對我國城市公交回歸國有的思考

田 麗

（太原學(xué)院，太原 030000）

城市公共交通是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，它是指城市中供公眾乘用的經(jīng)濟(jì)方便的各種交通方式的總稱，包括公共汽車、電車、出租車、軌道交通等客運(yùn)交通工具及其相關(guān)的配套設(shè)施。從1958年國家頒布《關(guān)于改革城市公共交通工作報告的通知》，提出“以國營為主，發(fā)展集體和個體經(jīng)營的思路”，至2006年12月國家建設(shè)部、國家發(fā)改委等四部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干政策的意見》等相關(guān)文件和方針的指導(dǎo)下，我國各地市政府紛紛在公交領(lǐng)域開展了以民營化為主旋律的改革。

城市公交民營化初期都取得了不錯的成效：經(jīng)營效率大大提高，公司扭虧為盈獲得了利潤，政府的財政壓力得到了有效緩解，市民也獲得了舒適、寬敞、便捷的乘車條件，與原有的制度安排相比，社會效益得到了很大增加。但是，隨著公交民營化的深入發(fā)展，似乎都遇到了無法提供有效和良好的公交服務(wù)的問題，公交企業(yè)之間惡性競爭、公交服務(wù)能力和水平與市民要求不斷擴(kuò)大，服務(wù)質(zhì)量下降的現(xiàn)象。2008年全國首例開展公交全盤民營化實(shí)踐的十堰市民營化改革因種種原因陷入僵局，2009年重慶市政府從公共安全角度考慮決定在5月31日前所有的私人資本全部退出公交系統(tǒng)，重慶公交結(jié)束了公私兼營的公交混業(yè)時代，重新開始全部國營化。湖北黃岡、湖南長沙、南京等城市的公交行業(yè)也大都回歸國有。

隨著更多城市將公交運(yùn)營重新回歸公益為先、國有經(jīng)營的模式，大批學(xué)者和專家開始認(rèn)為：民營化理論與實(shí)踐來源于西方國家，是它們行政改革運(yùn)動中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊時期，而公交作為城市公用事業(yè)中的一個特殊敏感的行業(yè)，首先沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)借鑒，其次，與西方國家相比，沒有完善的政策支持。所以，城市公交服務(wù)領(lǐng)域不該引入民營化，應(yīng)回歸公益性，即我國公交應(yīng)回到政府壟斷供給的最初狀態(tài)。

鑒于城市公交民營化改革的失敗、轉(zhuǎn)型以及公益性的回歸這一現(xiàn)狀，并不能說明“公交是典型的公共產(chǎn)品，所以只能有政府包辦，”而且也不能簡單地將其歸咎于民營化本身，應(yīng)該慎重地思考。公交重歸國有就能保證公交的效率和服務(wù)質(zhì)量的提高嗎？如果真是如此，那我們當(dāng)初為何要走此彎路呢？“公交具有自然壟斷性，無論是政府壟斷還是私人壟斷，必然導(dǎo)致壟斷階層在財富占有與社會貢獻(xiàn)之間產(chǎn)生矛盾，從而加劇社會財富分配不均，影響到社會公平?！彼?，在我們對民營化批判的時候我認(rèn)為首先應(yīng)該仔細(xì)深入地分析我國公交民營化失敗的原因。

一、我國公交民營化失敗原因探析

對試行公交民營化的部分城市改革過程的深入分析，可見其失敗的原因是多方面的，但都有一些共性。

首先，對民營化認(rèn)識和理解存在偏差和錯位。公用事業(yè)的民營化是以政府為主導(dǎo)，其它市場主體與政府合作提供公共物品，它只是將公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，以引入市場機(jī)制提高公共物品的供給效率，減輕政府的財政壓力，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公民的多贏。而我國地方政府在公交行業(yè)的民營化實(shí)踐是在對民營化誤讀的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，要么把民營化片面地理解為減輕財政壓力，完全照搬工商企業(yè)模式，將公交行業(yè)全面推向市場，政府完全退出該領(lǐng)域，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，十堰市就是很好的例證；要么只是對原國有企業(yè)進(jìn)行簡單的改制，或者雖然引入了私營企業(yè)或非營利組織，但政府與企業(yè)尚未分離，政府仍然掌控企業(yè)的生死大權(quán)，管理理念和管理手段還停留在原來的層面上，沒有應(yīng)民營化的模式而改變。由此可見，公交改制失敗的關(guān)鍵在于政府沒有真正把握住民營化的實(shí)質(zhì)和核心，公交民營化實(shí)際上只是將公交運(yùn)營權(quán)限交給市場，通過民間資本的注入加強(qiáng)行業(yè)的競爭，目的在于提高服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本。但部分城市在推進(jìn)公交民營化的過程中，政府角色定位不清，政府責(zé)任市場化，“甩包袱”等等，這種做法在我國公用事業(yè)引入民間資本尚不成熟的市場下必然走向失敗。

其次，民營化后壟斷經(jīng)營問題沒有根本改變，競爭不充分。民營化專家薩瓦斯認(rèn)為“民營化的本質(zhì)不是公營對私營，而是壟斷對競爭?！闭嬲拿駹I化是與競爭緊密相聯(lián)的，競爭是民營化成功的保證。如果競爭不充分，會帶來實(shí)踐操作過程中壟斷現(xiàn)象的重現(xiàn)，這樣的民營化只是以私人壟斷代替了政府壟斷，不僅不能提高效率，反而會危機(jī)公眾利益，違背民營化的只是目的。

城市公交行業(yè)的顯著特點(diǎn)是需要巨額投資、資產(chǎn)專用型強(qiáng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)非常顯著，這就決定了只有具備一定規(guī)模和資金的大型企業(yè)才有資歷進(jìn)入該領(lǐng)域，而我國處于市場經(jīng)濟(jì)初期，具備實(shí)力大型企業(yè)較少，從一定程度上限制了進(jìn)入企業(yè)的數(shù)量。同時為了保證規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，客觀上也要求從數(shù)量上政府限制進(jìn)入公交行業(yè)的企業(yè)。這意味著即使民營化后，在特定地區(qū)的公交領(lǐng)域只能存在少數(shù)幾家經(jīng)營企業(yè)?！肮檬聵I(yè)是天然壟斷性的，因此，除非它們受到調(diào)控和管理否則私營公用事業(yè)經(jīng)營者就會像壟斷者一樣，限制產(chǎn)量并提高價格，這會給整個經(jīng)濟(jì)效率和收入分配帶來惡果。”[1]

我國許多地方政府在公交民營化的實(shí)踐中雖然確立了原國有公交企業(yè)的市場地位，但只注重民間資本的引入和財政包袱的卸載，卻忽略了有效競爭機(jī)制的構(gòu)建，使得多數(shù)情況下，民營公交公司仍對公交運(yùn)營保持壟斷。因?yàn)樵谕粋€城市，盡管有多家公交公司存在，但他們往往是劃區(qū)經(jīng)營的，在各自的區(qū)域范圍內(nèi)，特定的公交企業(yè)還是事實(shí)上的壟斷者。[2]這些企業(yè)為了控制這個城市的公交市場，他們有可能也有條件聯(lián)合起來訂立一系列串謀協(xié)定，限制同業(yè)競爭、控制市場、維持高價、獲得壟斷利潤，這樣的民營化實(shí)際上只是一種利益的再分配而不是激勵機(jī)制的演進(jìn)。

由此可見，公交改革失敗的主要原因不是民營化本身，我們不能因?yàn)橐粫r的失敗而全盤否定民營化在公交行業(yè)的實(shí)用性，而重走老路，為了避免重新出現(xiàn)民營化以前的狀況，我認(rèn)為有必要對民營化在公交行業(yè)的可行性進(jìn)行分析。

二、城市公交民營化可行性的理論分析

在古典和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為政府擁有提供公共物品的當(dāng)然合法性，主要是因?yàn)楣参锲返纳a(chǎn)一般具有成本高、規(guī)模大、周期長、收益低等特點(diǎn)，而且也不易將不付費(fèi)者排除在外，私人沒有能力也沒有激勵來提供這種物品。另外，政府是稅收政策的制定者也收繳了社會公眾和企業(yè)所繳納的各類稅款，理應(yīng)將其中的一部分用于公共物品的提供，以服務(wù)于社會公眾和企業(yè)。

隨著人們對公共物品認(rèn)識的不斷深入以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們對公共物品傳統(tǒng)供給方式提出了異議。文森特·奧斯特羅姆指出：“每一個公民都不是由‘一個’政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)?！蠖鄶?shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都應(yīng)該有重要的私人成分”政府作為天然的公共物品的生產(chǎn)的唯一主體的地位受到了挑戰(zhàn)。以戈?duì)柖?、科斯等為代表的?jīng)濟(jì)學(xué)家為私人部門參與公共物品的提供奠定了理論基礎(chǔ)。

戈?duì)柖≌J(rèn)為沒有什么產(chǎn)品或服務(wù)是由其內(nèi)在性質(zhì)決定它是公共物品或不是，存在的只是供給產(chǎn)品或服務(wù)的不同方式。產(chǎn)品和服務(wù)采取何種供給方式取決于排他性技術(shù)和個人偏好的多樣化，若公共產(chǎn)品不能通過市場手段被充分地提供給消費(fèi)者，那是因?yàn)榘巡桓顿M(fèi)者排除在外的技術(shù)還沒有產(chǎn)生或者經(jīng)濟(jì)商不可行。[3]

科斯通過對英國歷史上私人提供燈塔的研究，從實(shí)證角度論證了公共物品私人提供的可行性?？扑拐J(rèn)為私人若想成功地提供某種公共物品，這種物品一般應(yīng)是準(zhǔn)公共物品，消費(fèi)上必須存在排他性技術(shù)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，是否具有可排他性是決定公共物品供給方式的一個重要因素。

城市公交行業(yè)屬于準(zhǔn)公共物品的范疇，具有明顯區(qū)別于純公共物品的排他性和競爭性，這表明在公交產(chǎn)品的提供中可以引入市場和價格機(jī)制。首先通過收費(fèi)的形式體現(xiàn)了“誰收益誰負(fù)擔(dān)”的原則，有效避免了“搭便車”現(xiàn)象，不僅使乘客了享受公交服務(wù)也彌補(bǔ)了公交企業(yè)的生產(chǎn)過程中的耗費(fèi)。另外，通過競爭機(jī)制就有可能在公共交通的供給中實(shí)現(xiàn)資金來源和運(yùn)營主體的多元化。而且由于公交行業(yè)產(chǎn)品的需求彈性小，客流量穩(wěn)定，具有獲利的預(yù)期，這意味著在城市公交領(lǐng)域可以利用私人部門來提供公交服務(wù)。但這并不等于政府可以完全退出該領(lǐng)域，因?yàn)闇?zhǔn)公共物品的性質(zhì)雖然決定了該產(chǎn)品的提供不必完全由政府來提供，但也不能完全由市場來供給。所以，公交行業(yè)最優(yōu)的提供方式應(yīng)該由政府與市場共同承擔(dān)，政府通過市場和競爭機(jī)制，將某些公交服務(wù)的生產(chǎn)和提供交給市場，政府退出生產(chǎn)領(lǐng)域，其職能是監(jiān)督提供者的經(jīng)營行為和服務(wù)質(zhì)量，保證公交公益性的實(shí)現(xiàn)。

可見，經(jīng)濟(jì)理論上對公共物品特征的界定，公共物品供給模式的分析和探索為城市公交行業(yè)民營化提供了理論依據(jù)。

三、城市公交民營化的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

我國傳統(tǒng)的公交運(yùn)營是由政府提供的，在公交行業(yè)，政府既是公交政策的制定者又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者。政府通過舉辦國有企業(yè)來提供公交服務(wù)，這種模式雖然具有很多優(yōu)點(diǎn)但其效率非常低下。根據(jù)西方產(chǎn)權(quán)理論，單一的國有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是造成該產(chǎn)業(yè)經(jīng)營效率低下的根本原因，產(chǎn)權(quán)理論的效率機(jī)制認(rèn)為：剩余利潤索取權(quán)和剩余利潤控制權(quán)的對稱是企業(yè)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。然而在國有企業(yè)中，這兩種權(quán)利是不對稱的，國有企業(yè)的經(jīng)營者在法律上不僅擁有剩余利潤索取權(quán)也掌握了剩余利潤控制權(quán)。以往人們認(rèn)為政府官員都是沒有自己獨(dú)立利益的理智主體。[]而公共選擇選擇學(xué)派認(rèn)為政府組織與官僚和常人一樣都是追求個人效用最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”，他們會利用自己的權(quán)利優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)個人利益的最大化。

根據(jù)西方產(chǎn)權(quán)理論，公交行業(yè)的壟斷經(jīng)營模式是導(dǎo)致其效率低下的根本原因之一。由于政府壟斷導(dǎo)致在一個城市或地區(qū)的公交領(lǐng)域只有一家企業(yè)經(jīng)營，缺乏橫向比較中的作為參照物的競爭對手。而競爭卻是提高企業(yè)績效的關(guān)鍵，因?yàn)楦偁幃a(chǎn)生壓力，壓力進(jìn)一步產(chǎn)生動力，動力帶來效率，一個企業(yè)內(nèi)部和外部如果缺乏競爭的壓力就容易使它們不思進(jìn)取、安于現(xiàn)狀。同時，公交企業(yè)由政府投資、車輛由政府配備、盈虧由政府負(fù)擔(dān)，職工的工資能保證按月發(fā)放，工資與經(jīng)營績效并不直接掛鉤，職工缺乏發(fā)展公交事業(yè)的積極性和主動性。而在民營部門卻不這樣，在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中，民營部門如果經(jīng)營不善，在競爭的壓力下，要么破產(chǎn)，要么被兼并，而政府部門如果經(jīng)營不善不僅不會落此下場，反而可能會“因禍得?！?，獲得更多的預(yù)算和福利。[4]這意味著要想提高公交服務(wù)的供給效率，必須改變傳統(tǒng)的供給模式，引入競爭實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化。公共選擇學(xué)派就認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府機(jī)構(gòu)來提供，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭。”

公共服務(wù)的民營化是一種手段，同時也是一個過程。各級政府在推行公交民營化改革的過程中應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，從財政與制度等方面加強(qiáng)對民營公交公司的扶持，并建立一個公平、效率的競爭市場，從而為社會公眾提供最為便利的公共交通。

[1]黃恒學(xué).公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2002.

[2]（美）E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[3]鄒東升.公共服務(wù)市場化并非政府責(zé)任市場化[J].理論探討，2009(4).

[4]黎海峰.從公益性的回歸看我國城市公交改革[J].經(jīng)濟(jì)論叢，2011(5).