淺析土地交易程序的法制化

王賀

（哈爾濱市國(guó)土資源局，哈爾濱150001）

淺析土地交易程序的法制化

王賀

（哈爾濱市國(guó)土資源局，哈爾濱150001）

土地交易市場(chǎng)化的今天，召喚土地交易程序的法制化，解決這些問題應(yīng)采取的對(duì)策：制定土地交易程序法規(guī)；確立法律責(zé)任；完善監(jiān)督機(jī)制；提高執(zhí)業(yè)門檻；完善交易程序的救助制度。

土地交易；程序；法制化

一、引言

土地交易的市場(chǎng)化客觀上要求交易程序的法制化，在追求實(shí)現(xiàn)土地最大利用價(jià)值的同時(shí)，必然要求土地交易程序科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、具體，以保證交易的公開、公正、公平。

二、土地交易現(xiàn)狀

（一）交易形式

關(guān)于交易的方式，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）以及《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了協(xié)議、招標(biāo)、拍賣三種出讓方式。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）中確定了招標(biāo)、拍賣、掛牌三種出讓方式。因此，我國(guó)土地交易的法定方式應(yīng)當(dāng)有協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌四種。但協(xié)議出讓方式是嚴(yán)格控制使用的，只限于劃撥土地使用權(quán)以及特殊用途等用地情形，不屬于土地市場(chǎng)化的交易方式，土地交易市場(chǎng)化方式應(yīng)當(dāng)為招標(biāo)、拍賣、掛牌三種。掛牌出讓方式因只在《規(guī)定》中被確立其地位，實(shí)踐中有人提出質(zhì)疑，認(rèn)為掛牌不能視為一種出讓方式，且具有暗箱操作之嫌。

（二）實(shí)行交易許可制度

土地市場(chǎng)中出讓的標(biāo)的物為“有一定使用年限的國(guó)有土地用權(quán)”，一級(jí)土地交易市場(chǎng)由國(guó)家高度壟斷，二級(jí)、三級(jí)土地交易市場(chǎng)為開放、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。涉及原劃撥土地或改變?cè)恋厥褂脳l件的交易，經(jīng)土地行政主管部門審核、縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后，才可入市交易。涉及集體建設(shè)用地的交易，要首先取得原集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，再經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)才可依法流轉(zhuǎn)。

（三）土地交易的種類

根據(jù)《關(guān)于建立土地有形市場(chǎng)促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范交易的通知》的要求，原劃撥土地使用權(quán)的交易、出讓土地使用權(quán)的首次交易、法律允許的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)等三大類土地交易必須公開交易。此外，依據(jù)《擔(dān)保法》《民事訴訟法》《破產(chǎn)法》等法律規(guī)定，因《土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)法》《民事訴訟法》《破產(chǎn)法》等法律規(guī)定，因土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出讓、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、作價(jià)出資、交換、贈(zèng)與等交易活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)納入有形市場(chǎng)。

（四）土地市場(chǎng)交易規(guī)則和程序

為規(guī)范土地交易行為，為土地使用權(quán)交易創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，《規(guī)定》確定了各種交易方式的交易規(guī)則。在《土地管理法》及其實(shí)施條例以及《暫行條例》《規(guī)定》等法律法規(guī)中，規(guī)定了交易程序的流程。

三、程序設(shè)計(jì)存在問題及對(duì)策

（一）法律規(guī)范簡(jiǎn)單

《土地管理法》只規(guī)定土地使用權(quán)有償使用制度，《城市房地產(chǎn)管理法》只確定可以采取招標(biāo)、拍賣的方式進(jìn)行土地交易，而對(duì)具體交易程序沒有規(guī)定?！稌盒袟l例》作為交易的程序法規(guī)，只規(guī)定了交易許可制度以及交易方式等，仍然缺乏可操作性。

（二）缺乏對(duì)違法行為的處罰制度

競(jìng)買人在土地交易中的違法違規(guī)現(xiàn)象如相互串通、擾亂競(jìng)買秩序等問題還較普遍存在。對(duì)于競(jìng)買人這些違法違規(guī)行為如何處理，法律法規(guī)沒有作出明確規(guī)定。近些年，某些土地交易中心在土地拍賣中，當(dāng)場(chǎng)查處了一起索要好處費(fèi)的事件，按競(jìng)買規(guī)則宣布競(jìng)賣結(jié)果無效，重新拍賣，維護(hù)了土地交易的嚴(yán)肅性，但因缺乏具體的法律依據(jù)，無法采取具體措施進(jìn)一步追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。

（三）交易市場(chǎng)職責(zé)不清

隨著土地市場(chǎng)的深入發(fā)展，各地都建立起土地交易中心作為土地交易有形市場(chǎng)的載體。但土地交易中心往往都存在職責(zé)不清，管理不到處的現(xiàn)象，雖然有管理權(quán)卻無相應(yīng)的處罰權(quán)，給執(zhí)法帶來很大難度，也擾亂了交易市場(chǎng)的正常操作流程。

（四）法律關(guān)系不明晰

土地交易一方面具有行政行為的屬性，另一方面又具有市場(chǎng)行為的屬性，這在一級(jí)土地交易市場(chǎng)表現(xiàn)得尤為突出，土地交易行為的特殊性和復(fù)雜性，使得交易程序中的法律關(guān)系復(fù)雜難以判斷。如對(duì)成交確認(rèn)書的性質(zhì)就難以定位，引起了許多爭(zhēng)論。人們往往將成交確認(rèn)書與土地出讓合同混為一談。

四、土地交易法律程序的規(guī)范

公平和正義始終是人類社會(huì)共同的追求，伴隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們更加注重利用法律程序在具體運(yùn)作過程中實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)。加快土地交易程序的法制化步伐，對(duì)于合理開發(fā)、利用土地具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前，我們的首要任務(wù)是更新觀念，確立程序公正在土地交易市場(chǎng)的地位，使競(jìng)買人在土地交易市場(chǎng)自覺追求程序公正，努力維護(hù)程序公正，公證機(jī)關(guān)和社會(huì)輿論積極參與監(jiān)督交易程序是否公正。這樣國(guó)土資源才能真正合理利用，土地有償使用制度才能擁有自己真正發(fā)揮作用的空間，土地市場(chǎng)才能真正在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中顯示出獨(dú)特的作用。從以上土地交易問題出發(fā)，分析出我們國(guó)土交易市場(chǎng)程序應(yīng)采取以下措施。

（一）制定土地交易程序法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)階段的土地交易程序的主要依據(jù)為《暫行條例》和《規(guī)定》，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐的要求，且《規(guī)定》僅為部門規(guī)章，效力層級(jí)過低，有必要提升其層級(jí)，至少應(yīng)將《規(guī)定》上升為行政法規(guī)。我國(guó)正在制定《行政程序法》，為健全土地交易市場(chǎng)，同樣應(yīng)當(dāng)盡快制定統(tǒng)一的《土地交易程序條例》，以彌補(bǔ)土地法律體系在立法上的缺陷，糾正重實(shí)體輕程序的偏差。

（二）確立法律責(zé)任

任何制度如果沒有相應(yīng)的法律責(zé)任，最終只能流于形式。要健全土地交易市場(chǎng)，除要規(guī)定土地交易市場(chǎng)工作人員的法律責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅處罰競(jìng)買人的違法違規(guī)行為，維護(hù)交易程序的正常實(shí)施，保障交易秩序的正常進(jìn)行。為維護(hù)正常交易秩序，防止欺行霸市等違規(guī)行為，專門制定了處罰辦法。當(dāng)前有必要在法律上進(jìn)一步明確主持人、競(jìng)買人、拍賣人以及相關(guān)工作人員的法律責(zé)任，同時(shí)賦予主持人處理現(xiàn)場(chǎng)復(fù)雜情況的權(quán)力，如主持人有權(quán)讓擾亂秩序的人離開現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)惡意串通行為有權(quán)禁止其一定時(shí)間內(nèi)參加競(jìng)買，處以罰款等。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制

由于土地交易程序復(fù)雜，涉及法律關(guān)系較多，現(xiàn)行法律法規(guī)也不健全，且土地交易是社會(huì)普遍關(guān)注的敏感問題，因此，實(shí)行公證監(jiān)督意義重大。在土地交易活動(dòng)中推行公證制度，總結(jié)出了一些成功的做法：一是公證機(jī)關(guān)為土地交易活動(dòng)提供法律服務(wù)，交易活動(dòng)遇到的法律問題向公證員尋求幫助；二是公證機(jī)關(guān)承擔(dān)審查交易文件的義務(wù)，拍賣、掛牌文件起草后，交公證員進(jìn)行法律審查，確保交易文件的合法性；三是審查競(jìng)買人資格，嚴(yán)把入市關(guān)；四是監(jiān)督交易程序，證明交易程序的合法性，土地交易的全過程都由公證員進(jìn)行監(jiān)督，確保程序正義。

（四）提高執(zhí)業(yè)門檻

土地交易市場(chǎng)化要求交易主持人、拍賣人具有較好的品質(zhì)修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，尤其是要具有應(yīng)對(duì)交易市場(chǎng)復(fù)雜問題的能力。我國(guó)《拍賣法》雖然對(duì)拍賣人的資格作出了要求，但拍賣人的素質(zhì)仍是參差不齊。為真正取信于民，提高交易成功率，降低交易風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，應(yīng)當(dāng)對(duì)主持人、拍賣人提出更新更高的要求。

（五）完善交易程序的救助制度

無論采取招標(biāo)還是拍賣、掛牌方式交易，當(dāng)現(xiàn)實(shí)情況不符合有關(guān)規(guī)定時(shí)，都需要停止交易，這樣將會(huì)增加交易成本，減少交易機(jī)會(huì)。從程序正義的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)設(shè)置救濟(jì)制度：一是建立中止、終結(jié)制度，當(dāng)交易程序啟動(dòng)后，出現(xiàn)特殊情況，交易不能正常進(jìn)行時(shí)，可以中止交易程序，待特殊情況消失后，再恢復(fù)交易程序。當(dāng)交易中出現(xiàn)特殊情況，交易不能繼續(xù)進(jìn)行，或沒有繼續(xù)進(jìn)行的必要時(shí)，可以終結(jié)交易程序。二是建立協(xié)商處置機(jī)制，當(dāng)交易出現(xiàn)新情況、新問題時(shí)，委托人與競(jìng)買人可通過協(xié)商機(jī)制處置交易的新情況新問題。三是建立申訴制度，競(jìng)買人有權(quán)對(duì)程序中的失誤提出申訴，請(qǐng)求彌補(bǔ)。

［責(zé)任編輯：王 旸］

The legal system of land transaction is analysed

（The Bureau of Land Resources Harbin,Harbin 150001）Wang He

It is the age of marketization of land deals now, summon the legalization of the process of land transactions, through analyzing the current situation of land trading programs,puts forward the countermeasures should be taken to solve these problems∶land transaction regulations;Establish legal liability;Improve the supervision mechanism;Raising threshold of practice;Perfect the relief system of trading programs.

Land deals；The program；The legal system

F321.1

A

1005-913X（2015）05-0126-02

2015-05-02

王 賀(1978-)，女，哈爾濱人，工程師，研究方向：土地管理。