加強(qiáng)支出管理的策略簡析

高鵬程

（句容市財(cái)政局，江蘇 句容 212400）

加強(qiáng)支出管理的策略簡析

高鵬程

（句容市財(cái)政局，江蘇 句容 212400）

支出管理是預(yù)算管理的重要基石，決定著預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的快慢和預(yù)算績效質(zhì)量的高低。加強(qiáng)支出管理是推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行管理的重要手段，是盤活存量資金、用好增量資金的有效措施。通過增強(qiáng)會(huì)計(jì)有關(guān)基礎(chǔ)工作，積極推進(jìn)國庫集中支付和公務(wù)卡制度改革，健全單位內(nèi)部控制制度，全方位、立體化提高支出管理水平。

預(yù)算執(zhí)行；支出管理；內(nèi)部控制

預(yù)算執(zhí)行管理一直是財(cái)政工作強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。財(cái)政部在2014 年5月下發(fā)有關(guān)通知，要求進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理，指出當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行中存在的一些亟待解決的突出問題，例如部分預(yù)算支出進(jìn)度較慢、預(yù)算資金大量結(jié)轉(zhuǎn)和國庫存款沉淀較多等，針對(duì)性地提出了從加強(qiáng)支出預(yù)算管理、加快支付進(jìn)度和做好支出預(yù)算執(zhí)行的分析評(píng)價(jià)共三個(gè)方面予以完善的具體要求。支出管理的重要地位再次突顯，加強(qiáng)支出管理是做好預(yù)算執(zhí)行管理工作的基礎(chǔ)。

持續(xù)的改革發(fā)展使我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到不斷完善，公共財(cái)政的杠桿作用也越顯重要，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”和金融踏入“微刺激”時(shí)代，公共財(cái)政政策也從過去的重收入向現(xiàn)在的重支出轉(zhuǎn)變，更多的是關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的分配問題以及分配的公平公正，而分配的表現(xiàn)形式即為支出，加強(qiáng)支出管理是保障分配公平公正的基本手段。2014年政府工作報(bào)告曾提出，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，支出重點(diǎn)將向教育、文化、醫(yī)療、保障性住房等民生領(lǐng)域傾斜。因此，在支出總量增大、結(jié)構(gòu)多元的基礎(chǔ)上，保障支出程序和支出效益就顯得尤其重要。

支出管理一直是公共財(cái)政管理的主要內(nèi)容，是預(yù)算執(zhí)行管理工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，貫穿財(cái)政改革與發(fā)展的整個(gè)過程，是發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用的重要手段。現(xiàn)階段圍繞支出總量控制、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和提高支出效益等方面進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革是必然要求，也符合管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的內(nèi)涵。近年來，公共財(cái)政收入的總量持續(xù)增大，增速也較快，中央對(duì)地方的一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度也在持續(xù)增加，隨之相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模也在越來越大，支出領(lǐng)域不斷擴(kuò)容，支出結(jié)構(gòu)變的更為繁雜，這對(duì)深化財(cái)政體制改革、持續(xù)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理提出了更高更精細(xì)的要求。因此，加強(qiáng)支出管理的必要性正日益受到有關(guān)各方面關(guān)注。支出管理的目的從宏觀看，是為了促進(jìn)公共財(cái)政資金規(guī)范使用、績效明確的綜合管理過程，包括支出的總量管理、結(jié)構(gòu)管理、過程管理和效益管理。過程管理在支出中占有重要地位，起到節(jié)點(diǎn)管控效果，包含支出程序，分為計(jì)劃階段、配置資源階段、執(zhí)行階段和監(jiān)督控制階段。支出管理的目的從微觀看，是支出管理各項(xiàng)措施的具體化行為，包括支出范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出監(jiān)督、支出責(zé)任、支出績效等，是共同組成支出管理活動(dòng)的有機(jī)整體。

1　支出管理的有關(guān)制度建設(shè)簡述

近些年，財(cái)政部加大了支出管理制度方面的建設(shè)力度，2012 年2月向社會(huì)公布了新的事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則，對(duì)原規(guī)則作了幅度較大的修訂，確立了新規(guī)則所適用的范圍，即涵蓋各級(jí)別和類別事業(yè)單位的所有財(cái)務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，新規(guī)則還增設(shè)了單獨(dú)的財(cái)務(wù)監(jiān)督章節(jié)，突出了財(cái)務(wù)監(jiān)督在財(cái)務(wù)行為中的重要地位。規(guī)則還對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理作了進(jìn)一步完善，事業(yè)單位的預(yù)算編制和執(zhí)行管理規(guī)定得到強(qiáng)化，支出管理的力度得到強(qiáng)化，并對(duì)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)分門別類地作了相應(yīng)的原則性約束，對(duì)事業(yè)單位決算管理提出了具體要求。規(guī)則中支出管理的條規(guī)占了較大部分，對(duì)支出類型、支出原則、支出核算和支出績效等方面作了明確規(guī)定，處在規(guī)則中的重要位置，顯示出支出管理在財(cái)務(wù)活動(dòng)中具有舉足輕重的作用。2012年11月起，財(cái)政部又陸繼向社會(huì)公布了重新制定和修訂的行政事業(yè)會(huì)計(jì)規(guī)范制度，先后有行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則、事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及會(huì)計(jì)制度，分別對(duì)中小學(xué)及高等學(xué)校、科學(xué)文化、廣電體育等系統(tǒng)的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行了重新修訂。隨后兩部影響力較大的規(guī)范制度，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范和行政單位會(huì)計(jì)制度也陸續(xù)公布并施行。這一系列制度的實(shí)施，覆蓋了單位整個(gè)財(cái)務(wù)行為，并具體到核算途徑和方法，有效加強(qiáng)了支出管理的幅度、廣度和可操作性。

2　支出管理實(shí)務(wù)中存在的問題

2.1會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作沒有重視

在印鑒章分離、票據(jù)和會(huì)計(jì)檔案管理上不規(guī)范，少數(shù)單位會(huì)計(jì)人員仍存在無證上崗現(xiàn)象；會(huì)計(jì)崗位責(zé)任和職業(yè)道德方面的意識(shí)較為薄弱，會(huì)計(jì)科目混支混用，變相擴(kuò)大支出范圍，業(yè)務(wù)中容易產(chǎn)生走偏行為；相關(guān)會(huì)計(jì)培訓(xùn)教育長效機(jī)制尚未建立，在業(yè)務(wù)理論和財(cái)經(jīng)法律方面學(xué)習(xí)較少，實(shí)務(wù)操作的基本技能沒有完全掌握。對(duì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作重視不足，必然影響單位會(huì)計(jì)部門的工作積極性和主動(dòng)性，在單位內(nèi)部控制的地位也會(huì)微不足道，容易導(dǎo)致會(huì)計(jì)管理工作力不從心，無法實(shí)現(xiàn)其支出管理和支出監(jiān)督職能。

2.2單位內(nèi)部控制制度不健全

會(huì)計(jì)崗位設(shè)置不規(guī)范，還存在職能定位不清的職責(zé)和分工現(xiàn)象；財(cái)務(wù)人員身兼非財(cái)務(wù)工作，會(huì)計(jì)主管由非財(cái)務(wù)人員充任；支付崗和審核崗互串，核算監(jiān)督走過場(chǎng)，資金撥付流程不嚴(yán)格；支出管理中暴露出的一些問題實(shí)質(zhì)上與內(nèi)部控制制度不健全、不規(guī)范或執(zhí)行不到位緊密相關(guān)，容易產(chǎn)生支出管理風(fēng)險(xiǎn)，造成違法違規(guī)支出、超范圍支出、超標(biāo)準(zhǔn)和超預(yù)算支出的現(xiàn)象發(fā)生。

2.3管理信息化水平不高

單位管理信息系統(tǒng)尚未建立完善，多數(shù)單位財(cái)務(wù)管理水平仍然處在信息化初始階段，即包括收支管理的信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)較為簡單，只提供一些常規(guī)的數(shù)字計(jì)算歸集處理，信息化建設(shè)還比較粗放，數(shù)據(jù)處理存在斷鏈和碎片化現(xiàn)象。單位管理信息化系統(tǒng)沒有與國庫集中收付系統(tǒng)進(jìn)行有效對(duì)接，部分單位的一些財(cái)政性資金收支也未全部納入管理信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，導(dǎo)致支出管理效率低下，不能實(shí)時(shí)分析支出管理情況，支出結(jié)構(gòu)和支出效益無法準(zhǔn)確掌握。

2.4專戶管理有待規(guī)范

專戶在一些地方和部門仍有保留必要，并不能僅僅清理結(jié)束就不用監(jiān)管。專戶的設(shè)置一般為了應(yīng)國家對(duì)某個(gè)涉及重大民生或重大區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)的重點(diǎn)專項(xiàng)資金加強(qiáng)監(jiān)督管理，其目的就是要實(shí)現(xiàn)專戶管理、?？顚Ｓ谩Ｙ~核算的資金監(jiān)管總體要求，但在實(shí)際專戶核算中，往往會(huì)發(fā)現(xiàn)一些專項(xiàng)資金未全部反映在專戶上，降低了專戶管理資金的嚴(yán)肅性和唯一性，專項(xiàng)實(shí)施結(jié)束完成決算后，也未及時(shí)申請(qǐng)注銷專戶，對(duì)單位專戶管理還未形成定期的常態(tài)化監(jiān)管。

3　加強(qiáng)支出管理的主要措施

3.1規(guī)范財(cái)務(wù)核算管理

厲行節(jié)約，加強(qiáng)源頭控制，加快制定修訂各項(xiàng)費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)和操作管理辦法，對(duì)重點(diǎn)支出制定支出管理細(xì)則。明確支出部門職責(zé)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督工作，增強(qiáng)預(yù)警防范作用。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，落實(shí)各項(xiàng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)政策和制度，提高單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作水平。落實(shí)財(cái)政監(jiān)督辦法，規(guī)范監(jiān)督行為，完善支出監(jiān)管機(jī)制，建立事前審核、事中控制、事后評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用相結(jié)合的全過程化監(jiān)管體系，加大支出監(jiān)管力度。嚴(yán)格執(zhí)行新預(yù)算法和會(huì)計(jì)法，跟蹤各類別支出，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正支出管理中存在的問題，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序。

3.2深化國庫集中支付改革

完善集中支付制度體系建設(shè)，規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程和會(huì)計(jì)核算，提高直接支付比例。國庫統(tǒng)一集中管理各類專戶，全面登記各預(yù)算單位專戶基本情況，對(duì)不符合規(guī)定的各類專戶進(jìn)行集中清理；對(duì)沒有政策文件有效支持的資金專戶，按程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)后予以撤消；對(duì)具有相同或相似類別資金性質(zhì)的專戶進(jìn)行撤并管理，不同的專項(xiàng)資金可以實(shí)行分賬單獨(dú)核算，進(jìn)一步完善國庫單一賬戶體系。同時(shí)，著力財(cái)政信息化平臺(tái)建設(shè)，具備條件的應(yīng)建立預(yù)算單位財(cái)務(wù)集中核算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國庫集中支付同單位支出核算和管理的無縫銜接。

3.3推進(jìn)公務(wù)卡制度改革

積極實(shí)施公務(wù)卡結(jié)算方式，公務(wù)卡制度是國庫集中支付制度的有效延伸，彌補(bǔ)國庫集中支付無法對(duì)現(xiàn)金支出全面管控的不足，實(shí)現(xiàn)支付和支出的全過程管理。加快出臺(tái)公務(wù)卡改革配套制度，包括保障制度落實(shí)的相關(guān)行政法規(guī)及規(guī)章制度，強(qiáng)化同國庫集中收付制度的對(duì)接。完善公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算制度，并適時(shí)逐步擴(kuò)大強(qiáng)制結(jié)算目錄和適用項(xiàng)目范圍。加快健全公務(wù)卡結(jié)算制度，完善公務(wù)卡支出報(bào)銷制度，進(jìn)一步有效規(guī)范公務(wù)支出，從管理措施上清晰反映支出路徑，從制度和方式上實(shí)現(xiàn)支出管理的有據(jù)有序。

3.4加強(qiáng)支出績效評(píng)價(jià)管理

落實(shí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法，積極推進(jìn)所有支出預(yù)算納入績效評(píng)價(jià)，完善和規(guī)范評(píng)價(jià)行為，向社會(huì)購買評(píng)價(jià)服務(wù)，構(gòu)建完整、全面、客觀的績效評(píng)價(jià)體系。明確績效目標(biāo)、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)及其框架和流程，實(shí)行單位自評(píng)與綜合考評(píng)、日常評(píng)價(jià)與年終評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法。科學(xué)制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)辦法，采取簡便有效的評(píng)價(jià)方法和方式，客觀地分析評(píng)價(jià)支出的效益，充分體現(xiàn)支出管理的績效目標(biāo)?！爸С鲆獑栃А栃б獑栘?zé)”，應(yīng)強(qiáng)化支出責(zé)任，落實(shí)好支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

3.5強(qiáng)化財(cái)政部門建設(shè)

通過組織開展系統(tǒng)的教育輪訓(xùn)，提高財(cái)政隊(duì)伍政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，定期或不定期組織進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)授課，開展職業(yè)道德和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，適應(yīng)新時(shí)期財(cái)政改革發(fā)展的新要求。以法治財(cái)政建設(shè)為切入點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)支出預(yù)算管理，增強(qiáng)支出預(yù)算管理的可操作性，不斷創(chuàng)新管理方式和方法。加強(qiáng)工作效能和執(zhí)行力建設(shè)，提高財(cái)政部門依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、廉潔理財(cái)?shù)呢?zé)任意識(shí)、奉獻(xiàn)精神和使命感，推動(dòng)管理創(chuàng)新、方法創(chuàng)新和手段創(chuàng)新，以高質(zhì)量、高效率和更規(guī)范的財(cái)政工作促進(jìn)支出管理效率的提高。

3.6加強(qiáng)專戶核算管理

按照規(guī)定程序?qū)徟鷨挝婚_戶申請(qǐng)，完善開戶相關(guān)資料，綜合考查開戶銀行能力。非按有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)，不允許單位在零余額賬戶之外另設(shè)專戶。對(duì)已有專戶進(jìn)行清理整頓，國家有政策文件明確規(guī)定進(jìn)行專戶管理的資金，可以實(shí)行專戶存儲(chǔ)。沒有明文要求專戶管理的，應(yīng)該實(shí)行專項(xiàng)管理、分賬核算。杜絕非專戶管理資金流向?qū)簦該艽Ш蛯糍Y金積淀，從根本上力求盤活存量資金，更好地分配使用增量資金，使專項(xiàng)支出管理真實(shí)可靠。

3.7健全內(nèi)部控制建設(shè)

內(nèi)部控制建設(shè)是單位整體建設(shè)的內(nèi)在主架，決定著單位內(nèi)部管理水平的優(yōu)劣和高低，是保障支出管理成效的重要基礎(chǔ)。內(nèi)部控制是包含支出管理在內(nèi)單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的更加寬泛的系統(tǒng)建設(shè)體系，從制度方面著眼于各控制節(jié)點(diǎn)和過程的規(guī)范化運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)防控。單位應(yīng)以內(nèi)部控制規(guī)范為指引，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的制度建設(shè)，明確崗位職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)支出管理等關(guān)鍵崗位的監(jiān)督與評(píng)估。單位內(nèi)部各部門在內(nèi)部控制上應(yīng)互有分工、加強(qiáng)協(xié)作，保障內(nèi)部控制建設(shè)在措施落實(shí)和程序執(zhí)行上的有效推進(jìn)，使支出管理更加合規(guī)。

主要參考文獻(xiàn)

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［2］高鵬程.財(cái)政預(yù)算公務(wù)卡制度改革探討［J］.地方財(cái)政研究，2012（2）：56-58.

［3］財(cái)政部會(huì)計(jì)司.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范講座［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.21.073

F812.45

A

1673-0194（2015）21-0139-02

2015-07-22