關(guān)于我國開征社會保障稅的若干思考

孫宇暉，安 娜

(吉林華橋外國語學院，吉林 長春 130117)

一、關(guān)于社會保障稅的國際經(jīng)驗

社會保障稅是為籌集社會保障資金，按受益原則征收，由獲得某種特定收入的納稅人繳納，專項用于社會保障方面的直接目的稅。該稅種起源于美國，稱社會保險稅，在德國稱社會保障繳款，在英國稱國民保險稅。有些國家開征的工薪稅與社會保障稅的性質(zhì)相近，其以雇主向雇員支付的工資或薪金為課稅對象，因此有時也稱工薪稅或薪工稅。目前世界上已有140多個國家征收社會保障稅。在美國、德國、奧地利、荷蘭、西班牙、瑞典、法國、瑞士和葡萄牙等國家，社會保障稅收入占稅收收入的比重已超過了個人所得稅和企業(yè)所得稅所占的比重，成為第一大稅種。

社會保障稅除與其他稅種一樣具有強制性的特點之外，還具有兩個顯著特點：其一是累退性。由于社會保障稅只對工薪所得中不超過某一最高應稅額的部分課征，而且一般采用單一比例稅率，無減免扣除，也不考慮家庭人口的多寡和其他特殊情況，故具累退性。其二是有償性。因其收入由政府成立的專門基金會管理，專款專用，因而具有有償性。社會保障稅的有償性一方面體現(xiàn)在收入要專門用于投保人的社會保障支出；另一方面體現(xiàn)在只有參加社保的人及時納稅，將來才有資格享受社會保障利益。

綜合各國開征社會保障稅的實踐，可歸納出以下共性經(jīng)驗：一是社會保障稅的納稅人均為企事業(yè)單位和個人，計稅依據(jù)為工薪總額或全體經(jīng)營者的收入；稅收收入基本遵循“?？顚Ｓ谩痹瓌t，由政府專門機構(gòu)負責管理使用；是為籌集社會保障基金而征收的一種專門目的稅，是社會制度的產(chǎn)物。二是社會保障項目由少到多逐步增加。三是課征范圍廣泛。社會保障稅是政府在所承諾的范圍內(nèi)承擔最終責任的基本法定保險，遵循“大數(shù)法則”面向社會全體成員征收，具有互濟功能和抵御風險的作用，所以課稅范圍比較寬。凡本國有工薪收入者皆為納稅人；不存在雇傭關(guān)系的自營人員和農(nóng)民也必須按規(guī)定納稅。四是社會保障稅的稅基規(guī)范、統(tǒng)一。稅基為參保職工的工資薪金收入、自營者的純收益，并規(guī)定了最高寬免限額。沒有生計費用扣除，但納稅人的資本利得、利息、股息所得不計入社會保障稅的課稅基數(shù)。五是社會保障稅稅率的高低由各國的保障項目范圍和水平?jīng)Q定。其總體趨勢是稅率水平適度，開始時較低，但逐步提高；按保障項目設不同稅率。六是社會保障稅實行征管分開，以利于提高執(zhí)法剛性、減少稅收損失、降低征收成本。統(tǒng)一由稅務機關(guān)征收，納稅人與個人所得稅一同申報，雇員部分由雇主代扣代繳，自營者自行申報納稅。社會保障專門機構(gòu)負責編制社會保障稅概預算、設置調(diào)整稅率及開支檢查，形成有效制約機制。七是社會保障法制健全。通過立法形式明確規(guī)定每個社會成員的基本權(quán)利義務，使社會保障稅的具體實施納入制度化、規(guī)范化軌道，避免主觀隨意性。[1]

二、關(guān)于我國開征社會保障稅的必要性、緊迫性和可行性

經(jīng)過三十多年改革開放，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已基本建立，經(jīng)濟保持高速增長，正全力以赴向全面建成小康社會的目標邁進。社會保障稅作為國家建立和完善社會保障制度體系、實現(xiàn)社會收入再分配職能的一個重要手段，存在征收的必要性、緊迫性和可行性。

(一)我國開征社會保障稅的必要性和緊迫性

在我國，無論是從完善社會主義市場經(jīng)濟體制、健全社會保障體系的角度上，還是從實現(xiàn)全面小康和共同富裕的戰(zhàn)略目標上，開征社會保障稅都具有著十分顯著的必要性和緊迫性。

首先，開征社會保障稅是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求。在我國社會主義初級階段，在以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分并存，以按勞分配為主、多種分配方式并存的市場經(jīng)濟體制中，既要使市場在資源配置中起基礎和決定作用以激勵效率，又要保證國家對宏觀經(jīng)濟的有效調(diào)控，堅持社會主義方向以體現(xiàn)公平。由市場配置資源雖然有利于提高效率，但因各經(jīng)濟主體對生產(chǎn)要素占有程度不同，勢必引起收入分配差距過大，這就需要通過國家財政對國民收入進行再分配來盡可能縮小這一差別。如果說市場配置資源在提高效率的同時會帶來收入分配差距過大問題，需要政府用“看得見的手”加以調(diào)節(jié)的話，那么，開征社會保障稅就是這種“看得見的手”中的一個手指。如果剔除所有制差別，僅就市場配置資源這一機制共性來說，發(fā)達的市場經(jīng)濟國家用再分配手段宏觀調(diào)控解決市場失靈的寶貴經(jīng)驗和成功做法是可以效仿和借鑒的。而且，就社會性質(zhì)來說，社會主義公有制的最終目的是實現(xiàn)“共同富裕”，更應以完善社會保障體系、開征社會保障稅的方式規(guī)避市場風險，實現(xiàn)社會公平。[2]

其次，開征社會保障稅是解決我國社會保障資金不足的最佳方式。一個國家的社會保障狀況如何，保障資金充足與否是最重要的條件?！扒蓩D難為無米之炊”，沒有充足的社會保障資金，只能是“心有余而力不足”，當遇有各種不可抗因素導致社會成員養(yǎng)不起老、看不起病、上不起學等情況時，社會無法及時進行救濟和幫扶。當下常有因意外或突發(fā)事件導致個別人生活陷入絕境而向社會募捐求助的情況，這從一個側(cè)面反映出我國社會保障工作存在的問題。對這些需要“雪中送炭”的人進行社會救濟，是“募捐”這種“第三次分配”辦法好，還是由政府通過征收社會保障稅實行轉(zhuǎn)移支付這種社會收入再分配的方式好，筆者認為還是后者更好?！澳季杈戎彪m然能夠反映人們之間的互助友愛關(guān)系，但不能充分體現(xiàn)制度的優(yōu)越性，因為各種社會制度下都不同程度地存在這種救助關(guān)系。況且，它反映的只是部分人之間或個人之間的關(guān)系，而非全體社會成員之間的社會關(guān)系。而在這部分人或個人之間的關(guān)系上，求助者具“乞討”之嫌，捐助者有“施舍”之意。而用征收社會保障稅籌集充足的社會保障資金，由國家統(tǒng)一支配用于需要得到社會救助的人則是國家的職能所在，可以彰顯制度的優(yōu)越性，此為其一。其二，目前社會保障資金不足，主要不是經(jīng)濟發(fā)展水平和居民負擔的問題。如果以“捐助”方式能夠負擔，那么以繳稅的方式也應該可以負擔，因為財力都是出自于同一個“經(jīng)濟體”的實力。但是兩種方式的效果卻大不一樣，被保障的程度顯然是開征社會保障稅會更好。所以，在我國開征社會保障稅是籌集充裕社會保障資金的當務之急。[2]

最后，開征社會保障稅是踐行“先富幫后富”，實現(xiàn)全面小康和共同富裕的重要途徑。改革開放、建立社會主義市場經(jīng)濟體制極大地解放和發(fā)展了社會生產(chǎn)力，已有相當一部分人先富了起來。今后的目標是2020年實現(xiàn)全面小康，2050年實現(xiàn)現(xiàn)代化，并達到中等發(fā)達國家的水平。要想實現(xiàn)這些不同階段的目標，除了要在科學發(fā)展觀的指導下又好又快地發(fā)展經(jīng)濟，還必須“先富幫后富”，從而實現(xiàn)共同富裕。而“先富幫后富”的最好途徑就是完善社會保障制度和體系，以開征社會保障稅的方式籌集社會保障資金，通過轉(zhuǎn)移支付，使貧困地區(qū)、困難群眾等一切需要得到社會救助的人都能夠享受到社會保障待遇。

(二)我國開征社會保障稅的可行性

雖然開征社會保障稅有充分的必要性和現(xiàn)實的緊迫性，可是理論界提出這一問題已十年有余，為何遲遲沒有提上議事日程呢？其原因無非是時機、條件尚未成熟。筆者認為，目前在我國開征社會保障稅的時機和條件已經(jīng)成熟，具有實施的可行性。

首先，從社會經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境和條件看，多年來我國經(jīng)濟高速增長，綜合國力已躍居世界第二位，高收入者不在少數(shù)，完全有條件通過轉(zhuǎn)移支付方式幫助貧困地區(qū)和貧困人口提高生活水平，實現(xiàn)全面小康。

其次，從政策環(huán)境看，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重要問題的決定》為研究開征社會保障稅、完善社會保障制度體系提供了有力的政策支撐。

最后，從社會保障稅方案的制定看，雖然自身尚無成型的經(jīng)驗，但是也沒有必要從頭做起，只需將現(xiàn)行收費方案調(diào)整為征稅，而且不乏國外的成熟經(jīng)驗可資借鑒。只要有明確的宗旨和目標，認清我國以公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟與資本主義私有制經(jīng)濟的不同性質(zhì)，把握住最終實現(xiàn)共同富裕這一方向，正確吸收符合市場經(jīng)濟一般規(guī)律的共性經(jīng)驗，結(jié)合制度特點，改革調(diào)整那些不符合社會主義本質(zhì)屬性的做法，就完全可以制定出一套符合我國國情的社會保障稅征收方案。

三、關(guān)于我國開征社會保障稅的難題及必要準備

將現(xiàn)行的社會保障籌資方式由“收費”改為“收稅”是一種社會保障制度建設的改革，必然會遇到各種困難，只有做好充分準備方可取得理想的效果。

(一)開征社會保障稅的難題

改革開放以來，我國規(guī)范了社會保障資金籌集制度，通過收費方式籌集社會保障資金。現(xiàn)行模式是用“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的辦法取代了以前的“社會統(tǒng)籌”模式。該模式雖已取得了明顯成效，但也存在種種弊端，以至為“費”改“稅”帶來諸多困難。

一是從分散管理到集中管理的難題?，F(xiàn)行社會保障制度在管理上過于分散，社會保障費收繳和支出的執(zhí)行部門多元化。社會保障收支由縣、市、省三級的“塊塊”和11個行業(yè)的“條條”管理，而基金的行政管理則歸屬不同部門：國企歸勞動部門管理；行政事業(yè)單位歸人事部門管理；醫(yī)療保險歸衛(wèi)生部門和職工所在單位共同管理；農(nóng)村社保和優(yōu)撫、救濟歸民政部門管理。由此分割了同一地方、同一保險項目的社會性和統(tǒng)一性的關(guān)系，導致各部門出于自身目的和利益都來爭辦社保，政出多門，缺乏協(xié)調(diào)，不能?？顚Ｓ?，以致擠占、挪用資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。這為如何將多頭分散的收繳、管理和使用社會保障費，改為集中收繳、管理和使用社會保障稅的改革帶來很大困難。由于涉及地方、部門的既得利益，所以必然會給改革帶來阻力。這可能是至今尚未實施“費”改“稅”的原因之一。

二是稅收負擔問題。開征社會保障稅旨在以征稅方式替代收費方式籌集的社會保障資金更加充足。這一目的雖然可以從“費”改“稅”后社會保障資金的籌集、管理、使用更加法制化、科學化，從而防止資金漏逃、挪用，以及利于基金有效發(fā)揮作用等方面得到一定程度的體現(xiàn)，但如何從課稅對象、稅基及稅率的確定上更好地保證稅收總額有所提高，且不失公平，也不使納稅人感到額外負擔，這是社會保障稅征收方案制定中切實需要解決的難題。

三是在“費”改“稅”中，如何合理借鑒國際上征收社會保障稅的成功經(jīng)驗，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的特有性質(zhì)和現(xiàn)實國情有所創(chuàng)新的問題。綜觀現(xiàn)有開征社會保障稅的國家，一般都是體現(xiàn)私有制條件下工薪階層之間的一種互助關(guān)系。在我國以公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟條件下，社會保障稅的征收除了體現(xiàn)這種“互助”關(guān)系之外，是否還應體現(xiàn)“先富幫后富”以最終實現(xiàn)“共同富?！钡年P(guān)系，并據(jù)此對社會保障稅的征收方案予以創(chuàng)新，應該是值得深入研究的課題。

(二)開征社會保障稅的必要準備

既然在我國開征社會保障稅會遇到諸多難題，因此要搞好“費”改“稅”的改革，就必須事先做好準備。

一是思想認識上的準備。任何一項改革，只有獲得多數(shù)人的認同方可付諸行動。對于社會保障稅，在我國不但至今尚未開征，而且十多年來，除了為數(shù)不多的理論探討之外，似乎并沒有引起全社會，特別是政府決策部門的重點關(guān)注。為此，首先需要解決認識問題。除了要認清開征社會保障稅的必要性、緊迫性和可行性之外，還要解決如下認識問題：(1)對于政府決策部門來說，應明確開征社會保障稅是籌集社會保障資金、完善社會保障體系、縮小收入差別、實現(xiàn)全面小康和共同富裕目標的有效途徑。能否及時研究制定出開征社會保障稅的合理方案，并以此推動社會保障體系的建設，考驗著政府相關(guān)部門的政治智慧和決策能力。(2)對于納稅人來說，應認清繳納社會保障稅實際上是一種通過人們自助和互助的方式解決實際困難，實現(xiàn)全面小康和共同富裕的社會責任；是政府幫助人們建立的用以防備不時之需的儲蓄和積累，而非強加給自己的額外負擔。對于工資、薪金較高者承擔較多稅負卻只能得到較少社保待遇，而工資、薪金較低者繳稅少反而可能享受較多社保待遇這種貌似“不合理”的情況，就應該視其為 “先富幫后富”的一種社會道義。不同收入階層或群體按率足額繳納社會保障是每個納稅者義不容辭的義務。

二是時間和方案制定上的準備。既然開征社會保障稅勢在必行，而且距全面實現(xiàn)小康目標的2020年僅?！笆濉倍潭涛迥甑臅r間，當前必須將開征社會保障稅問題提上重要的議事日程，通過完善社會保障制度籌集充足的社會保障資金，推動全面小康目標的實現(xiàn)。為此，建議有關(guān)政府部門抓緊組織專家著手制定社會保障稅的開征方案，在試點的基礎上向全國全面推開。

四、關(guān)于我國開征社會保障稅方案的建議

(一)關(guān)于學習和借鑒國際成功經(jīng)驗方面的建議

現(xiàn)在世界上已有140多個國家開征了社會保障稅，各國征收社會保障稅的成功經(jīng)驗是人類共同的知識財富，我們完全可以學習和借鑒。

首先，有關(guān)國家開征社會保障稅的經(jīng)驗告訴我們，用征收社會保障稅的方式籌集社會保障資金是市場經(jīng)濟的必然選擇。1929～1933年的大危機是美國于1935年出臺《社會保障法案》建立現(xiàn)代社會保障制度，尋求以開征社會保障稅方式解決本國社會保障資金的起因。我國在社會主義市場經(jīng)濟運行的過程中也面臨著各種市場風險。上世紀90年代末，由于競爭機制造成收入差距過大，國內(nèi)市場疲軟，加上本世紀初美國金融風暴引起的全球經(jīng)濟危機，加大了供求不平衡的矛盾。為實現(xiàn)全面小康，有必要以開征社會保障稅這種籌資方式完善社會保障制度體系，以適應市場經(jīng)濟的需要。

其次，在已開征社會保障稅的國家，納稅人為企業(yè)、事業(yè)單位和個人，計稅依據(jù)為工薪總額或個體經(jīng)營者收入，稅收收入遵循?？顚Ｓ玫仁瞧毡樽龇ā＿@體現(xiàn)了社會保障稅“取之于民、用之于民”的本質(zhì)特征，是為籌集社會保障資金而征收的一種專門目的稅，很值得我們借鑒。

再次，社會保障稅的征、管、用合理分開，分別由國家稅務部門依法統(tǒng)一按率征收，交由財政部門統(tǒng)一管理，納入國家預算，由社會保障部門執(zhí)行具體分配使用，是已開征社會保障稅的國家行之有效的成功做法，很值得我國借鑒。它既避免了條塊分割、分散管理造成的政出多門、管理混亂的弊端，又可以防止稅款漏逃和流失，避免或減少部門之間為局部利益而發(fā)生的種種扯皮現(xiàn)象，有利于確保社會保障資金?？顚Ｓ?，提高使用效益。

最后，各國根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展程度和社會保障事業(yè)發(fā)展的需要，對社會保障稅征收范圍逐漸拓寬、稅基逐漸增加、稅率適當變動等做法，我們也應該吸收和借鑒。

(二)關(guān)于結(jié)合國情適當創(chuàng)新方面的建議

作為以公有制為主體的社會主義國家，在社會保障稅的征收上也必須體現(xiàn)出“先富幫后富，最終實現(xiàn)共同富裕”的目標和特點。為此，社會保障稅方案的制定，在充分借鑒市場經(jīng)濟體制共性經(jīng)驗的前提下，有必要從社會主義生產(chǎn)目的和發(fā)展戰(zhàn)略目標出發(fā)，探索適合本國國情的一條新路。

首先，在以工資、薪金為稅基的前提下，關(guān)于“只能對工資薪金所得中不超過某一最高應稅額的部分課征”，即規(guī)定“最高應稅限額”，超過最高限額以上部分不收稅，以及采用單一比例稅率，沒有減免扣除，也不考慮家庭人口多寡和其他特殊情況等慣例應予打破，并做出必要創(chuàng)新。在資本主義私有制條件下，似乎只有這樣做才更能體現(xiàn)出“公平”，凸顯了社會保障稅的“累退性”和“有償性”。它強調(diào)社會保障稅不僅要將其收入專門用于投保人的社會保障支出，而且參加社會保障的人只有現(xiàn)在納稅，將來才有資格享受社會保障的利益。否則，對工薪收入高者收了較多的社會保障稅，而在使用上這些人又得不到相應的社保待遇，而收入低者少繳稅、多享受，會有失“公平”。

筆者認為，對于“公平”，站在不同的角度會有不同的詮釋：有“競賽”式的“起點公平”，有平均主義的“結(jié)果公平”，還有市場競爭機制要求的“機會公平”。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，如果只講“有償性”的“公平”，按繳納社會保障稅的多寡享受社會保障待遇，其與資本主義私有制經(jīng)濟還有何區(qū)別？而且社會保障制度本身就是政府用以調(diào)節(jié)“市場失靈”的一種宏觀的收入政策手段，因而不能完全遵循市場的“等價規(guī)則”；不能用“窮幫窮”的“互助會”方式辦社保，應該跳出這種狹隘的思路?？紤]到我們的改革目標是實現(xiàn)共同富裕，因此在社會保障稅方案中不僅不必規(guī)定工薪收入的最高應稅限額，而且要對低收入或家庭負擔等特殊情況規(guī)定必要的減免和扣除。這樣工薪收入高者多繳稅、少享受社保待遇才真正體現(xiàn)了“先富幫后富”的宗旨。出于同樣的理由，“一般采用單一比例稅率”的常規(guī)做法也應當突破。于是“累退性”將會因“有償性”或“返還性”的減弱而弱化。這可視為在社會保障領(lǐng)域社會主義制度優(yōu)越于資本主義制度的一大顯著特點。

其次，在社會保障稅統(tǒng)一由國家稅務機關(guān)征收的前提下，根據(jù)我國目前的條件，社會保障稅應該作為“共享稅”，由國稅和地稅分別征收，交國家和地方財政分別管理。國稅主要負責國企和國家控股的大企業(yè)的社會保障稅的征收，交國家財政統(tǒng)一用于調(diào)節(jié)、補助貧困地區(qū)的社會保障資金；地方稅務、財政、社保負責地方社會保障稅的征、管、用。

最后，關(guān)于社會保障資金補充來源的新思路。社會保障資金的籌集由“費”改為“稅”，更體現(xiàn)了社會性、規(guī)范性、法制性等特點，可謂是一種改革和進步。對我國來說，為了將社會保障事業(yè)做得更好，籌集更充足的社保資金，是否可以考慮尋求一些其他籌資途徑，比如拿出一定比例的罰沒收入用以充實社會保障資金。筆者認為這種做法是可行的，理由有三：一是罰沒收入的很大一部分是國家收繳的“不義之財”，如貪污、侵吞的公共財產(chǎn)等，本質(zhì)上是對人民群眾的應得利益的侵蝕，因而拿出來一部分返還給困難群眾理所應當。二是國家正常的財政支出有預算安排，基本上不會依賴這種并不確定的收入來彌補。而社會保障支出缺口大，應該辦而無力辦的事很多，急需補充資金。三是有利于在不增加納稅人負擔的前提下將社會保障事業(yè)做得更好，體現(xiàn)我黨執(zhí)政為民的宗旨，使人們更加體會到黨和政府的溫暖，激勵廣大人民群眾的工作熱情；同時，有利于弘揚社會主義核心價值觀，傳遞正能量，激勵人們與違法行為作斗爭，揭發(fā)貪污受賄、走私販毒、假冒偽劣、偷稅漏稅等不法行為，將犯罪者置于眾目睽睽的監(jiān)督之下，以凈化社會環(huán)境。

[1]堯金仁.關(guān)于社會保障稅的文獻綜述[J].稅務與經(jīng)濟，2011，(3).

[2]龍卓舟.開征社會保障稅：社會保障制度的本質(zhì)要求[J].財經(jīng)理論與實踐，2008，(2).