淺談如何完善土地規(guī)劃工作

【摘 要】土地規(guī)劃又稱土地利用規(guī)劃，是以土地資源的合理利用為核心，以最佳經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益為目標(biāo)，根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然、經(jīng)濟(jì)特性，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)所作出的具體部署和安排。其實(shí)質(zhì)是對(duì)未來(lái)土地利用及其發(fā)展趨勢(shì)所作的預(yù)先估算的過(guò)程。本文分析了如何完善土地規(guī)劃工作，使土地規(guī)劃更加科學(xué)，管理更加有效，以實(shí)現(xiàn)最佳經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

【關(guān)鍵詞】土地規(guī)劃；出現(xiàn)問(wèn)題；解決方法

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》，我國(guó)的土地規(guī)劃除土地利用總體規(guī)劃之外，還存在城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，以及江河、湖泊綜合治理和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃等。這些規(guī)劃都不同程度地涉及到土地利用和保護(hù)，本文所指的土地規(guī)劃是指一切涉及土地利用和保護(hù)的規(guī)劃目前我國(guó)土地規(guī)劃可分為國(guó)家、省、市、鄉(xiāng)、縣五個(gè)層次。不同的層次在規(guī)劃的制定辦法和內(nèi)容上都有所不同 現(xiàn)行土地規(guī)劃中國(guó)家級(jí)規(guī)劃是一種戰(zhàn)略規(guī)劃，主要考慮國(guó)家目標(biāo)和土地資源的分配問(wèn)題：省級(jí)規(guī)劃側(cè)重于項(xiàng)目發(fā)展的規(guī)劃，通過(guò)分析土地利用的適宜性和多樣性，落實(shí)國(guó)家級(jí)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，并解決調(diào)和國(guó)家與本省之間土地規(guī)劃的各種沖突與矛盾；鄉(xiāng)、縣和市級(jí)規(guī)劃重在落實(shí)控制指標(biāo)，主要解決某一特定區(qū)域內(nèi)實(shí)際不同類型的土地用途的分配。

一、土地規(guī)劃存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，土地規(guī)劃中存在的問(wèn)題大量的顯現(xiàn)出來(lái)。（一）規(guī)劃方法滯后。編制土地利用總體規(guī)劃所采用的方法基本上是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)方法，即定性研究的方法 由于傳統(tǒng)規(guī)劃方法本身所具有的靜態(tài)性特點(diǎn)，所以規(guī)劃年限越長(zhǎng)，這種判斷與現(xiàn)實(shí)之間的誤差也就越大，規(guī)劃也就越遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)尤其在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，這種局限性越來(lái)越明顯，越來(lái)越不能適應(yīng)客觀實(shí)際發(fā)展的需要。（二）規(guī)劃的實(shí)施問(wèn)題。在今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地規(guī)劃工作存在一個(gè)共性問(wèn)題，即規(guī)劃的制定與規(guī)劃的實(shí)施往往脫節(jié)，花了很大精力和財(cái)力編制出來(lái)的規(guī)劃，在實(shí)施過(guò)程中未嚴(yán)格按規(guī)劃執(zhí)行，使土地規(guī)劃處于有規(guī)劃而叉無(wú)規(guī)劃的狀態(tài)，明顯造成了規(guī)劃的不穩(wěn)定性。（三）動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與靜態(tài)的規(guī)劃之間存在矛盾。土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)帶有戰(zhàn)略性的長(zhǎng)期規(guī)劃，其年限少則5年，多則10年、20年。如果通過(guò)改變規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容使之適應(yīng)形勢(shì)變化的需要（類似這種情況會(huì)不斷出現(xiàn)），那么，就需要不斷地修改規(guī)劃，其結(jié)果使規(guī)劃失去了它的嚴(yán)肅性：如果不修改規(guī)劃，又顯得規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)太大，造成規(guī)劃失真，同樣會(huì)使規(guī)劃喪失其使用價(jià)值這表明我們現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃至少在科學(xué)預(yù)見(jiàn)性方面存在著缺陷。（四）修改規(guī)劃隨意。某些地方領(lǐng)導(dǎo)人為了吸引外資企業(yè)或者內(nèi)資企業(yè)到本地安家落戶，給予對(duì)方的優(yōu)惠政策往往超越了土地利用總體規(guī)劃的要求，如不按規(guī)劃要求選址，不按計(jì)劃供地，造成規(guī)劃管理和計(jì)劃管理上的混亂。（五）對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村道路網(wǎng)布局重視不夠。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處在調(diào)整階段，農(nóng)村城市化速度也El益加快，如果通過(guò)總體規(guī)劃把保護(hù)耕地、節(jié)約用地與農(nóng)村居民點(diǎn)布局調(diào)整、農(nóng)村道路網(wǎng)布設(shè)結(jié)合起來(lái)，并使之成為總體規(guī)劃的重要組成部分，那么，一定會(huì)收到”一石二鳥(niǎo)”的良好效果，既實(shí)現(xiàn)了保護(hù)耕地、節(jié)約用地目標(biāo)，又推進(jìn)了農(nóng)村城市化進(jìn)程。（六）兩規(guī)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃分別由國(guó)土部門和規(guī)劃（建設(shè)）部門在各自的行政體系內(nèi)完成編制，彼此缺乏有效的溝通，也缺乏進(jìn)行溝通的內(nèi)在動(dòng)機(jī)同時(shí)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃部門各自不同的成熟程度以及對(duì)于規(guī)劃不同的選用標(biāo)準(zhǔn)造成了目前“兩規(guī)”在很多方面不協(xié)調(diào)的局面。

二、解決對(duì)策

要解決這些問(wèn)題，使土地規(guī)劃更加科學(xué)，管理更加有效，以實(shí)現(xiàn)最佳經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，要做到這一點(diǎn)，就必須抓好以下幾項(xiàng)工作：（一）改進(jìn)規(guī)劃方法。一是改定性分析方法為定性定量相結(jié)合的分析方法：二是改靜態(tài)分析方法為動(dòng)態(tài)分析方法。定性分析方法根據(jù)人們?cè)陂L(zhǎng)期實(shí)踐中積累起來(lái)的理性認(rèn)識(shí)，對(duì)某一事物的未來(lái)發(fā)展做出判斷這種判斷可以用語(yǔ)言的形式進(jìn)行描述，也可以用許多數(shù)據(jù)進(jìn)行表述，這兩種表述方法都屬于定性分析的范疇以往人們常采用的規(guī)劃方法雖然也采用了數(shù)據(jù)（包括一些數(shù)據(jù)的推算）來(lái)說(shuō)明問(wèn)題。靜態(tài)分析方法是對(duì)某一事物在某個(gè)時(shí)點(diǎn)、某一特定空間上的狀況進(jìn)行分析并做出判斷，以此為依據(jù)進(jìn)行規(guī)劃的方法。而土地利用是一個(gè)不斷發(fā)展變化的過(guò)程，所以土地利用總體規(guī)劃本身也應(yīng)該是這種動(dòng)態(tài)變化過(guò)程的反映 土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)是追求在土地利用過(guò)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程同步變化情況下的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的最大化，所以規(guī)劃必須是動(dòng)態(tài)的，能夠反映某一時(shí)段因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而帶來(lái)的土地利用動(dòng)態(tài)變化 因此，要想求得具有動(dòng)態(tài)特點(diǎn)的規(guī)劃方案，必須采用動(dòng)態(tài)的規(guī)劃方法當(dāng)前的規(guī)劃。（二）堅(jiān)持《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的有關(guān)規(guī)定。認(rèn)真做好基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的調(diào)整劃定工作，將城鎮(zhèn)、村莊周圍、鐵路、公路兩側(cè)的耕地及其它區(qū)域質(zhì)量好、產(chǎn)量高的耕地優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū) 將規(guī)劃指標(biāo)具體分解落實(shí)到保護(hù)區(qū)和保護(hù)地塊，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任到人的保護(hù)制度，切實(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理工作。（三）完善土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容。把農(nóng)村居民點(diǎn)布局調(diào)整和農(nóng)村道路網(wǎng)規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容，使零散村莊向中心村和小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，完善農(nóng)村道路網(wǎng)，為促進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程創(chuàng)造條件。（四）廣泛宣傳規(guī)劃方案，樹(shù)立規(guī)劃管理意識(shí)要使規(guī)劃的基本宗旨能在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中得以貫徹，最主要的問(wèn)題還在于“規(guī)劃中的管理，管理中的規(guī)劃” 要廣泛向社會(huì)宣傳規(guī)劃的指導(dǎo)思想、方針目標(biāo)和任務(wù)措施，特別要使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部理解規(guī)劃方案的精神實(shí)質(zhì)，樹(shù)立規(guī)劃管理意識(shí)，明確珍惜土地、保護(hù)耕地的重要性和實(shí)施規(guī)劃的必要性，從而增強(qiáng)執(zhí)行規(guī)劃的自覺(jué)性。（五）盡快健全規(guī)劃制度體系。建立健全規(guī)劃編制、審批、公示制度，并進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè) 盡快制定出臺(tái)“土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理辦法”，建立和完善土地利用的法律監(jiān)督體系和約束機(jī)制。（六）實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度 通過(guò)對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，控制城市用地規(guī)模，控制農(nóng)業(yè)用地?zé)o計(jì)劃、無(wú)約束地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地土地用途管制的核心是許可證制度，應(yīng)通過(guò)規(guī)劃許可證來(lái)控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地，遏制以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名目大量占用耕地的現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)：

[1]張曉芳，議土地規(guī)劃整理過(guò)程中的技巧，黑龍江科技信息，2010（14）