國庫集中支付制度對高校財務(wù)管理的影響

摘 要：我國高校在實施國庫集中支付制度過程中還存在一些實際問題，如基建核算，貸款償還，墊支返還，校內(nèi)撥款，校區(qū)核算等等。應(yīng)盡快制定新的高校會計制度，調(diào)整、完善國庫集中支付制度的具體操作流程。

關(guān)鍵詞：高校；國庫集中支付；財務(wù)管理；

中圖分類號：G4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-03-00-02

國庫集中支付制度是一種以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金撥付以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度，其最終目標是最大限度地減少國庫撥出資金的庫外沉淀和閑置浪費現(xiàn)象。

然而，不能忽視的是，高校雖然有著事業(yè)單位的共性，但作為進行教育活動和科研活動的單位，高校又有其特殊性，有別于一般理解的行政事業(yè)單位。在執(zhí)行國庫集中支付制度過程中，如果忽視了高校自身獨特的運行規(guī)律及與行政職能部門的本質(zhì)差異，而對高校采取了與行政部門完全一致的管理方式，必然導致高校在日常運行和實際管理中面臨一些亟待解決的突出問題。

一、影響高校辦學自主權(quán)的落實和法人地位的確立

財政集中收付制原意是針對政府及其它權(quán)力部門的。政府之所以要將高校財務(wù)納入國庫集中支付，是因為高校是“差額撥款”事業(yè)單位，具有事業(yè)單位的共同特性。實行國庫集中支付后，高校的所有預算資金和預算外資金都要上繳財政統(tǒng)一帳戶下的分類帳戶，由銀行代收、財政統(tǒng)管，這實際上與高等教育改革的正確方向是不相容的?！陡叩冉逃ā返谒恼碌谌畻l規(guī)定“高校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高校的校長為高校得法定代表人”，第三十八條規(guī)定“高校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性自助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用”。即高校作為獨立法人，具有獨立的財務(wù)管理權(quán)。法人地位的確立，使得高校獨立創(chuàng)新、自主辦學成為了可能，對于我國創(chuàng)建世界一流大學、發(fā)展高等教育事業(yè)具有重要意義。

在高校全面實施國庫集中支付制度，是對高校的法人治理結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。盡管我國推行的改革聲音稱不改變支出管理權(quán)原則，高校仍擁有經(jīng)費支配權(quán)和使用管理權(quán)，但在此制度安排下，高校的財務(wù)管理權(quán)特別是實際資金調(diào)度權(quán)已經(jīng)很大程度上被剝奪，高校的財務(wù)管理活動也已經(jīng)被壓縮成單一的預算管理活動。由于高校的所有預算內(nèi)和預算外資金都上交國庫統(tǒng)一管理，財政部門從預算到支出實行全程的監(jiān)督與控制，高校唯一的自由就是在報送預算時把所有的可能在未來發(fā)生的情況都準確預測出來并寫入預算，這顯然難度極大。當高校面臨突然的新情況和新需要時，由于受預算的限制和財政部門的嚴格約束，沒有可用的資金，就會無以應(yīng)對。此時高校的財務(wù)管理權(quán)特別是實際資金調(diào)度權(quán)一定程度上已被剝奪，高校的財務(wù)管理活動也已經(jīng)被壓縮成單一的預算管理活動。現(xiàn)在高校是自主發(fā)展的主體，如果沒有自主的財務(wù)管理權(quán)，那么高校的辦學自主權(quán)和獨立的法人地位就難以落在實處

二、與目前高校財務(wù)管理和會計核算體系不匹配，管理效率降低

目前高校財務(wù)執(zhí)行《高等學校財務(wù)制度》和《高等學校會計制度》，打破了預算內(nèi)資金與預算外資金之間的界限，實行“大收大支”，“收支兩條線”的核算模式，收入按來源劃分，支出按性質(zhì)和用途劃分，收入和支出資金沒有嚴格對應(yīng)的關(guān)系。這種核算體系能較為全面反映學校財務(wù)收支情況，同時還有利于會計集中核算。實行國庫集中支付制度后，財政性支出要求內(nèi)容明確，嚴格按照預算安排，并通過零余額賬戶直接支付，這與現(xiàn)行高校會計制度產(chǎn)生矛盾。高校會計核算既要符合兩個《制度》的規(guī)定，又要滿足國庫集中支付的要求，增加了會計核算的難度，并使其趨于復雜化。

第一，國庫集中支付方式導致高校預算的編制方式復雜化。實行國庫集中支付后，財政資金要通過財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式撥付使用，但由于學校實行綜合財務(wù)預算、收支兩條線管理，除了具體項目支出以外，基本支出撥款不能與實際支出確切對應(yīng)，給學校預算管理帶來了難度。綜合預算編制完成后還要確定應(yīng)該放在零余額賬戶支出的項目，也就是說在編制預算時就要確定財政撥款和預算外資金支出的具體項目，增加了預算編制的難度。

第二，國庫集中支付制度規(guī)定不準由零余額賬戶向分校、校醫(yī)院、設(shè)備處和基建處等二級核算單位轉(zhuǎn)撥資金，不僅與《高等學校財務(wù)制度》和《高等學校會計制度》的要求相矛盾，還會嚴重影響這些單位正常工作的開展。此外，目前高等學校會計制度中不包括基本建設(shè)投資的核算，基建財務(wù)一般都是獨立設(shè)置的。如果一個預算單位只設(shè)立一個零余額賬戶，將基建撥款與教育經(jīng)費撥款放在同一個零余額賬戶管理，實際上是兩個不同的會計核算體系使用同一銀行賬戶，人為地增加銀行對賬難度，在實際操作中將會產(chǎn)生很多問題。

第三，信息系統(tǒng)不完善，傳導不靈、滯后的問題導致財政支付到賬不及時。一個完善的國庫集中支付體系的建立離不開財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)。而現(xiàn)實是，財政、征收機關(guān)、高校、國庫還沒有全面聯(lián)網(wǎng)，預算編制和預算執(zhí)行管理系統(tǒng)都沒有建立起來。在財政集中支付體系中，財政部門成為財政資金的最后把關(guān)者，它在簽發(fā)支付命令后財政資金由國庫直接支付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者，面對眾多支出單位和各種資金用途，國庫核算的工作量成倍增加。當前，高校內(nèi)部的電子化財務(wù)信息系統(tǒng)沒有建立起來，或已經(jīng)建立起來但由于技術(shù)問題無法與財政信息系統(tǒng)對接，再加上中央銀行和商業(yè)銀行以及各商業(yè)銀行之間的實時清算系統(tǒng)也不完善，這一系列問題導致按照規(guī)定財政授權(quán)支付或財政直接支付不能及時到帳，這將會影響高校事務(wù)的正常進行。

三、學校資金運作和經(jīng)費籌集難度加大

高校近年來快速發(fā)展的經(jīng)費來源，主要不是靠收學費而是依靠銀行融資。銀校合作在很大程度上促進了高校的跨越式發(fā)展，同時銀行也從合作中獲取了利益，由于高校在銀行有存款，有收費權(quán)可以作質(zhì)押，銀行為高校提供貸款，也能降低貸款風險。在以前的財政分散支付體系下，預算內(nèi)和預算外資金最終都撥付到在高校存款賬戶或支付賬戶上，高校可以比較容易地從商業(yè)銀行獲得貸款。商業(yè)銀行融資作為高校財務(wù)的一種重要的籌資方式，彌補了財政資金的不足，對我國高校近幾年的跨越式發(fā)展有著不可磨滅的功勞。實行國庫集中支付制度后，由于取消了高校在商業(yè)銀行的賬戶，零余額賬戶由財政部門指定，而且即時和國庫單一賬戶結(jié)算，余額保持為零，所以高校在指定銀行以外的存款趨于零，沒有了賬戶存款的質(zhì)押，商業(yè)銀行由于懼怕信貸風險而不愿貸款給高校，高校的存款利息收入也因此而減少，等于斷絕了高校的這一個重要的籌資渠道。此外，在財政分散支付條件下，雖然財政資金也是國家的，但由于一直由高校支配使用，不受預算硬約束，高校的自主權(quán)大，一定量的資金可以斟酌使用，通過合理的安排滿足高校的各項事務(wù)運行的資金要求，最大限度地利用資金的時間價值。但在實行財政集中支付制度后，高校必須嚴格按照期初編制的預算報送支付申請，沒有了實際的資金調(diào)度權(quán)，不能發(fā)揮高校自身財務(wù)管理的靈活性的優(yōu)勢，給高校的籌資活動增加了難度。

四、財政專項撥款不能及時到位

通常修購資金、科研專項等經(jīng)費都是等到當年財政預算批復后才下達，有時甚至到12月才到款，而屬于基本支出和部分項目支出的資金按規(guī)定只能在當年列支，否則將作為凈結(jié)余資金被財政收回。由于撥款不及時，使得高校許多財政專項當年無經(jīng)費啟動，年終財務(wù)部門只得虛列支出以保留資金。雖然財政部已意識到此類問題，從2009年起調(diào)整了撥款方式，教育部也印發(fā)了《加強教育部直屬高校財政撥款結(jié)余資金管理暫行辦法》，明確了“教育部負責的所有項目預算，均在部門預算‘二上’時細化，并在年初部門預算中下達到項目承擔單位，確保項目在預算年度內(nèi)有足夠的時間組織實施”，但由于財政撥款批復要等到全國人大會議確認國家年度財政預算后才能下達，國庫集中支付年初下達的額度僅為按月平均的預撥數(shù)，對于不可能平均使用的科研項目經(jīng)費來說，資金不足時無法啟動項目研究工作，特別是需要購買的設(shè)備不敢簽訂合同，只能等待下半年資金額度基本到位后才會正式實施，對于項目研究工作有一定的影響。

對高校財務(wù)實施國庫集中支付制度已是勢在必行，而它對高校財務(wù)管理的影響亦不可避免，為適應(yīng)國庫集中支付制度改革，高校財務(wù)管理應(yīng)當及時更新觀念，提高預算管理水平，盡快建立與完善與之相適應(yīng)的的財務(wù)管理制度、模式與方法，以保證學校各項事業(yè)的有序發(fā)展。隨著制度改革的進一步深化，我們看到，制度的設(shè)計帶來了諸多不可調(diào)和的矛盾，與國家的法律體制，高等教育的運行規(guī)律、長期規(guī)劃等方面都無法適應(yīng)甚至是違背，不僅在一定程度上影響了大學工作的順利運轉(zhuǎn)和管理職能的有效發(fā)揮，而且影響了教師、科研學者對高校財務(wù)工作的客觀評價。

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