基于“城管革命”的我國(guó)公共組織發(fā)展

童 欣

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津300071）

寧波市城市管理局是屬于市政府主管的城市管理職能部門，干部職工近八千人，下設(shè)13個(gè)職能機(jī)構(gòu)。2014年12月份根據(jù)《寧波市軌道交通工程施工領(lǐng)域百日安全整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》（甬城管聯(lián)[2014]20號(hào)）和《寧波市軌道交通工程質(zhì)量治理兩年行動(dòng)實(shí)施方案》（甬城管〔2014〕184號(hào)）（以下稱兩項(xiàng)行動(dòng)）工作安排，開(kāi)展了新一輪的安全質(zhì)量監(jiān)督管理行動(dòng)，總體上來(lái)說(shuō)，確保了軌道交通的質(zhì)量安全，但是這對(duì)于寧波市城市管理局而言，職能范圍內(nèi)的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，包括智慧城市的建設(shè)、協(xié)同創(chuàng)新管理等等新模式，都急需要一場(chǎng)“城管革命”，以此理順城管執(zhí)法的體制機(jī)制，不斷的提升執(zhí)法的效率，改善城管執(zhí)法的形象。寧波市城市管理局在2014年12月12日發(fā)文號(hào)召筑牢“法治城管”的理念，這也是相應(yīng)十八大提出的依法治國(guó)的理念。由此可見(jiàn)，城管革命從其性質(zhì)上講是一件十分有意義的事情，城管革命對(duì)于寧波市的良好城市形象樹立以及對(duì)于現(xiàn)實(shí)城市建設(shè)做出了很好的解決的預(yù)設(shè)。其中，鎮(zhèn)海區(qū)城管局以城管革命作為突破口，提出了構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)、群眾參與”的城管工作網(wǎng)絡(luò)化體制機(jī)制，這在一定程度上有效促進(jìn)城管執(zhí)法能力提升。

在城管革命中的最重要的主體就是相關(guān)的市政府以及相關(guān)的機(jī)關(guān)和單位，當(dāng)然還包括相關(guān)的非營(yíng)利組織，這兩個(gè)最主要的主體就是我們目前界定的公共組織。

在公共利益的滿足中，公共組織起著很重要的作用或者說(shuō)是決定性的作用，公共組織的良性發(fā)展以及合理的履行職能才能保障公共利益得到滿足，但是從寧波市城市管理局以及下屬的鎮(zhèn)區(qū)采取的措施來(lái)看，公共組織的政策執(zhí)行存在許多問(wèn)題，使得原本很好政策不能很好落實(shí)，公共服務(wù)難以提高。接下來(lái)就結(jié)合寧波市城市管理局的具體一些舉措分析我國(guó)公共組織存在的一些問(wèn)題和改進(jìn)措施。

二、“城管革命”顯露出的我國(guó)的公共組織的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府的職能轉(zhuǎn)變不到位

1.社會(huì)職能轉(zhuǎn)變滯后。各國(guó)普遍重視社會(huì)職能的履行而且人們對(duì)于公共服務(wù)的需求日益加大，所以要求政府不斷轉(zhuǎn)變政府的職能，加強(qiáng)社會(huì)職能，加大公共服務(wù)的供給。但是，在現(xiàn)在興起的城管革命中，由于政府相關(guān)部門對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的不重視以及相關(guān)的資金的不到位，還有相關(guān)的法律的保障的不到位，使得市民的公共服務(wù)需求得不到滿足。這些問(wèn)題顯示出來(lái)的便是政府的職能轉(zhuǎn)變還不到位，特別是社會(huì)職能的轉(zhuǎn)變滯后。

2.公共服務(wù)提供不足。在政府的職能轉(zhuǎn)變中要求政府加大對(duì)于相關(guān)的公共服務(wù)的供給，包括教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給。在寧波市的城市管理改革過(guò)程中，市政府對(duì)于資金上使用不到位，市城建對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的不足以及市環(huán)保對(duì)于城市的公共衛(wèi)生和環(huán)境上的工作不到位，使得城管革命沒(méi)有收到應(yīng)有的效果。這表現(xiàn)出政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中政府對(duì)于公共服務(wù)的提供還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，同時(shí)對(duì)于政府公共服務(wù)的提供方式上存在問(wèn)題，政府公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)還沒(méi)有做好的區(qū)分，沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)的改革，比如進(jìn)行公共服務(wù)的購(gòu)買，還是不充分。

（二）政府依法行政不到位

1.相關(guān)的法律以及行政法規(guī)的設(shè)置不健全。寧波市“法治城管革命”從提出到具體落實(shí)過(guò)程中，只有相關(guān)的說(shuō)明性文件以及相關(guān)的政府公告，而沒(méi)有對(duì)于相關(guān)部門的嚴(yán)格具體的地方的行政規(guī)章，比如在城管革命上沒(méi)有對(duì)于預(yù)算的實(shí)施監(jiān)督，沒(méi)有對(duì)于財(cái)務(wù)部門做出詳細(xì)的規(guī)章，對(duì)于相關(guān)的環(huán)境的治理沒(méi)有對(duì)城建部門和城管部門的職權(quán)做出具體的規(guī)章的規(guī)定。這些相關(guān)的規(guī)章的缺失導(dǎo)致的就是在具體的行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)種種的問(wèn)題，包括預(yù)算不到位，城建城管部門相互推諉責(zé)任。

2.相關(guān)部門的具體執(zhí)法存在問(wèn)題。在城管革命的過(guò)程中，會(huì)涉及到資金的利用和對(duì)于環(huán)境治理的人員和物資的使用以及在建設(shè)和道路的治理中存在著部門執(zhí)法缺位和越職的問(wèn)題。在行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)上沒(méi)有做好統(tǒng)一和合法，在行政的許可上存在著部門的尋租現(xiàn)象，在行政強(qiáng)制中有著濫用權(quán)力的現(xiàn)象，特別是城管中這類問(wèn)題很多。在行政征用和行政命令上也存在著很多的問(wèn)題，在行政征用中，政府公共部門和老百姓的利益存在著對(duì)立，這樣就使的政府在執(zhí)法的過(guò)程中容易忽視老百姓的利益而只顧自身的利益。

（三）對(duì)政府的行政行為的監(jiān)督和績(jī)效的評(píng)估不足

1.外部監(jiān)督薄弱。對(duì)于政府行政監(jiān)督上，主要有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)主要的方面，而我國(guó)目前對(duì)于政府的外部監(jiān)督存在著嚴(yán)重不足。在政府的外部的監(jiān)督上，外部監(jiān)督包括外界的非政府人員的廣泛的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督和相關(guān)的媒體和其他的主體的監(jiān)督的綜合。在我國(guó)，外部監(jiān)督的主要問(wèn)題就是外部監(jiān)督的保護(hù)機(jī)制問(wèn)題，外部監(jiān)督的整體合法性的問(wèn)題以及外部監(jiān)督的渠道的建設(shè)還相對(duì)滯后等等。在外部監(jiān)督的立法上缺乏對(duì)于相關(guān)的細(xì)節(jié)的監(jiān)督的主題的權(quán)力義務(wù)的明確的規(guī)定，對(duì)于外部的監(jiān)督的環(huán)境，由于政府的職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題以及政府權(quán)力的影響使得我國(guó)的政府的監(jiān)督環(huán)境還不夠，對(duì)于外部監(jiān)督的渠道，在網(wǎng)絡(luò)不斷發(fā)展的背景之下，大大加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督以及利用新興的媒體的監(jiān)督，包括設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督服務(wù)機(jī)構(gòu)是現(xiàn)實(shí)的需要。

2.政府的績(jī)效評(píng)估不足。政府的績(jī)效評(píng)估是對(duì)于政府相關(guān)的工作和具體的活動(dòng)依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)和判斷。對(duì)于績(jī)效評(píng)估首先需要對(duì)于評(píng)估主體確定，還要有對(duì)于評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)的規(guī)定以及對(duì)于評(píng)估的客觀性做好保障才能使得政府績(jī)效評(píng)估有效。但由于績(jī)效評(píng)估缺乏廣大的行政相對(duì)人的評(píng)估而是主要采取政府的自我評(píng)估，這使得政府的績(jī)效評(píng)估在客觀性方面大打折扣。不僅如此，在政府績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)上面也還存在著不科學(xué)的成分。

三、公共組織發(fā)展不足的原因分析

（一）政府的職能轉(zhuǎn)變不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要

政府的職能的轉(zhuǎn)變主要幾個(gè)方面就是在職能的重心上的轉(zhuǎn)變以及在政府的職能的實(shí)現(xiàn)方式上的轉(zhuǎn)變，而且政府的職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力就是現(xiàn)實(shí)的我國(guó)治國(guó)方針政策的轉(zhuǎn)變，以及現(xiàn)實(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要以及人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共服務(wù)需求得不到滿足，甚至包括在國(guó)際大的職能轉(zhuǎn)變環(huán)境下，我國(guó)的職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)到了很急迫的地步。但是由于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)的國(guó)情，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還不夠完善，法治還不夠健全以及政府的依法行政還不夠充分的現(xiàn)實(shí)的條件下，使得政府的職能的轉(zhuǎn)變是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，而且現(xiàn)實(shí)的條件之下，政府的公共服務(wù)以及相關(guān)的社會(huì)職能的轉(zhuǎn)變較為滯后也是十分現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

（二）政府行政立法還不健全

行政立法是政府依法進(jìn)行行政管理活動(dòng)的基礎(chǔ)和法律保障，但是在目前，我國(guó)的法制建設(shè)還不夠健全?；镜牧⒎ㄟ€不健全，包括對(duì)于政府的基本的活動(dòng)和職能的規(guī)定還需要完善和建設(shè)，在立法上還有存在“有法可依”的困境，這當(dāng)然是目前我們國(guó)家要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題也是不能避免的，所以由于目前我國(guó)的立法上存在著不足的問(wèn)題，使得行政部門在具體的行政執(zhí)法的過(guò)程無(wú)法可依，這樣就會(huì)產(chǎn)生腐敗、尋租、低效率等等問(wèn)題，我國(guó)的政府在依法行政上面存在著很嚴(yán)重的問(wèn)題。

（三）監(jiān)督的缺失使得政府行為約束不夠

監(jiān)督機(jī)制是對(duì)于政府的行為的良好的約束以及對(duì)于政府行政能力改善和提升的良性機(jī)制，政府的監(jiān)督包括監(jiān)察和督促。由相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于政府的具體的行政活動(dòng)做出監(jiān)察并且根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行反饋對(duì)政府做出督促使其能夠改進(jìn)工作，提升行政管理的效果和能力。

（四）政府自身的提供公共服務(wù)和產(chǎn)品上的缺陷

由于政府自身是存在著種種缺陷，所以在對(duì)于公共利益的滿足，以及在進(jìn)行公共服務(wù)的供給以及在對(duì)于公共產(chǎn)品的提供上，存在著許多的缺陷。

政府對(duì)于公共服務(wù)的供給的總量是有限的，公共服務(wù)和產(chǎn)品的是十分廣泛的，而且隨著社會(huì)的發(fā)展以及在人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需求下，對(duì)于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求也在不斷增長(zhǎng)，所以在政府這一方面，政府的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治職能的履行上不能做到面面俱到，而且在社會(huì)職能上，政府還要不斷增強(qiáng)自身的社會(huì)職能，但是政府自身的機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能部門的設(shè)置還有資源的占有上是有約束的。

四、我國(guó)公共組織發(fā)展的對(duì)策展望

（一）加快政府的職能轉(zhuǎn)變，提供更多的公共服務(wù)

從前面分析的問(wèn)題來(lái)看，我國(guó)政府在職能上的轉(zhuǎn)變還不到位，所以要大大加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變的效率和決心，以及對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)的方式進(jìn)行改變和創(chuàng)造。加強(qiáng)政府的社會(huì)職能，保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，大力加強(qiáng)對(duì)于公共服務(wù)和公共物品的提供，滿足人們對(duì)于公共物品和服務(wù)的需求，加大對(duì)于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境等公共服務(wù)的供給。轉(zhuǎn)變職能的實(shí)現(xiàn)方式，進(jìn)行相關(guān)的轉(zhuǎn)變。例如可以使用新的方式進(jìn)行公共服務(wù)的提供，進(jìn)行公共服務(wù)購(gòu)買的方式來(lái)進(jìn)行公共服務(wù)的提供，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和提供的效率。

（二）加強(qiáng)法治建設(shè)，保障政府及非營(yíng)利組織的行為有法可依

對(duì)于政府的立法和非營(yíng)利組織的行為的法律的規(guī)定上要加強(qiáng)立法的建設(shè)，保證政府的行政管理活動(dòng)有法可依，使得政府在行政過(guò)程中能按照法律規(guī)定進(jìn)行行政管理活動(dòng)。對(duì)于政府行政行為活動(dòng)做出相關(guān)的嚴(yán)格的規(guī)定，以保障違法必究，使得政府行為受到制約，這樣就能保證政府更好的履行自身提供公共服務(wù)的職能。

對(duì)于非營(yíng)利組織相關(guān)的立法也要加強(qiáng)，對(duì)于非營(yíng)利組織的合法的地位以及相關(guān)的職責(zé)和行動(dòng)的范圍做出合法的規(guī)定。使得我國(guó)的非營(yíng)利組織有法律的保障，這樣就為我國(guó)的非營(yíng)利組織的發(fā)展提供了法律保障環(huán)境，促進(jìn)發(fā)展。

[1]鄧國(guó)勝.非營(yíng)利組織評(píng)估[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001.

[2]王 名.中國(guó)的非政府公共部門(上、下)[J].中國(guó)行政管理，2011(5).

[3]羅豪才.行政法與依法行政[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(1).