新形勢下多層次證券違法處罰體系的構(gòu)建
——以證監(jiān)會與證券交易所的處罰機(jī)制為例

隨著資本市場深化改革的推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)逐步完善分工明確、科學(xué)合理的多層次證券違法違規(guī)的處罰體系。從法與金融研究的視角看，證券市場對違法違規(guī)行為的懲戒可以包括私人執(zhí)行和公共執(zhí)行(Private & Public Enforcement)兩個層面，私人執(zhí)法主要是通過提起司法訴訟的方式進(jìn)行解決，而公共執(zhí)法則依賴于政府監(jiān)管與自律監(jiān)管的共同協(xié)作。理論研究表明，只有美國市場的私人執(zhí)行能產(chǎn)生較好的效率，而其他發(fā)達(dá)市場更多依靠的是政府和自律組織為主的公共執(zhí)法方式。從我國的監(jiān)管實(shí)踐而言，也更應(yīng)當(dāng)重視證監(jiān)會與交易所在違法違規(guī)行為查處以及處罰的協(xié)調(diào)。

在2014年證券市場違法違規(guī)案件中，由證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)所做出的處罰占據(jù)主要部分，達(dá)123宗，占全部處罰數(shù)量的62.4%；而滬深交易所則共做出了54宗紀(jì)律處分，占全部處罰數(shù)量的27%。但是，與國外發(fā)達(dá)市場相比，我國資本市場自律組織能夠發(fā)揮自律監(jiān)管作用的空間還很大。在美國，2014年度，F(xiàn)INRA(美國金融業(yè)監(jiān)管局)發(fā)起1397項(xiàng)紀(jì)律檢查行動，清除18家企業(yè)，禁止或暫停1186名個人從事相關(guān)業(yè)務(wù)。除此之外，F(xiàn)INRA還開出了大量罰單，僅針對IPO違規(guī)的十家投行就罰款高達(dá)4350萬美元。而從我國的現(xiàn)狀，證監(jiān)會與證券交易所等自律組織的處罰機(jī)制有以下幾個方面的特點(diǎn)：

第一，證監(jiān)會與證券交易所處分案件基本一致，略有分工。交易所紀(jì)律處分與證監(jiān)會的行政處罰機(jī)制，由于其處罰依據(jù)、處罰機(jī)制和處罰手段等不同，使得兩者存在時間、程度等方面的差異。以2013年和2014年證監(jiān)會行政處罰與交易所紀(jì)律處分的數(shù)據(jù)為例，從處罰和處分的時間先后看，交易所對違規(guī)上市公司或其他責(zé)任人的紀(jì)律處分均先于證監(jiān)會的行政處罰，大部分的行政處罰是在紀(jì)律處分1年左右做出行政處罰的，但這一時間正逐步縮短。從處罰的案例類型來看，被交易所紀(jì)律處分和證監(jiān)會行政處罰同時處理的案件通常涉及到虛假陳述、信息披露違規(guī)和保薦人、會計師未盡責(zé)這三個類型上，也是證券違法違規(guī)中較為嚴(yán)重的違規(guī)類型；而像交易所紀(jì)律處分當(dāng)中涉及到上市公司規(guī)范運(yùn)作、證券交易行為違規(guī)、披露不及時等問題通常只在交易所紀(jì)律處分層面進(jìn)行處罰。

第二，證券交易所等自律組織的作用正在逐步加強(qiáng)。證券交易所在違法違規(guī)的查處中，除了做出紀(jì)律處分之外，更多的體現(xiàn)是作為一線的市場組織者，提供違法違規(guī)的線索，而這一作用也在逐步加強(qiáng)。2014年，證監(jiān)會機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)共受理線索678件，同比增長11%，這除了公眾舉報外，主要依靠監(jiān)管轉(zhuǎn)型后，滬深交易所大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的啟用。上海證券交易所2014年度自律監(jiān)管工作報中提到，“2014年上報內(nèi)幕交易、市場操縱等各類案件線索100余起，為稽查執(zhí)法輸送了大量案源。”而深圳證券交易所2014年度自律監(jiān)管工作報告中也明確提到“加強(qiáng)與中國證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)作，配合做好案件協(xié)查工作，向中國證監(jiān)會上報異常交易線索168起”。正是這種相互的配合將線索與案件查處有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管執(zhí)法效率的提升。

第三，注冊制下要求多層次處分機(jī)制的協(xié)調(diào)。注冊制下，交易所與上市公司、保薦機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了更緊密的法律關(guān)系，或者說產(chǎn)生了直接的法律授權(quán)之下的注冊審核法律關(guān)系，對于注冊審核階段的違法違規(guī)行為的處分應(yīng)當(dāng)成為新的關(guān)注重點(diǎn)和挑戰(zhàn)。在這一過程中，證券交易所作為進(jìn)行注冊審核的機(jī)構(gòu)，對擬上市公司及其相關(guān)的披露義務(wù)人、中介組織需要通過上市協(xié)議等，形成自律管理與被管理的法律關(guān)系，把監(jiān)管重點(diǎn)放在招股說明書的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整性等事前、事中階段，同時把保薦機(jī)構(gòu)的監(jiān)管介入時機(jī)提前，更多運(yùn)用監(jiān)管措施；而從證監(jiān)會的角度，則應(yīng)更關(guān)注事后監(jiān)管，把監(jiān)管重心放在對虛假陳述等違法違規(guī)行為的處罰上，這也是注冊制下監(jiān)管機(jī)構(gòu)不進(jìn)行價值判斷而傾向于事后監(jiān)管的制度保障。

隨著多層次資本市場的不斷深化和注冊制推進(jìn)，證監(jiān)會與證券交易所等自律機(jī)構(gòu)形成的多層次監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)成為相關(guān)市場機(jī)制的有力保障，更多的依靠市場自律組織的作用，貼近市場、加強(qiáng)協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管轉(zhuǎn)型的題中之義。