淺析小產(chǎn)權(quán)房的背景、困境及發(fā)展前景

李梅

摘 要：近些年爭論的“小產(chǎn)權(quán)房”問題，從歷史的角度看是源于中國的二元土地制度，從一開始就埋下了利益紛爭的隱患。近些年來，市場的力量開始從商品市場擴(kuò)展到要素市場，國內(nèi)商品房房價的持續(xù)升高，導(dǎo)致相對廉價“小產(chǎn)權(quán)房”的需求增加。通過對小產(chǎn)權(quán)房存在的歷史背景與合理性分析，可以得出結(jié)論：小產(chǎn)權(quán)房問題的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度問題，所以，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度、堅持多元化產(chǎn)權(quán)主體、改革農(nóng)村土地制度才是解決小產(chǎn)權(quán)房困境的有效手段。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)村土地制度

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0325-02

十八屆三中全會期間，一份由國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提出的改革方案報告，引發(fā)市場對新一輪改革方向的熱議。這份被熱議的報告對小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度，為小產(chǎn)權(quán)房合法化打開了一道門。報告提出：在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。但是，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是有其歷史淵源和制度背景的，解決小產(chǎn)權(quán)房的存在問題也是一個復(fù)雜的過程。

一、小產(chǎn)權(quán)房存在的歷史背景和現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房問題的實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度問題，即經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)和法律意義上的產(chǎn)權(quán)相互分離，經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)沒有被正式的法律制度承認(rèn)和賦權(quán)小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生是隨著時間變化而不斷演化的。20 世紀(jì)80 年代，深圳市就已經(jīng)出現(xiàn)了“小產(chǎn)權(quán)房”，即一些城中村通過在集體土地上建造房屋來出租，甚至有一些農(nóng)民在其宅基地上建造高層建筑來對外出租。隨著時間的推移，一些城中村的集體土地上建造的房子就成為了小產(chǎn)權(quán)房。80 年代中期，中國開始實行住房商品化改革，改變了以往單位供房的模式，實行住房的市場化供給模式。隨著住房市場化改革的推進(jìn)，商品房房價也逐步上漲。一些有住房需求但是買不起商品房的住房需求者開始購買和租用處于城市郊區(qū)或者城中村的在農(nóng)村集體土地上修建的小產(chǎn)權(quán)房。90 年代，北京等地已經(jīng)出現(xiàn)了在農(nóng)民宅基地上修建商品房出售的現(xiàn)象。隨著城市化的推進(jìn)，城市郊區(qū)、城中村以及工廠周邊的農(nóng)村集體土地上建起來了越來越多的小產(chǎn)權(quán)房。

“小產(chǎn)權(quán)房”非法是對于交易行為而言，如果“小產(chǎn)權(quán)房”只是用于村民自己居住，則不存在問題。但如果是用來買賣（也就是流通），則是非法的。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制：使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓出租或用于非農(nóng)建設(shè)；村民對宅基地只有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣給城市居民的行為不受法律保護(hù)。法律規(guī)定集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；房地產(chǎn)開發(fā)的前提是取得國有土地使用權(quán)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地，經(jīng)依法征收為國有后，該國有土地的使用權(quán)方可出讓。簡單地說，就是說集體所有土地和國家所有土地在地位上是不平等的，只有在國有土地上建造的商品房才能流通。2007 年6 月，中央政府正式叫停小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)，2008 年1月國務(wù)院辦公廳又發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。”但時至今日小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)卻從未停止過。據(jù)估計，小產(chǎn)權(quán)房住宅數(shù)量總體上已相當(dāng)于中國120 億平方米城鎮(zhèn)住宅的40%以上，已經(jīng)成為中國最重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。

二、小產(chǎn)權(quán)房存在的合理性分析

“小產(chǎn)權(quán)房”大多盛行于城市周邊地區(qū)，近幾年來，城市房價一路高漲，住房供不應(yīng)求，地方政府的土地儲備制度根本無助于有效安排城市建設(shè)。在市場經(jīng)濟(jì)制度下，有需求就會有供給。一般來說，“小產(chǎn)權(quán)房”不存在土地出讓金，土地征用費，也無需繳納與房地產(chǎn)開發(fā)相關(guān)稅費，甚至不包括隱性的腐敗成本。據(jù)統(tǒng)計，同面積“小產(chǎn)權(quán)房”價格僅為同類商品房價格的30%，價格非常低廉。從需求方來講，如果消費者認(rèn)為購買“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險（主要包括：（1）無法合法轉(zhuǎn)讓；（2）如果遇到國家征地，難以獲得相應(yīng)補(bǔ)償；（3）出現(xiàn)糾紛將無法律保障）小于購買“小產(chǎn)權(quán)房”帶來的收益（與商品房巨大的價格差以及未來“小產(chǎn)權(quán)房”合法后所產(chǎn)生的效益）時，交易便會發(fā)生。從供給方來說，當(dāng)城鄉(xiāng)土地制度造成懸殊的土地收益差異存在時，村民或集體面對土地“租金”的巨大誘惑，只要冒一些風(fēng)險，在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)，自發(fā)地擴(kuò)大對其土地的支配權(quán)利，就可以將附著在土地上的權(quán)益兌現(xiàn)。

從以上的分析看，“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)更多的是市場作用的結(jié)果，反映了在較低的交易成本下，由下而上的對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源重新配置的過程。“小產(chǎn)權(quán)房”是制度上的創(chuàng)新。如果僅從經(jīng)濟(jì)的角度考慮，整個社會的經(jīng)濟(jì)效率得到了提高。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，是公共利益和個人利益的帕累托改進(jìn)，參與其中的人都得到了凈收益。一是使農(nóng)民以高于土地征購價盤活土地資源而收益多多，二是使市民以遠(yuǎn)低于商品房價購得房產(chǎn)而收益多多，政府雖然損失了部分賣地收益，但是它同樣因此減輕了為民眾提供廉租房、廉價房的責(zé)任。從這個角度分析，國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于禁止“小產(chǎn)權(quán)房”交易的公告不能從根本上解決這一問題。在某種程度上說，“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)甚至對房價的暴漲起到了一定的緩沖作用。

但是，小產(chǎn)權(quán)房的存在嚴(yán)重影響了房地產(chǎn)市場的正常發(fā)展和秩序，并且產(chǎn)生了國家耕地的流失，從長遠(yuǎn)看，有不良影響。具體地說，“小產(chǎn)權(quán)房”所用土地有兩種可能性：一種是在集體建設(shè)用地上（原宅基地、集體企業(yè)用地）；另一種則是占用耕地，這是國家為確保18 億畝耕地所嚴(yán)令禁止的，因而，非法的性質(zhì)更加嚴(yán)重。根據(jù)國土資源部所做的測算，占用耕地開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房已占總數(shù)的近20%。

三、小產(chǎn)權(quán)房問題的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度問題

產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、讓渡權(quán)、用益權(quán)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)具有約束和激勵功能，對未來產(chǎn)權(quán)的確信度，決定人們對財富種類和數(shù)量的積累。產(chǎn)權(quán)的激勵功能是通過利益機(jī)制得以實現(xiàn)的，如果產(chǎn)權(quán)受到威脅和沒收，就會造成人們對未來預(yù)期的不確定性。無恒產(chǎn)則無恒心。有什么樣的產(chǎn)權(quán)界定就會有什么樣的“市場”及市場表現(xiàn)。好的產(chǎn)權(quán)界定使得社會運(yùn)行成本降低，效率得到提高。“小產(chǎn)權(quán)房”問題的出現(xiàn)表明，現(xiàn)行的土地制度可能已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的要求。透過“小產(chǎn)權(quán)房”可以看到，土地所有權(quán)和使用權(quán)的界定不清；土地的流轉(zhuǎn)制度和征收制度存在較大弊端。endprint

科斯定理Ⅱ告訴我們：“合法權(quán)利的初始界定會對經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響，權(quán)利的一種安排會比其他安排帶來更多的產(chǎn)值，也可能有更高的費用。”換句話說，市場交易費用影響著資源配置的效果。在交易成本大于零的現(xiàn)實世界，產(chǎn)權(quán)初始分配狀態(tài)不能通過無成本的交易向最優(yōu)狀態(tài)變化，因而產(chǎn)權(quán)初始界定會對經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生影響?？扑苟ɡ恚骸爱?dāng)交易費用大于零時，產(chǎn)權(quán)的清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進(jìn)效率?！比绻嬖诮灰壮杀?，沒有產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)等規(guī)則，即沒有產(chǎn)權(quán)制度，則產(chǎn)權(quán)的交易與經(jīng)濟(jì)效率的改進(jìn)就難以展開。在現(xiàn)有的制度下農(nóng)村初始土地權(quán)利劃分與市場自身的需求過于脫節(jié)。土地權(quán)利的劃分無法滿足市場日益增長的需要，在這種情況下，迫切需要對現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不明晰使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本增加?？扑苟ɡ砀嬖V我們通過調(diào)整產(chǎn)權(quán)初始界定可以提高經(jīng)濟(jì)的效率。對“小產(chǎn)權(quán)房”來說，問題的核心在于農(nóng)村集體土地和國有土地地位的不平等。農(nóng)村土地進(jìn)入流通的唯一正式途徑是通過征地轉(zhuǎn)換為國有土地。因此，應(yīng)給予農(nóng)民集體所有土地以平等的地位，改變現(xiàn)行的農(nóng)村、城市二元土地制度。現(xiàn)行的二元土地制度的弊端在于它從制度上限制了集體土地所有者的權(quán)益，在制度上將農(nóng)民放在了一個弱勢的地位。

四、結(jié)論

綜上所述，小產(chǎn)權(quán)房問題的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度問題，即經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)和法律意義上的產(chǎn)權(quán)相互分離，經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)沒有被正式法律制度界定和賦權(quán)。要解決小產(chǎn)權(quán)房問題就需要創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度。通過產(chǎn)權(quán)的分解和組合，可以創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)規(guī)則，為小產(chǎn)權(quán)房找到產(chǎn)權(quán)方面的新出路。具體來說，在分類處置的原則下可以采取以下思路來解決小產(chǎn)權(quán)房問題：（1）創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，尤其是土地產(chǎn)權(quán)制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地和城市國有土地“同地同權(quán)”和“同地同價”，在土地用途管制和土地開發(fā)合規(guī)性審核的基礎(chǔ)上，給予農(nóng)民集體和農(nóng)民個人平等的土地權(quán)利，允許農(nóng)民集體和農(nóng)民個人獲得土地開發(fā)和房屋出租等土地財產(chǎn)權(quán)收益。（2）堅持多元產(chǎn)權(quán)主體，通過產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新，將產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分解和組合來實現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)主體的多元化和內(nèi)涵的擴(kuò)大。如對于已經(jīng)建立的符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，可以將其土地的產(chǎn)權(quán)，主要是所有權(quán)實現(xiàn)國家和集體的共有，房屋產(chǎn)權(quán)也可以實現(xiàn)共有或者是獨有，通過契約設(shè)計約束房屋所有者和使用者的權(quán)利，如最終處置權(quán)限制等，以達(dá)到“權(quán)有所屬”和“住有所居”的雙重目的。（3）在堅持土地同權(quán)和產(chǎn)權(quán)主體多元化的產(chǎn)權(quán)改革思路的前提下，對由于土地產(chǎn)權(quán)制度不合理等原因造成的“小產(chǎn)權(quán)房”可以予以分類解決。

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[責(zé)任編輯 魏 杰]endprint