探尋社會公平新路徑——試議我國廉租住房制度的優(yōu)化

周振禹

(解放軍南京政治學(xué)院馬克思主義理論系，江蘇南京210003)

0 引言

住房作為人們生活休息、遮風(fēng)避雨的棲身之地，是不可或缺的一種生活必需品。在城市化進(jìn)程日益加快的今天，構(gòu)建和完善住房保障制度，確保公民應(yīng)有的居住權(quán)，是促進(jìn)社會公平與和諧發(fā)展的最基本目標(biāo)。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，住房同時具有經(jīng)濟(jì)屬性和社會屬性。住房的經(jīng)濟(jì)屬性主要表現(xiàn)在:住房作為商品，其價格、數(shù)量主要依賴于市場供求決定。因而，在每個經(jīng)濟(jì)人都尋求自身利益最大化的前提下，瓦爾拉斯一般均衡與帕累托最優(yōu)只是理論中的一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中往往是客觀效率的降低與福利的損失;住房的社會屬性則表現(xiàn)在:不論社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到何種階段，都存在最低收入家庭無法完全依靠市場來解決的居住問題。因此，構(gòu)建和完善住房保障制度，確保公民應(yīng)享有的居住權(quán)，是促進(jìn)社會公平與和諧發(fā)展的最基本目標(biāo)，也是每個國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，這就需要政府通過“有形的手”來進(jìn)一步調(diào)節(jié)資源配置，從而達(dá)到社會效率與公平的新均衡。

自從1998年我國停止執(zhí)行計劃經(jīng)濟(jì)時代的福利實(shí)物分房制度、全面推進(jìn)住房分配貨幣化改革以后，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住宅建設(shè)的通知》首次明確提出構(gòu)建新的住房供應(yīng)體系，即:為最低收入家庭提供廉租房，為中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房，為中高收入家庭提供商品房［1］56-60。而隨著住房理論的創(chuàng)新與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的探索，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、住房公積金共同構(gòu)成了改革后的新型住房保障體系［2］38-40。但城市中廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房卻存在著不少非對應(yīng)人群，讓我們不得不重新思考該如何真正確保住房的公平問題。為此，本文借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國住房現(xiàn)況，特提出應(yīng)加大我國住房供應(yīng)體系中廉租房的比重，進(jìn)一步完善廉租房制度［3］13-16。

1 國內(nèi)學(xué)者有關(guān)廉租房制度的文獻(xiàn)

目前被國內(nèi)學(xué)者廣泛接受的廉租房定義為:政府在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣Ｕ下毮埽蚓哂斜臼蟹寝r(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的租金補(bǔ)貼，或者以低廉租金配租的具有社會保障性質(zhì)的普通住宅?，F(xiàn)有國內(nèi)具有爭論的研究主要圍繞以下三個方面:

(1)房源供給主體。部分學(xué)者認(rèn)為廉租房屬典型的福利分配制度，不宜通過市場行為運(yùn)作，只能由政府統(tǒng)一控制、管理，居住廉租房必須由政府界定。另有學(xué)者建議在政府給予房源資助的前提下，充分發(fā)揮住房二級市場中住房自我淘汰的動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，讓低收入家庭自行到市場上租賃住房，這樣既能盡快解困，又可避免貧民窟問題。但大多學(xué)者選擇中立，認(rèn)為短期內(nèi)在住房二級市場上合適的房源不多，且政府財力有限，租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)又比較低，仍保持政府提供房源較好，此后再漸漸過渡到市場供給［4］25-28。

(2)保障主體的范圍。建設(shè)部和民政部聯(lián)合發(fā)布的規(guī)定中對廉租房申請家庭收入標(biāo)準(zhǔn)和住房面積的界定都比較模糊，給各地的具體政策留有較大余地。梁小民等主張取消經(jīng)濟(jì)適用房，將中低收入人群也納入廉租住房體系。劉曉君則根據(jù)社會排斥理論，認(rèn)為現(xiàn)行的保障主體排除了進(jìn)城農(nóng)民工、城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民等住房弱勢群體，不利于體現(xiàn)公平原則［5］48。楊振華更認(rèn)為保障主體除最低收入人群外，還應(yīng)包含拆遷戶、單親家庭、老齡空巢家庭、打工者等雖高于最低生活保障線但又缺乏購房能力的中低收入者，即通常所謂的“夾心層”［6］。

(3)配租方式。鄭功成等主張以實(shí)現(xiàn)有物化為主［7］。宋博通等認(rèn)為租金貨幣化補(bǔ)貼更有效率，更利于節(jié)約社會資源。劉志峰則傾向于更多地利用現(xiàn)有公房、舊房資源［8］23-26。

2 廉租房制度實(shí)施中的主要問題

現(xiàn)階段廉租房制度實(shí)施中反映的突出問題表現(xiàn)在房源供給主體、保障主體范圍和配租方式三個方面。尤其是對于保障主體范圍，大多數(shù)城市都設(shè)立了三道門檻:城市戶口、低保戶、現(xiàn)有住房面積低于保障面積標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民工、城郊被征地農(nóng)民、超過城市低保戶標(biāo)準(zhǔn)但仍遠(yuǎn)低于城市平均水平的家庭都處于尷尬的夾心地帶，徘徊在目前的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的斷層之中，游離于保障住房體系之外。另外，廉租房在實(shí)施中還存在著從融資、審核到監(jiān)管、退出等各個環(huán)節(jié)的漏洞問題，具體表現(xiàn)在:

(1)缺乏穩(wěn)定的資金融通渠道。廉租房在建設(shè)、維修、租金補(bǔ)貼等方面都需要大量、穩(wěn)定、持續(xù)的資金作為保證。目前很多城市雖已建立廉租住房制度，甚至已取得一定的成效，但若某一年出現(xiàn)較具影響的天災(zāi)人禍等意外，城市財政預(yù)算安排資金不足，又沒有其他穩(wěn)定的資金來源，該制度隨時都可能被擱淺。資金缺乏問題在中西部表現(xiàn)得尤為突出，多數(shù)落后地區(qū)為心有余而力不足。因此，多途徑籌集資金是確保廉租房制度順利實(shí)施的基本條件。

(2)對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不足。政府是建立和完善廉租房制度的主導(dǎo)者，在確保有效實(shí)施上責(zé)無旁貸。但即使是在已將廉租房制度納入政府目標(biāo)責(zé)任制管理的地方，也存在被動執(zhí)行的現(xiàn)象，更有甚者是將其作為短期的形象工程對待。因此，中央有必要設(shè)計一套具體的廉租房績效考評指標(biāo)，使之標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，并建立政策執(zhí)行的激勵和約束機(jī)制，以調(diào)動地方政府的積極性與創(chuàng)造性，從而加快廉租房制度的推行。同時，也要完善相關(guān)法律法規(guī)，營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境，真正做到有法可依、違法必究。目前我國廉租房制度在執(zhí)行過程中還存在著以下問題:第一，退出機(jī)制未受重視。就目前情況來看，許多地區(qū)廉租房政策執(zhí)行時間較短，尚未滿一個租賃周期，加上住戶信息登記、信息跟蹤系統(tǒng)不健全導(dǎo)致的信息渠道不暢通，獎懲規(guī)則模糊等，且很多地方政府未制定或尚未真正實(shí)行明確的退出審核方法，現(xiàn)僅有上海等為數(shù)不多的幾個城市嚴(yán)格執(zhí)行著廉租房的退出制度，但這種退出也只是退出廉租住房，并非退出整個住房保障體系，而是在居民住房體系中的逐級上調(diào)。第二，未形成與其他保障制度的互動。此前曾有一篇報道轟動全國，某殘疾人士的生活一直得不到保障，后因強(qiáng)制拆遷其沒有了棲身之地，絕望之中釀成與官員同歸于盡的悲劇。對于這一活生生的現(xiàn)實(shí)事例，其他尚且不論，其中非常關(guān)鍵的一個影響因素，就是收入和住房保障兩大主要體系并未形成有效聯(lián)系，導(dǎo)致信息流通渠道受阻。因此，社會保障制度就是為構(gòu)建和諧、高效與公平的社會制度，并使社會保障制度的各項措施相輔相成、協(xié)調(diào)一致，達(dá)到整體效益大于部分效益的效果。第三，存在隱性恥辱與道德風(fēng)險。公共福利的實(shí)現(xiàn)需要對應(yīng)群體付諸以申請、領(lǐng)取等實(shí)際行為。在社會化比較成熟的今天，這些行為往往會讓這些人覺得自己被劃入了一個不為社會所接受的群體中，成為貧困、失敗、狼狽的代名詞，并由此產(chǎn)生恥辱感，使其產(chǎn)生消極態(tài)度。另外，非物質(zhì)性損失對他們的效用影響也不大，因此，他們?nèi)敉ㄟ^努力工作提高了收入，降低了一些福利保障，使個人總效用不僅不增加，反而有所下降，這顯然只會降低他們的勞動積極性，或隱瞞其真實(shí)收入，由此產(chǎn)生道德風(fēng)險問題。

3 不同配租方式的廉租房分配

3．1 租金補(bǔ)貼的供求效應(yīng)及其變化

目前我國廉租房的實(shí)施是以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金核減為輔的方式。其中，租金核減適用于單位住房，但隨著單位房源的減少，這種配租方式也將漸漸淡出。因此，本文重點(diǎn)以建設(shè)部《關(guān)于城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)和實(shí)施情況的通報》數(shù)據(jù)，主要從資金配租和實(shí)物配租兩個方面分析我國的廉租房制度，如表1所示。

表1 廉租房配租方式及其比重

由表1可知，廉租房作為一種貨幣化的補(bǔ)貼方式，租金補(bǔ)貼最大的優(yōu)點(diǎn)在于不會抑制市場的正常供給，且保障對象可以根據(jù)自己的情況找到最適合的房源而不必局限于政府的分配。為了更清楚地說明該問題，下面我們再假設(shè)S為市場供給曲線，D0為單人需求曲線，Q*為人均廉租房標(biāo)準(zhǔn)量，現(xiàn)市場租賃價格為Pe，承租人因受收入預(yù)算的硬性約束只能負(fù)擔(dān)P1價格水平，產(chǎn)生了Pe-P1的缺口，正是需要政府保障的部分。詳見圖1所示。

圖1 租金補(bǔ)貼的供求分析

由圖1可知，假若所有承租人都收到Pe-P1的租金補(bǔ)貼并沒有挪為他用，那么相當(dāng)于是房租的變相降低，需求就會增加，需求曲線由D0上移至D1，在供給不變的情況下達(dá)到新的均衡，此時的均衡價格為P2。由此，租金補(bǔ)貼往往會造成承租人以P2價格租到Q1單位的住房，但仍未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)量。

因在實(shí)際操作中，越是貧困的家庭恩格爾系數(shù)越大，住房在家庭日常支出中的份額并不是最大的，租金補(bǔ)貼發(fā)放后很可能會被改變用途。假定家庭的消費(fèi)由兩部分構(gòu)成，住房消費(fèi)和除住房以外的一攬子消費(fèi)總合，家庭會在可支配收入的約束下追求總效用最大化，Max U(H，N)，PHH+PNN=I。其中，H為住房消費(fèi)支出，N為非住房消費(fèi)支出，PH為住房租金，PN為其他消費(fèi)品組合的價格，I為家庭可支配收入。

下面我們從政府對租金補(bǔ)貼的實(shí)際用途是否被監(jiān)管的角度，對保障對象的效用分別進(jìn)行比較。

(1)在沒有政府監(jiān)管的條件下，假設(shè)承租人可以自主選擇消費(fèi)組合，那么，保障對象的效用可以用圖2、圖3表示。

圖2 租金補(bǔ)貼的效用分析

由圖2、圖3可知，租金補(bǔ)貼實(shí)際上是增加了家庭總收入，由此預(yù)算約束線開始上移，并與效用更高的無差異曲線U2相切，這時家庭住房消費(fèi)和非住房消費(fèi)都有所提高，當(dāng)住房增加量為A1B1時，其他商品消費(fèi)增加量則為E1F1。由于家庭的一部分補(bǔ)貼款會用于住房以外的消費(fèi)，造成住房消費(fèi)的增加量小于政府資助時的期望，這時家庭的收入水平要高于原來的收入水平，無差異曲線斜率縮小，由此可以得出:C1D1大于A1B1，也就是說在補(bǔ)貼額度相同的情況下，收入越低的家庭，住房增加量越小。

圖3 租金補(bǔ)貼的效用分析

(2)在政府監(jiān)管的條件下，假設(shè)承租人只能將租金補(bǔ)貼用于住房消費(fèi)，那么，承租人在增加家庭總收入的同時還改變了家庭的消費(fèi)偏好，如圖4、圖5所示。

由圖4、圖5可知，承租人在這種條件下，住房面積的增加量為A2B2，而其他商品消費(fèi)量不變。其效果是:住房消費(fèi)量更接近政府的資助期望，這明顯改善了最低收入家庭的住房，但是對于一般低收入家庭來說，總效用水平的提高小于無監(jiān)管租金配租形式。

圖4 租金補(bǔ)貼的效用分析

圖5 租金補(bǔ)貼的效用分析

3．2 實(shí)物配租的供給效應(yīng)與效用變化

實(shí)物配租是由政府直接建設(shè)或統(tǒng)一收購住房，然后將其低價租賃給住房保障對象的方式。實(shí)物配租相當(dāng)于政府從市場中抽出一部分需求進(jìn)行差別對待，這種做法會抑制市場的作用，但優(yōu)點(diǎn)在于見效快，且能夠平抑市場租金的上漲。

假如，S和D分別為市場的供給、需求曲線，市場均衡價格和均衡數(shù)量分別為Pe和Qe，廉租房的保障人數(shù)為n，聯(lián)系圖2，他們在Pe價格水平上自己所能承擔(dān)的消費(fèi)為Q0，市場的總需求量為nQ0。廉租房的保障面積標(biāo)準(zhǔn)為Q*，存在Q*-Q0的缺口。政府若采用實(shí)物配租的方式補(bǔ)足，使租金價格定在P1以下。假設(shè)以新建的廉租房為主，且為定向定量供給，不納入市場運(yùn)作，而市場房源的供給量基本不變，相當(dāng)于保障對象需求轉(zhuǎn)出，減少了nQ0的人對商品房的需求量，由此市場需求曲線D向下移動，到D1位置，并再次達(dá)到平衡，其中Qe-Q2=nQ0。所以，實(shí)物配租方式對市場供求會產(chǎn)生一定的影響，使均衡價格下降，均衡數(shù)量減少。而為將廉租房租金控制在P1水平，就會導(dǎo)致市場租金價格下降，這實(shí)質(zhì)上是以損害出租人的利益來提高承租人的福利，從而導(dǎo)致社會總福利的折損，如圖6、圖7所示。

圖6 實(shí)物配租的供給分析

由圖6、圖7可知，實(shí)物配租方式實(shí)際上是通過降低租金且規(guī)定最小消費(fèi)量來改善低收入家庭的居住條件。由于租金標(biāo)準(zhǔn)降低，使租房家庭實(shí)現(xiàn)了在相同收入水平下可以享受更多的住房消費(fèi)。這種方式雖然補(bǔ)貼效果明顯，能夠在短期內(nèi)解決低收入家庭的住房困難，使他們的居住條件達(dá)到政府期望的標(biāo)準(zhǔn)，但是對于接受補(bǔ)貼的家庭來說，由于不能自主選擇居住地點(diǎn)和房屋結(jié)構(gòu)，而僅僅是增加了住房面積，因此這種住房方式總效用的增加是三種補(bǔ)貼方式中最小的。

圖7 實(shí)物配租的效用分析

4 不同保障群體的配租方式選擇

由以上分析可以看出:無論是實(shí)物配租還是租金補(bǔ)貼都有利弊，完全舍棄其中任何一種方式都有失偏頗，因此在實(shí)際操作中應(yīng)該充分體現(xiàn)靈活性與差異性的原則，視受益人的具體情況而定，對此我們認(rèn)為可以將保障群體分為以下三類。

(1)高度依賴型。高度依賴型群體主要指因非主觀原因?qū)е聞趧幽芰Φ拈L期缺乏或不足，一般由身體或年齡等原因?qū)е?，包括老弱病殘者及收入微薄的單親家庭等。這部分人很可能為最低收入群體，缺乏最基本的租金支付能力，適合采用實(shí)物配租和租金減免的方式，以保障其最基本的生活需求。

(2)短期依賴型。短期依賴型是指具有一定的勞動能力，未來有收入提升空間，并可能擺脫貧困的人群。這主要是一些中青年的失業(yè)人員，他們短期內(nèi)收入減少，但日常生活開支仍要維持，加上還可能需要培訓(xùn)、再就業(yè)成本，從而出現(xiàn)入不敷出的情況，由此造成住房需求在短時間內(nèi)得不到解決。這部分人選擇住房有明顯的個人偏好，如要就業(yè)、上學(xué)、交通便利等。對他們而言，租金補(bǔ)貼是較為理想的方式，因?yàn)檫@種方式一方面能有效滿足其個性要求，另一方面這部分人相對較多，采用租金補(bǔ)貼方式對市場機(jī)制作用的發(fā)揮影響較小。

(3)邊緣型。邊緣型群體主要包括流動人口及失地農(nóng)民，他們的特點(diǎn)是沒有城市戶籍，游離于城市社會保障政策之外。據(jù)調(diào)查，這部分人群一般都有在城市長期居住的愿望，如在20世紀(jì)80年代早期進(jìn)城務(wù)工的流動人口中70%有在城市長期居住的打算，新進(jìn)城者有40%希望留在城市里，僅有不到10%的人愿意返鄉(xiāng)。目前這部分人群居住地具有一定的規(guī)律性，多選擇城鄉(xiāng)結(jié)合部，這一點(diǎn)印證了人口遷徙理論中遷徙者通常首選城鎮(zhèn)的周圍地帶這一人口流動規(guī)律。其原因主要有兩個:第一，城市邊緣地帶往往房源較為充足、房價低廉，能提供的就業(yè)機(jī)會與他們的自身能力較匹配，社會的控制和管理也較為松散;第二，不論是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民還是當(dāng)?shù)乇徽鞯氐霓r(nóng)民，他們在物質(zhì)和文化上都對農(nóng)村的生活環(huán)境較為熟悉，能夠很快適應(yīng)從農(nóng)村到城市的過渡生活;第三，我國現(xiàn)階段的住房保障政策與戶籍制度息息相關(guān)，邊緣型的群體鑒于短期內(nèi)從根本上解決住房問題的可能性較小，而他們的收入也非常有限，只能租住在城鄉(xiāng)結(jié)合部。

5 從住房過濾理論看廉租房的供給

相對而言，住房配租方式更傾向于住房短缺問題的緩解，而租金補(bǔ)貼則是更為適宜的、長遠(yuǎn)的住房分配方式，因租金補(bǔ)貼方式主要依靠市場上的存量住房，為此引入住房過濾理論。

住房過濾是指隨著住房消費(fèi)者收入的增加或住房自身的老化，在對新住房或高質(zhì)量住房偏好的驅(qū)動下，高收入的住房消費(fèi)者會放棄現(xiàn)有的住房，同時，該住房會被下一收入檔次的消費(fèi)者所選擇。如此，住房這種耐用品在其生命周期內(nèi)被不同收入階層的住房消費(fèi)者傳遞、過濾。［9］33-37過濾理論最早是由伯吉斯在20世紀(jì)20年代初期為解釋芝加哥住房格局而提出的，它主要是從住房區(qū)位經(jīng)濟(jì)格局的角度對住房空間分布的特點(diǎn)進(jìn)行分析。隨后Lowry對過濾現(xiàn)象做了較權(quán)威的解釋，指出過濾的主體是住房而非各收入階層，過濾產(chǎn)生的原因在于住房的老化和新住房的建設(shè)，住房過濾就是住房在其生命周期內(nèi)價值的變化［10］362-370。所以，過濾原理的優(yōu)勢并不只是用來描述城市的格局，更主要的是能對住房市場的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行鏈條進(jìn)行模擬分析，特別是從收入和住房兩個層次來研究住房的供給結(jié)構(gòu)。

在所有的住房過濾模型中，最重要的是斯維尼模型［11］147-167。斯維尼在綜合考慮了住房的非同質(zhì)性和耐久性等特征后，從房主的角度建立住房租賃市場模型［12］1-41。該模型假設(shè)住房質(zhì)量的惡化程度只依賴于維護(hù)費(fèi)用，而不管之后如何維護(hù)都無法恢復(fù)到新建時的水平，根據(jù)房主利潤最大化原則，其目標(biāo)函數(shù)和約束條件如下:

(1)鞏固基礎(chǔ)——明晰住房產(chǎn)權(quán)。住房產(chǎn)權(quán)問題是交易的根本性問題，被過濾出的舊房主要是私有商品房、個人購買的公房或個人購買的經(jīng)濟(jì)適用房等，這些住房再次流入市場時往往會出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不明晰的狀況［13］。而住房產(chǎn)權(quán)不明晰會使住房喪失交易基礎(chǔ)，使住房的二級市場交易不活躍或租賃市場不發(fā)達(dá)，從而導(dǎo)致傳遞效率的缺失。在此，必須建立健全居民住房信息系統(tǒng)，加快界定、明晰各類住房的產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)住房流轉(zhuǎn)中的監(jiān)督管理，特別是對已售公房期滿后應(yīng)盡快落實(shí)、發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證。另外，因?yàn)榇祟愖》肯鄬﹃惻f、功能不夠完善，但卻可以作為現(xiàn)階段廉租房的房源之一，所以，對此類公房可以考慮在二次交易的過程中給予稅收上的適當(dāng)減免。

(2)消除阻力——促進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革。我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收主要集中于交易環(huán)節(jié)而非保有環(huán)節(jié)，由此使住房供給脫離住房需求，形成房地產(chǎn)市場的虛假繁榮，造成房地產(chǎn)市場一方面出現(xiàn)大量閑置房屋，另一方面中低收入群體(包括所謂的“夾心層”)住不起房的問題，使存量住房的自動過濾市場機(jī)制受阻。要改變這種兩難局面，必須理順住房過濾機(jī)制，從根本上改變我國當(dāng)前的房地產(chǎn)稅制，從重交易環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇Ｓ协h(huán)節(jié)，所以開征物業(yè)稅是大勢所趨。因?yàn)殚_征物業(yè)稅可以通過提高房地產(chǎn)的保有成本，加大“囤積”房地產(chǎn)的風(fēng)險，從而達(dá)到抑制房地產(chǎn)投機(jī)的目的。同時，較高的保有稅率可以避免業(yè)主空置或低效率使用房產(chǎn)，以盤活現(xiàn)有房產(chǎn)存量，刺激存量房的流動，促進(jìn)二級市場的發(fā)展，從而更好地實(shí)現(xiàn)住房的梯級消費(fèi)，滿足不同收入階層家庭的住房消費(fèi)，有利于促進(jìn)住房資源的優(yōu)化配置。

(3)暢通渠道——規(guī)范房地產(chǎn)中介市場。規(guī)范的房地產(chǎn)中介市場是住房順利過濾的前提條件。目前我國大中城市相當(dāng)數(shù)量的房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)還存在法律約束力不夠、規(guī)范性欠缺、信息開拓利用不充分、從業(yè)人員素養(yǎng)不齊及中介機(jī)構(gòu)無法為房地產(chǎn)交易提供高層次的評估和擔(dān)保服務(wù)等問題。因此，加強(qiáng)房地產(chǎn)中介服務(wù)立法，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為，引入競爭機(jī)制，加大監(jiān)管力度，提高中介機(jī)構(gòu)服務(wù)水平，為中低收入人群提供更多的房源信息，降低信息不對稱所導(dǎo)致的低效率是當(dāng)前必須解決的關(guān)鍵問題，從而增加最低收入人群對住房的選擇余地，減少政府的財政壓力。

(4)加快速度——鼓勵中檔住房的增量供給。住房質(zhì)量和功能的變化是住房過濾的根本動力，只要有更完善的新住房出現(xiàn)就會打破市場供給均衡，使過濾出的舊房能夠供給收入更低的人群使用，這相當(dāng)于在住房等級范圍內(nèi)降低了房租(價)。由于高檔住宅過濾效應(yīng)不明顯，所以，鼓勵中檔住房的增量供給能夠同時產(chǎn)生向上和向下的過濾效應(yīng)。但就我國現(xiàn)階段的情況來看，高檔、中高檔商品房偏多，中低檔住房較少，這與金字塔型的居民收入結(jié)構(gòu)不太相符。而較好的改善方式是通過政策手段影響中檔住房供求，平抑市場房價。具體來說，首先應(yīng)利用稅收優(yōu)惠、城市規(guī)劃等手段引導(dǎo)和約束開發(fā)商重視中小戶型商品房的開發(fā)。其次是用合理的放貸條件、稅收的減免等措施鼓勵購房者的理性消費(fèi)，控制房屋買賣的投機(jī)行為。最后，借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，把對開發(fā)商的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ械褪杖肴巳旱难a(bǔ)貼［14］67-92。

6 推行廉租房REITs融資新模式

就目前的情況看，全國用于最低收入家庭住房保障的資金中，近一半來自于財政預(yù)算，30%以上來自于住房公積金收益，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國當(dāng)前廉租住房體系建設(shè)的需要。究其原因，資金約束是我國住房保障制度發(fā)展的一大瓶頸，因此，我國應(yīng)在把握廉租房需求特征的基礎(chǔ)上，綜合考慮各種資金供給能力，擺脫單純依靠政府的桎梏，將公共資本和私營資本結(jié)合起來，建立多渠道創(chuàng)新融資機(jī)制［15］156-164。

除了由政府建立專項基金之外，還應(yīng)充分發(fā)揮創(chuàng)新型金融工具的作用。包括引入市場資本，像信托公司就具有資產(chǎn)管理和籌措資金的功能，加上其自有資產(chǎn)與受托資產(chǎn)相分離的特點(diǎn)，因而是投資廉租房較為合適的機(jī)構(gòu)，在此可以構(gòu)建一套以信托機(jī)構(gòu)為核心、多方參與的廉租房信托融資網(wǎng)絡(luò)，其實(shí)質(zhì)就是以政府的有限資金撬動和吸引較大規(guī)模的社會資金參與到廉租房體系建設(shè)上來［16］。這對于政府而言，只需要投入廉租補(bǔ)貼與市場租金之間的差額，并不需要尋找建設(shè)和管理廉租房的成本。而對于投資者而言，廉租房REITs隱含政府信用，是介于普通投資品和國債之間的風(fēng)險較小、收益穩(wěn)定的投資品種，尤其是廉租房REITs具有的社會保障性特點(diǎn)，將會是社保資金、保險資金等保值增值的好渠道。同時對于保障人群而言，則有助于增加租賃住房供應(yīng)，獲得適宜的廉租住房。

(1)借鑒美國廉租房REITs政策。REITs，即房地產(chǎn)投資信托，是英文“RealEstatelnvestment-Trust”的縮寫，是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。它是美國政府在1986年推出的低收入住房返稅政策。該方案規(guī)定:任何公司或者REITs，如果投資于符合一定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的住房，政府將在10年內(nèi)返還占整個工程造價4%的稅費(fèi)，減免額在10年內(nèi)分期返還;政府要求所建住宅能被60%以上的當(dāng)?shù)仄骄杖爰彝ソ邮堋Ｒ騌EITs投資風(fēng)險小、收益相對穩(wěn)定，消除了投資者對于開發(fā)和投資廉租房獲得利潤低的顧慮，大大激發(fā)了投資者的熱情。

根據(jù)資金投向的不同，REITs可以分為權(quán)益類、抵押類和混合類。其中，權(quán)益類直接控制房地產(chǎn)資產(chǎn)或通過合營公司來控制該資產(chǎn)，其目的在于獲得房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)以取得經(jīng)營收入，主要收入來源于房地產(chǎn)的租金;抵押類主要從事一定期限的房地產(chǎn)抵押貸款和購買抵押證券業(yè)務(wù)，收益主要來源于房地產(chǎn)貸款利息;混合類顧名思義，是前兩者的組合。需要特別注意的是:權(quán)益型REITs模式較其他兩種模式受利率的影響相對較小，可以更好地規(guī)避利率風(fēng)險，有利于穩(wěn)健投資，因此這種模式在美國的資產(chǎn)規(guī)模占到了總數(shù)的91%，且權(quán)益類的收入主要來源于房地產(chǎn)的租金，更適合我國廉租房的現(xiàn)實(shí)。

根據(jù)我國廉租房建設(shè)任務(wù)緊、資金缺的背景，我們應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展以權(quán)益型為主、抵押型為輔的模式。而發(fā)展具有我國特色的廉租房REITs模式首先應(yīng)由政府負(fù)責(zé)制定廉租房標(biāo)準(zhǔn)、審批入住資格，并提供租金和稅收方面的補(bǔ)貼;其次應(yīng)由金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)行信托產(chǎn)品和管理信托資金，并聘請專業(yè)的機(jī)構(gòu)對所購物業(yè)進(jìn)行管理。以此將國家政策向低收入階層傾斜，也為政府用有限的資金啟動較大規(guī)模的廉租房建設(shè)創(chuàng)造條件。

(2)我國廉租房REITs的運(yùn)作思路。廉租房REITs的運(yùn)作需要多部門協(xié)調(diào)完成，包括信托公司、廉租房資產(chǎn)管理公司、社保部門、基金托管銀行、房地產(chǎn)中介、開發(fā)商、抵押房產(chǎn)的債權(quán)銀行及投資者通過簽訂信托契約的形式，明確各方的權(quán)利、義務(wù)。具體運(yùn)作思路如圖8所示。

圖8 廉租房REITs運(yùn)作思路

由圖8可知，要使廉租房REITs模式正常運(yùn)作，除了完善相關(guān)法律體系、取得金融主管部門的積極配合、營造良好環(huán)境之外，更為重要的是政府應(yīng)盡快確定REITs的有關(guān)稅收政策標(biāo)準(zhǔn)。國外推行廉租房政策初期，REITs之所以能給予有力的資金支持并快速發(fā)展，其很大的原因在于能享受稅收優(yōu)惠。目前信托基金在我國尚處起步階段，鑒于基金收購物業(yè)主要面向中低收入階層，為降低運(yùn)營成本，保證信托基金試點(diǎn)項目的成功，政府應(yīng)給予必要的政策扶持。如REITs的分紅比例超過90%，就應(yīng)該免除公司稅項而只向投資者的受益部分征稅，從而避免雙向征稅，為我國REITs發(fā)展創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。

廉租房作為由政府向低收入家庭提供低租住房的社會保障體系，是許多國家住房制度與社會保障制度相互結(jié)合的領(lǐng)域。廉租房制度保障水平的高低，對顯示一個國家和地區(qū)的居住文明和社會文明以及維護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定具有重要意義。我國的廉租房制度目前尚處于起步階段，作為中國市場經(jīng)濟(jì)條件下新型住房制度的有機(jī)組成部分，不論是在認(rèn)識還是在實(shí)踐上都有許多問題亟待解決，因此，我們更應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國特殊國情，從供給、融資、監(jiān)督等方面不斷完善我國的住房制度，真正為“安得廣廈千萬間”的國民安居樂業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展添磚加瓦。

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(責(zé)任編輯 王栓芹)