)用地需求、土地利用計(jì)劃、土地開發(fā)進(jìn)度安排管理，促進(jìn)土地利用的有效管理，實(shí)現(xiàn)耕地后備資源的保護(hù)和維護(hù)土地利用的總量平衡，優(yōu)化土地總體利用結(jié)構(gòu)。

（四）建立土地價(jià)格的監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制

土地價(jià)格的監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制是政府有效調(diào)控土地市場(chǎng)的信息反饋工具，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市土地價(jià)格呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性特征。因此，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)城市土地價(jià)格就變得十分困難，這樣就有必要建立城市土地價(jià)格的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和預(yù)警機(jī)制，通過對(duì)城市土地價(jià)格進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，根據(jù)城市土地價(jià)格變化規(guī)律對(duì)土地價(jià)格變化進(jìn)行預(yù)期，對(duì)城市土地交易價(jià)格做出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，準(zhǔn)確評(píng)判城市土地的市場(chǎng)運(yùn)行狀況以及土地價(jià)格的發(fā)展態(tài)勢(shì)，引導(dǎo)社會(huì)合理投資；在城市土地定價(jià)過程中，通過對(duì)土地價(jià)格變化趨勢(shì)的系統(tǒng)分析，宏觀調(diào)控城市土地供求關(guān)系，合理解決城市土地的供需矛盾，為政府制定土地政策提供參考作用。

（五）完善以基準(zhǔn)地價(jià)為核心的城市土地價(jià)格評(píng)估體系

基準(zhǔn)地價(jià)亦即土地初始價(jià)，是按照土地的既有用途，對(duì)現(xiàn)狀利用條件下的土地使用權(quán)確定的平均價(jià)格。土地評(píng)估價(jià)格是在綜合考慮各種影響土地價(jià)格的因素，評(píng)估確定的在某一時(shí)點(diǎn)及狀態(tài)下的土地價(jià)格（蔡兵備，2002）?；鶞?zhǔn)地價(jià)是政府對(duì)城市土地價(jià)格進(jìn)行管理和控制的依據(jù)，因此要合理確定城市土地價(jià)格就必須立足于基準(zhǔn)地價(jià)，建立完善的城市土地價(jià)格評(píng)估體系，在對(duì)城市土地綜合評(píng)定過程中充分考慮宏觀和微觀因素對(duì)影響城市土地價(jià)格的影響，以對(duì)城市土地價(jià)格影響的單因素評(píng)價(jià)為主線，綜合采用多因素賦權(quán)加和法，結(jié)合市場(chǎng)樣本地價(jià)建立完善的城市土地價(jià)格評(píng)估體系，對(duì)城市土地分類標(biāo)定地價(jià)，準(zhǔn)確評(píng)定出城市不同區(qū)位、不同土地質(zhì)量以及不同用地類型的土地價(jià)格。

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