住房公積金制度研究探討

○殷玉如

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心 湖北 武漢 430072）

住房公積金制度從1991年在上海建立，迄今為止得到了廣泛應(yīng)用，為改善中國(guó)居民的住房問題發(fā)揮了重要作用。2001年底，全國(guó)住房公積金歸集額已經(jīng)達(dá)到3326億元，而住房公積金貸款累計(jì)發(fā)放額只有820億元，僅占?xì)w集額的24.65%，存貸比的巨大差距使得住房公積金未能發(fā)揮最初設(shè)定的作用。近年來，住房公積金的積累額和發(fā)放額都有明顯提升。部分地區(qū)住房公積金貸款發(fā)放主要支持了中低收入職工購買自住住房、改善住房條件。21世紀(jì)初住房公積金在東部沿海省市發(fā)揮了保障職工購買自住住房的作用。截至2011年10月，全國(guó)住房公積金繳存總額為38984.77億元，貸款總額為21639.45億元，職工覆蓋率為70.64%。截至2012年底，全國(guó)住房公積金繳存職工達(dá)到1.33億人，累計(jì)歸集住房公積金5.04萬億，住房公積金繳存余額達(dá)2.68萬億，我國(guó)超過8000萬家庭通過公積金貸款購買住房。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，住房公積金制度在實(shí)施過程中逐漸暴露出一些問題，在社會(huì)上引發(fā)了很多爭(zhēng)議和批評(píng)。

一、住房公積金制度存在的問題

1、住房公積金管理問題

住房公積金基金管理中存在的問題有：住房公積金制度被用于避稅、貸款手續(xù)繁瑣、資金使用效率低下、管理不善、監(jiān)督不到位等。有些問題是制度的根本性問題，以前一直被忽視，但如今已經(jīng)發(fā)展到威脅制度生存的地步，急需盡快處理。

2、住房公積金的現(xiàn)實(shí)要求

住房同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，住房是一種商品，其價(jià)格、數(shù)量及最終去向主要受市場(chǎng)供求調(diào)節(jié)，受住房投資巨額性的影響，住房分配與居民收入一般成正比例關(guān)系。中高和高收入階層具有較強(qiáng)的住房購買力。大多數(shù)中低收入階層要住上標(biāo)準(zhǔn)適宜的住房，則要借助金融支持或政府補(bǔ)貼。部分低收入階層家庭，溫飽不能滿足，有時(shí)租房也較為困難。

3、住房公積金亂象叢生

住房公積金帶有福利性、專用性、互助性和保障性等特殊性質(zhì)，住房公積金發(fā)展二十余年，積累金額巨大，如何保障資金安全、確保資金保值增值成為重中之重。同時(shí)住房公積金是一種金融資產(chǎn)，基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮金融管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任。而目前住房公積金管理機(jī)構(gòu)為政府組織的住房公積金管理中心，不具備金融積累、投資運(yùn)營(yíng)的職能，這加大了住房公積金的管理風(fēng)險(xiǎn)。

二、文獻(xiàn)綜述

住房公積金設(shè)立的初衷是解決城鎮(zhèn)居民購房問題，目的在于提高國(guó)民儲(chǔ)蓄率，降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，有利于住房政策向中低收入群體傾斜。由于在目標(biāo)模式、管理體制、信貸政策以及住房公積金這種“政策性”住宅金融活動(dòng)與銀行商業(yè)性住宅金融活動(dòng)的關(guān)系上考慮不周，使得其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益偏離了設(shè)計(jì)者的初衷，其潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。近年來對(duì)住房公積金制度的研究集中在中外住房制度對(duì)比、住房公積金管理問題研究、住房公積金資金安全問題研究、住房公積金立法層次較低等方面，相關(guān)研究?jī)?nèi)容如下。

1、中外住房制度對(duì)比研究

國(guó)內(nèi)對(duì)住房公積金制度的研究，有學(xué)者從中外住房制度的對(duì)比入手進(jìn)行研究（汪利娜，1999；程世剛、張彥，2003；孫淑芬，2011）。汪利娜（1992）指出美國(guó)住宅金融業(yè)務(wù)主要有四項(xiàng)職能：貸款審議、信貸服務(wù)、投資交易和提供保險(xiǎn)。中國(guó)情況與美國(guó)不同，但仍然可以從美國(guó)金融制度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中得到以下啟示：引導(dǎo)人們轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念，變依賴政府為探尋多種住房金融渠道解決住房問題，走政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的道路。汪利娜（2008）認(rèn)為就德國(guó)模式而言，其對(duì)中國(guó)的啟示在于，發(fā)展以需求手段為主體的普遍住房保障制度需要考慮本國(guó)的金融體系特征。與德國(guó)一樣，中國(guó)的金融體系也是以銀行為主導(dǎo)的。因此，我們同樣需要依靠而非脫離龐大的銀行體系來構(gòu)造普遍住房保障制度。中國(guó)的普遍住房保障制度事實(shí)上一直是學(xué)習(xí)新加坡模式。新加坡是城市國(guó)家，中國(guó)無法建立類似于“公共組屋”的經(jīng)濟(jì)適用房制度，需要借鑒更要對(duì)住房公積金制度進(jìn)行變革。

2、住房公積金公平性研究

住房公積金也存在繳費(fèi)不公平，包括世界銀行（2006）所指責(zé)的運(yùn)行和使用中的不公平、存款利率過低、中低收入職工使用機(jī)會(huì)少，造成“劫貧濟(jì)富”等問題。不同職業(yè)、不同收入、不同地區(qū)群體繳納公積金額度差異較大。對(duì)此，也有學(xué)者從社會(huì)公平入手進(jìn)行研究（石宇，2011；楊兵，2010；鄭瑞蘭，2011）?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度的本質(zhì)在于對(duì)公共資源、公共產(chǎn)品的再分配，其分配的原則應(yīng)該是有利于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。公平性，既是該制度所蘊(yùn)含的潛在價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，也是其所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。然而，住房公積金制度作為一項(xiàng)住房保障政策，在解決城鎮(zhèn)中低收人家庭住房問題上的公平性一直受到不少爭(zhēng)議。丁虹（2006）認(rèn)為，公積金制度到目前為止至少將四部分人排除在體制外：一是規(guī)模較小的企業(yè)和大多數(shù)個(gè)體企業(yè)的職工；二是困難企業(yè)的職工及相當(dāng)一部分下崗職工；三是“沒有單位”的城市居民（包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶）；四是在城市工作的農(nóng)民工。蘭濱暉（2007）通過對(duì)我國(guó)東、中、西部地區(qū)住房公積金繳納余額的比較，認(rèn)為住房公積金制度在全國(guó)發(fā)展不平衡，從中得益較多的是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)職工，尤其是在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和效益好的國(guó)有企業(yè)工作的職工。叢誠(chéng)（2008）認(rèn)為住房公積金要發(fā)揮面向所有就業(yè)者的普遍性住房保障作用，必須建立住房公積金繳存額與地方房?jī)r(jià)平均收入水平相關(guān)聯(lián)的掛鉤制度，使住房公積金保持適度的住房購買力水平。住房公積金構(gòu)成了企業(yè)成本，要考慮企業(yè)的承受能力，繳存比例不能無限制提高，住房公積金存在繳費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。

3、住房公積金管理研究

還有學(xué)者從住房公積金實(shí)務(wù)如繳存、提取、貸款、投資、管理等方面入手進(jìn)行研究（繆燕燕，2004；祖小青，2011；周雯琚、袁志忠，2012）。汪利娜（2005）指出資金管理的“行政化”為尋租提供了便利。監(jiān)督約束機(jī)制不健全，無人為管理、投資失敗買單。配貸機(jī)制不健全，資金使用效率低，長(zhǎng)期融資無保障，應(yīng)當(dāng)將住房公積金改制為真正的政策性金融機(jī)構(gòu)，以政府信譽(yù)承擔(dān)擔(dān)保制度的后果。汪利娜（2008）指出各地的公積金管理中心事實(shí)上都在從事金融信貸業(yè)務(wù)，除了資金來源與銀行不同之外，其本質(zhì)就是銀行類金融機(jī)構(gòu)。對(duì)于這些機(jī)構(gòu)，目前不僅沒有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管框架，而且經(jīng)營(yíng)模式也是效率低下、風(fēng)險(xiǎn)隱患極大的行政模式。從管理體制看，住房公積金實(shí)行的是“管委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”?？墒?，作為名義上的公積金管理決策者，“住房公積金管理委員會(huì)”實(shí)際上是一個(gè)虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，委員多為政府官員，致使“管委會(huì)決策”變成了政府部門決策、政府官員決策。

4、住房公積金法律支持研究

有學(xué)者從住房公積金法律支持入手進(jìn)行研究（張愛菊等，2011；閻祖美，2012）。張愛菊（2011）從住房權(quán)視角分析我國(guó)住房公積金制度存在的問題，極左的思想使得人們認(rèn)為住房不是一種商品，而是一種福利，這導(dǎo)致了我國(guó)住房制度改革發(fā)展緩慢。制度由于使用率低等原因弱化了保障功能。風(fēng)險(xiǎn)防范、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等體制性問題再度弱化了制度保障功能。對(duì)于住房公積金的規(guī)范，我國(guó)只有《住房公積金管理?xiàng)l例》，缺乏法律層次的立法，僅限于低層次的立法導(dǎo)致《住房公積金管理?xiàng)l例》的權(quán)威性不高，缺乏剛性制約措施的條例難以受到普遍遵從，從而導(dǎo)致不佳的實(shí)施效果。因此，應(yīng)當(dāng)提高公積金制度的立法層次，重新界定住房公積金管理機(jī)構(gòu)的法律地位。

5、住房公積金與住房保障其他項(xiàng)目關(guān)系研究

有學(xué)者從住房公積金對(duì)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等的住房保障支持入手進(jìn)行研究（周雯珺、袁志忠，2011；楊剛、謝永健，2012）。周雯珺（2014）提出利用公積金余額投資保障房建設(shè)，但這一做法的實(shí)施面臨風(fēng)險(xiǎn)，如信息不對(duì)稱及承包商徇私舞弊風(fēng)險(xiǎn)。公積金被違規(guī)套現(xiàn)或是建成保障房未出租或出售給真正需要的群體，同時(shí)住房公積金也面臨基金保值增值的風(fēng)險(xiǎn)，提出建立保障性住房的變現(xiàn)機(jī)制，建立保障房承租人合理退出機(jī)制。

6、住房公積金對(duì)住房市場(chǎng)的影響研究

楊剛（2012）以上海住房市場(chǎng)為例，通過運(yùn)用狀態(tài)空間模型與卡爾曼濾波解法的實(shí)證分析認(rèn)為，住房公積金制度對(duì)上海市住房市場(chǎng)的量?jī)r(jià)都有很大的影響。公積金貸款對(duì)銷售面積的影響不僅大而且非常迅速，但對(duì)價(jià)格的影響系數(shù)相對(duì)較小且緩慢。

7、住房公積金增值收益問題研究

住房公積金投資增值收益的性質(zhì)以及所有權(quán)也引起學(xué)者們的爭(zhēng)論。叢誠(chéng)（2008）認(rèn)為增值資金對(duì)廉租房資助應(yīng)從貨幣補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)嵨?，住房公積金增值部分收購符合廉租房面積質(zhì)量條件的房屋或者投資建造一定數(shù)量的廉租房源，并向買房困難群體進(jìn)行出租。使用增值收益建造的住房所有權(quán)仍然屬于住房公積金基金。為了避免住房公積金拉大不同購房群體的購房差異，提出利用增值收益對(duì)中低收入職工購房進(jìn)行首付款補(bǔ)貼或貸款貼息，同時(shí)對(duì)凈存職工進(jìn)行利息補(bǔ)貼。汪利娜（2008）認(rèn)為將公積金增值收益用于廉租房建設(shè)是一件合情但不合法的事情。“合情”之處在于，地方政府需要為公積金的繳存、使用行使行政力量，配置公共資源，有事權(quán)就應(yīng)該有相應(yīng)的財(cái)權(quán)?！安缓戏ā痹谟谥苯邮褂迷鲋凳找婷徽?、言不順。從資金來源和屬性上考慮，住房公積金增值收益從根本上來源于住房公積金的孽息收益。

8、住房公積金實(shí)證研究

對(duì)住房公積金進(jìn)行實(shí)證研究的較少，主要代表是劉洪玉（2011）對(duì)住房公積金運(yùn)行績(jī)效現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析。近年來對(duì)住房公積金的研究，主要集中在覆蓋面較窄、保障水平低等方面進(jìn)行，對(duì)住房公積金制度對(duì)住房市場(chǎng)和對(duì)居民購房等消費(fèi)行為影響的研究不夠。賴一飛（2011）定量研究了武漢市公積金個(gè)貸對(duì)住房成交量的影響，但沒有全面準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)其對(duì)住房市場(chǎng)的影響。2010年央行《金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計(jì)報(bào)告》指出，很大一部分貸款流向了房地產(chǎn)市場(chǎng)，因此業(yè)界認(rèn)為貸款對(duì)房?jī)r(jià)過快上漲和泡沫膨脹有不可推卸的責(zé)任。楊剛（2012）以上海住房公積金為代表分析其對(duì)住房市場(chǎng)的影響，通過狀態(tài)空間模型和卡爾曼濾波解法，動(dòng)態(tài)反映公積金對(duì)上海住房市場(chǎng)量?jī)r(jià)的影響。通過分析得知：公積金個(gè)貸對(duì)銷售面積的影響大且敏感，而對(duì)房?jī)r(jià)的影響相對(duì)較小且滯后，公積金個(gè)貸對(duì)房?jī)r(jià)的影響系數(shù)相對(duì)較小，范圍大致在0.05~0.2之間，即公積金每增減1%，將帶動(dòng)房?jī)r(jià)增減0.05%~0.2%。

9、住房公積金管理研究

袁巧峰（2012）認(rèn)為避免住房公積金管理中心在信貸操作中出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)，最有效的辦法就是住房公積金貸款要辦理公證。薛燕（2011）認(rèn)為住房公積金的運(yùn)作、管理接受同級(jí)財(cái)政、審計(jì)部門和社會(huì)公眾的監(jiān)督，但這些監(jiān)督基本上都屬于事后監(jiān)督，監(jiān)督的方式單一，監(jiān)督力度不夠。熊孟秋（2011）認(rèn)為從1991年上海率先實(shí)行住房公積金制度以來，經(jīng)歷了三個(gè)階段的變遷：一是支持住房建設(shè)階段（1991—1998），二是支持住房消費(fèi)階段（1999—2002），三是激進(jìn)型住房消費(fèi)階段。并且認(rèn)為住房公積金促進(jìn)了住房貨幣分配，增強(qiáng)了個(gè)人購房能力，完善了住房信貸機(jī)制，充實(shí)了住房建設(shè)資金。

10、住房金融制度研究

住房公積金屬于住房金融制度的一種形式。國(guó)內(nèi)外也有學(xué)者針對(duì)住房金融展開研究，以期探討住房公積金的改革發(fā)展方向。國(guó)內(nèi)汪利娜（1999）通過對(duì)美國(guó)金融體系和二級(jí)市場(chǎng)分析及政府作用的發(fā)揮，全面揭示了市場(chǎng)化住房金融模式和政府杠桿作用的結(jié)合成就了美國(guó)住房金融市場(chǎng)的成功。郁文達(dá)（2001）在國(guó)內(nèi)最先使用金融結(jié)構(gòu)法和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析住房金融的理論書籍，對(duì)各國(guó)住房金融制度差異進(jìn)行了系統(tǒng)分析，為我國(guó)建立有效率的住房金融制度提供了有價(jià)值的理論依據(jù)。車文輝（1999）認(rèn)為中國(guó)應(yīng)建立一個(gè)以政策性住房金融機(jī)構(gòu)為主，其他金融機(jī)構(gòu)為輔的住房金融機(jī)構(gòu)體系。他同時(shí)認(rèn)為，在住房金融機(jī)構(gòu)體系中，還應(yīng)設(shè)立一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，類似于金融機(jī)構(gòu)中的中央銀行，負(fù)責(zé)管理和調(diào)控。

對(duì)住房公積金制度管理現(xiàn)有的文獻(xiàn)進(jìn)行歸納和整理，可以了解到住房公積金制度領(lǐng)域的研究重點(diǎn)，為下一步的研究指明方向。

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