何以信守土地制度的“憲法秩序”（之二）？

■劉 亭/文

◆評論◆

何以信守土地制度的“憲法秩序”（之二）？

■劉 亭/文

（承接上篇）

二是黨的《決定》和法律的關(guān)系。毫無疑問，領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)并非都是“發(fā)號施令”式的直接領(lǐng)導(dǎo)。其作用的有效發(fā)揮，除了黨組織的感召力、影響力和黨員的先鋒模范作用以外，往往都是透過法治和行政去間接實現(xiàn)的。黨的十八屆四中全會的《決定》申明，我們黨早已“把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式”。

1993年，中共中央通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。在大力倡導(dǎo)建立健全各類市場以完善社會主義市場體系的同時，強(qiáng)調(diào)了“國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場。實行土地使用權(quán)有償有限期出讓制度?！痹诤檬抡咄纳x的理解和推動之下，隨后的《城市房地產(chǎn)管理法》（1994年）第8條出現(xiàn)了“集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國家土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可出讓”的規(guī)定。這也意味著，集體土地不經(jīng)“國有化”的“變性”，是永遠(yuǎn)無法開發(fā)利用的。

再隨后修改的《土地管理法》（1998年），則干脆規(guī)定農(nóng)村土地原則上只能用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體建設(shè)用地原則上不得在土地市場上流通。到這時，憲法修正案規(guī)定的國家和集體兩種公有制性質(zhì)土地的“依法轉(zhuǎn)讓權(quán)”，對集體來說只有耕地的承包經(jīng)營權(quán)一說，其余的皆被大而化之地“剝奪”掉了。

這其中的步步演進(jìn)，似乎是在忠實貫徹黨中央的《決定》精神。豈不知，其實是在無形之中造成“以言代法、以權(quán)代法”的惡劣后果。黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，即便是有意于對不合時宜的法律條文進(jìn)行修改，也需要走通正常的修法或立法程序。憲法未改，其它法律已自說自話地改掉了，這豈不是一場天大的笑話？

程文正確地分析了執(zhí)政黨由此而來的種種擔(dān)憂，結(jié)果是2008年黨的十七屆三中全會通過的農(nóng)村改革《決定》和2013年黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革《決定》，都強(qiáng)調(diào)了要“改革征地制度，……逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?！薄霸诜弦?guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！?/p>

之后又在堅持依法治國的前提下，全國人大常委會批準(zhǔn)了國務(wù)院的提案，允許在土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，“暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定?！?/p>

隨著試點(diǎn)探索的進(jìn)取和成果的推出，黨自然會領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力機(jī)關(guān)按照《立法法》的規(guī)定，對相關(guān)土地法規(guī)進(jìn)行必要的“立改廢”。到那時，全國各地各級再依（新）法治國、依（新）法行政，那就是順理成章的事情，也是正確地處理黨的《決定》和相關(guān)法律的關(guān)系了。

三是法條和法理的關(guān)系。毫無疑問，法理是靈魂，法條是軀殼；法理是內(nèi)容，法條是形式。軀殼是跟著靈魂走的，形式也是為內(nèi)容服務(wù)的。法律工作者和官員一定要明白，隨著我們實踐的創(chuàng)新帶來的理論和觀念的創(chuàng)新，一定會帶來作為章法和規(guī)矩由以創(chuàng)制的法理的創(chuàng)新。在我們決定修法或立法的決策之前，我們一定是接受了某些法理的轉(zhuǎn)變。沒有法理引領(lǐng)和支撐的法條，就像沒有靈魂的軀殼和沒有內(nèi)容的形式，是沒有繼續(xù)存在之價值的，或者說也是難逃被修改、被廢棄的命運(yùn)的。

程文在最后以憲法為例，說明了法理對于相關(guān)法條的決定作用：依照現(xiàn)行《憲法》第33條第3款“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”的法理精神，“現(xiàn)行土地相關(guān)法所建立的土地產(chǎn)權(quán)和管理制度，非但不是我國土地制度憲法秩序的體現(xiàn)，而是必須按照憲法的精神、原則和具體規(guī)定進(jìn)行全面深化改革的對象?！?/p>

這是一個精彩的結(jié)尾。精彩就精彩在力透紙背、直搗黃龍，從而把一切道貌岸然、似是而非的對于現(xiàn)行土地制度的奇談怪論，從根本上將之顛覆掉了?，F(xiàn)在有多少不合理的條條杠杠，又有多少部門和官員，總愛愿意端出對自身部門利益有利的法條，來或明或暗地阻撓改革。但是，一旦把他們的說辭拿出來，和真正的法理兩相對照比較，就頓時打回了他們“走私販私”、假公濟(jì)私的原形，因此再也不能拉著大旗作虎皮，包著自己去嚇唬別人了。

破解當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的種種難題，唯一的出路恐怕就是改革了。而改革和法治之間到底是個什么關(guān)系？從理論和實踐的結(jié)合上說的清楚的，還真是不多。程雪陽對土地制度改革的相關(guān)解讀，算是相當(dāng)明白的一個。祝愿他多多努力，時有佳作，為我國盤桓不進(jìn)的“第三次土改”建言獻(xiàn)策，發(fā)揮出青年學(xué)者對高層決策的智囊和參謀作用。

2015年10月13日成稿