轉(zhuǎn)型時期公共政策的功能分析

李晚蓮++陳婷

摘 要：公共政策作為一種國家和政府行為，在不同的時空內(nèi)可以發(fā)揮向度不同、類別不一、程度不等的功能。在中國社會轉(zhuǎn)型、體制的轉(zhuǎn)軌過程中，政府的行為和功能發(fā)生了較大變化，因此公共政策的功能也在轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)型時期，政策除了要發(fā)揮導向、調(diào)控、分配等基本功能外，還要發(fā)揮社會的公平正義、變革求新等特殊功能。

關鍵詞：轉(zhuǎn)型時期；公共政策；基本功能；特殊功能

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0006-03

嚴強教授根據(jù)社會變革的程度大小，將社會分為兩種形態(tài)，“一種是社會變革程度不大的常態(tài)社會，一種是社會變革程度較大的轉(zhuǎn)型社會。”一般認為，中國自十一屆三中全會以來，就進入了社會轉(zhuǎn)型期。在面對十分復雜的國際形勢和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展任務的情況下，黨的十八屆三中全會決定全面深化改革，大量涉及社會變革、轉(zhuǎn)型的公共政策必然先后出臺。筆者認為，在轉(zhuǎn)型時期，黨和政府制定的公共政策既要符合轉(zhuǎn)型社會發(fā)展的特點，并且要能滿足人民在特殊時期的需求。

一、中國現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型

中國社會已經(jīng)進入一個全面轉(zhuǎn)型時期。轉(zhuǎn)型時期的中國要經(jīng)歷觀念和價值的劇烈變動，傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變、新舊因素并存、進步與落后較量等等，這些或多或少給人們的思想或行為帶來沖擊，甚至影響個人和團體、政府的重大決策變化。

（一）中國社會轉(zhuǎn)型的含義和內(nèi)容

一般認為社會轉(zhuǎn)型這一范疇來自西方社會學的現(xiàn)代化理論，社會學家使用“轉(zhuǎn)型”這個概念來描述社會結構的轉(zhuǎn)換和性變。中國學界對社會轉(zhuǎn)型的含義沒有統(tǒng)一的概述，但很多學者從自己的學術觀點出發(fā)提出了一些建議。關于社會轉(zhuǎn)型的含義，具有代表性的觀點主要有：

郭德宏把社會轉(zhuǎn)型表述為：“中國社會從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會和信息社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發(fā)展”。鄭杭生認為社會轉(zhuǎn)型是指社會“從農(nóng)業(yè)的，鄉(xiāng)村的，封閉的半封閉的傳統(tǒng)型社會，向工業(yè)的，城鎮(zhèn)的，開放的現(xiàn)代型社會的轉(zhuǎn)型……中國社會的轉(zhuǎn)型，是中國的社會生活組織模式傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，邁向更加現(xiàn)代和更新現(xiàn)代的過程?！边@種從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的觀點是學者們普遍認同的觀點。有的學者把社會轉(zhuǎn)型上升到哲學的高度，對社會轉(zhuǎn)型作出哲學范疇規(guī)定：“社會轉(zhuǎn)型乃是代表著歷史發(fā)展趨勢的實踐主體自覺推進社會變革的歷史創(chuàng)造性活動。當社會生產(chǎn)力提出質(zhì)向發(fā)展的新要求時，歷史的實踐主體按照確認的‘發(fā)展邏輯，對原型社會的結構、體制進行全面、系統(tǒng)地自覺轉(zhuǎn)變，以求實現(xiàn)社會演化的創(chuàng)新?！备鶕?jù)這些學者的論述，中國社會的轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，由計劃經(jīng)濟結構向市場經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型。改革開放以前，中國實行的是計劃經(jīng)濟體制，這種經(jīng)濟體制缺乏活力，難以調(diào)動勞動者積極性，是阻礙中國現(xiàn)代化進程的主要因素。十一屆三中全會以后，鄧小平同志毅然決定開放中國市場，將市場經(jīng)濟的優(yōu)越性與社會主義的優(yōu)越性相結合，逐步走出一條具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟。

第二，由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及工業(yè)社會轉(zhuǎn)型。很長一段時間，中國一直是個落后的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平極其低下。改革開放三十多年來，中國依靠科技創(chuàng)新和科技進步，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和構建現(xiàn)代工業(yè)體系，推進信息化與工業(yè)化的融合，漸漸過渡到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化和工業(yè)化國家。

第三，由封閉半封閉社會向全方位開放社會轉(zhuǎn)型。中國近代以來，長期的閉關鎖國政策導致了國家的衰落。十一屆三中全會以后，國家領導人充分認識到了對外開放的重要性。中國從此大開國門，將中國融入世界，也將世界引入中國，逐步形成全方位的對外開放。

（二）中國社會轉(zhuǎn)型的和實質(zhì)和特征

關于社會轉(zhuǎn)型的實質(zhì)，學者們也做了部分研究，其中馬敏的觀點比較有代表性，他認為：“所謂社會轉(zhuǎn)型，實際上是一種整體性的社會變遷?！彼饕▋蓪雍x：“其一，社會轉(zhuǎn)型是一種社會質(zhì)變過程，通常要延續(xù)較長的時間，是一個持續(xù)性的社會結構變動過程……第二，社會轉(zhuǎn)型是一種特殊的結構性變動，與社會發(fā)展相聯(lián)系?！标P于社會轉(zhuǎn)型的特征，學者們有一定的共識，大多數(shù)學者認為社會轉(zhuǎn)型的特征可以概括為整體性、復雜性和長期性。當然，由于每個國家在不同歷史階段面臨的問題不同，所要達到的目標不同，這就意味著中國現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型就必然具有特殊性，范燕寧把這種特殊性歸納為“復合性、非規(guī)范性、不確定性和弱防護性”。

（三）轉(zhuǎn)型中國的社會矛盾

在轉(zhuǎn)型時期，中國社會的整體發(fā)展趨勢是穩(wěn)定的，但是由于在社會結構調(diào)整和社會機制轉(zhuǎn)變的過程中，社會利益分化嚴重、民生建設步伐滯后、群眾利益訴求不通暢等原因，導致社會沖突和社會矛盾層出不窮。楊淑琴認為：“在加速轉(zhuǎn)型的過程中，快速的社會分化與社會流動使社會結構趨于復雜化、多元化，許多潛在的社會沖突不斷地被激發(fā)出來，并呈現(xiàn)出新的特點。”張瑋認為：“中國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，轉(zhuǎn)型的速度、廣度與深度前所未有?！贝送?，程玲、丁元等都在轉(zhuǎn)型中國社會矛盾與沖突方面做過類似的研究。根據(jù)這些學者的研究，筆者把轉(zhuǎn)型時期中國社會矛盾的特點歸納為：（1）沖突形式多元化。轉(zhuǎn)型時期，中國社會矛盾糾紛發(fā)生率急劇上升，群體性、突發(fā)性事件增多，沖突的表達方式也趨于多樣化。（2）利益沖突占主導地位。利益沖突是人類社會沖突的根源。處于轉(zhuǎn)型社會的中國，某些強勢社會群體與集團在追運用不正當手段，損害其他群體的利益，從而導致社會矛盾激增。（3）沖突雙方呈現(xiàn)非對抗性。轉(zhuǎn)型時期中國的社會矛盾主要涉及經(jīng)濟領域的利益沖突，屬于人民內(nèi)部矛盾，可以通過利益協(xié)調(diào)機制加以解決。

在快速轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾和沖突是不可避免的，但是必須把這種矛盾和沖突控制在一定范圍內(nèi)。毫無疑問，政府在化解社會沖突和治理社會中發(fā)揮著關鍵的作用，而這種關鍵作用的發(fā)揮都是靠政府制定的公共政策的功能體現(xiàn)出來的。因此，國家和政府要充分認識到社會沖突的根源，分析沖突的特點，從而制定相應的政策，從根本上控制和化解社會矛盾和沖突。

二、公共政策的基本功能

公共政策的功能是指政策在社會、經(jīng)濟、生活等各個領域所發(fā)揮的作用和功效。學者們對于公共政策的基本功看法基本一致，但表述不一，如陳振明認為公共政策的基本功能包括導向、控制、協(xié)調(diào)、象征功能；寧騷把公共政策的基本功能歸納為管制、引導、調(diào)控、分配功能；馬國賢則認為公共政策具有導向、財富分配和資源分配和管理等基本功能。綜合上述幾位學者的觀點，筆者認為，公共政策在常態(tài)社會和轉(zhuǎn)型社會中都具備導向、調(diào)控、分配和管制功能。

（一）導向功能

政策的導向功能是指政策引導人們的行為或事物的發(fā)展沿著政策制定者所確定的目標前進。公共政策可以借助于政策目標和價值取向來發(fā)揮它的導向功能。例如，政府每年度設定相應的經(jīng)濟增長目標，從而依靠政策目標來引導未來一年國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的速度、方向等；中國以兼顧效率和公平為價值取向，引導社會主義市場經(jīng)濟有序、健康發(fā)展，則是依靠價值取向來發(fā)揮政策的導向功能。從公共政策所產(chǎn)生的結果來看，導向功能可分為正導向功能和負導向功能。“正導向是政策對事物發(fā)展方向的正確引導，體現(xiàn)了人們對事物發(fā)展規(guī)律所表現(xiàn)出的正確認識。不正確的公共政策，違背絕大多數(shù)人利益的政策，固然有負導向功能；而那些基本正確的政策，因其具有不可克服的負效應，也會產(chǎn)生負導向功能?！比藗冊诎l(fā)揮公共政策正導向功能的同時，要清醒地認識到它的負面效應，盡量克服其消極影響。

（二）調(diào)控功能

公共政策調(diào)控的主要是社會各主體的利益關系，尤其是物質(zhì)利益關系?！艾F(xiàn)實社會中存在著各種不同的利益群體，他們之間不可避免地會有摩擦、沖突甚至對抗。政府必須使用公共政策這一有效的工具來對各種利益群體的矛盾進行調(diào)控?！碧幱谵D(zhuǎn)型社會的中國，政策的調(diào)控功能顯得尤為重要。公共政策可對社會各個領域進行直接調(diào)控和間接調(diào)控，相應的功能也可分為直接調(diào)控功能和間接調(diào)控功能。 同政策的導向功能一樣，政策的調(diào)控功能有積極的也有消極的，這主要取決于政策的目標以及實施政策途徑的正確與否。

（三）分配功能

分配功能是指政府制定的公共政策具有財富分配與資源配置的功能。由于資源具有稀缺性，每個社會成員和組織都希望從稀缺的資源中獲取盡可能多的利益，這就有可能引發(fā)社會矛盾與沖突。政府需要制定公共政策對公共資源進行分配，使社會成員和組織在索取資源的過程中保持某種平衡。公共政策主要是通過以下途徑來發(fā)揮分配功能的：一是為市場主體營造公平競爭環(huán)境；二是在二次分配中發(fā)揮作用。比如，通過稅收調(diào)節(jié)收入分配中的不合理現(xiàn)象，調(diào)整財政支出結構等問題；三是建立利益表達對話機制，保障公民依法參與社會治理的權利，使公民在參與社會活動中建立和諧關系。

（四）管制功能

管制功能是指政府在解決社會公共問題時，通過規(guī)范政策對象的作為或不作為來達成政策目標，這種功能主要是通過政策的條文規(guī)定表現(xiàn)出來的。管制功能可以分為積極管制功能和消極管制功能。積極管制功能是指政策使政策對象不愿或不能超出一定的行動范圍，如新加坡公務員管理中的高薪養(yǎng)廉政策；消極管制功能是指政策對象在發(fā)生違反規(guī)范的行為時，會受到相應的懲罰、制裁，如法庭的審判條文都具有消極管制功能。在市場經(jīng)濟條件下，發(fā)揮政策的管制功能要把握適度的原則，該管的就應該管好，不該管的就應大膽地讓企業(yè)和社會接手。有限度地發(fā)揮好政策的管制功能不僅能使政府更好地服務好社會公眾，還能擴大企業(yè)和市場的活動空間，對它們形成激勵作用。

三、轉(zhuǎn)型時期公共政策的特殊功能

比起常態(tài)社會來說，轉(zhuǎn)型社會當中的社會關系更加錯綜復雜，利益矛盾和沖突深刻影響著社會秩序的穩(wěn)定和改革的深入進行。公共政策在這一時期除了要發(fā)揮好導向、調(diào)控、分配等基本功能外，還要發(fā)揮公正和推進社會變革求新的功能。

（一）公正功能

保證社會公正是公共政策選擇的主題，也是中國轉(zhuǎn)型時期公共政策著重追求的價值取向。隨著中國全面轉(zhuǎn)型的推進，社會階層分化、利益重組，各種矛盾、摩擦接踵而至。基于當前轉(zhuǎn)型時期社會問題及公共政策的功能與地位的考量，“只有把公正作為公共政策的核心價值取向，才能把各種群體的利益進行整合，才能更好地使社會得以健康、協(xié)調(diào)、快速的發(fā)展?！?/p>

1.公正成為轉(zhuǎn)型中國社會著重追求的價值選擇的依據(jù)

公正之所以成為中國轉(zhuǎn)型時期公共政策的核心價值選擇，主要有以下幾點依據(jù)：第一，公共政策的公共性要求其體現(xiàn)公正價值，公共政策和其他政策最大的差別就在于其代表公眾的利益。因此，公共政策的制定與執(zhí)行要考慮社會的整體利益，得到民眾的普遍認可與支持。第二，要以公正的公共政策來保證當前社會主義市場經(jīng)濟有序、平穩(wěn)的運行。市場經(jīng)濟具有其固有的缺陷，需要政府及公共政策從公正的角度來進行處理，才能從本質(zhì)上解決問題。第三，中國轉(zhuǎn)型時期社會公正問題突出。目前，中國社會生活的方方面面都出現(xiàn)了不公平的現(xiàn)象，在這一背景下，政府要制定和實施公正的公共政策，制造平等的機會，在平等的基礎上滿足每一個社會成員的基本生存要求。

2.公共政策公正功能的必然性與體現(xiàn)途徑

無論采取什么樣的路徑來解決社會不公問題，都離不開政策的促進作用，原因有：首先，社會公正的缺失在很大程度上是政府在非常時期采用非常手段造成的。就拿中國東、中、西部的地區(qū)發(fā)展來說，政策的不公導致了地區(qū)發(fā)展的不平衡，政府就有職責制定公共政策來撫平社會公平正義的傷痕。再者，無論是在理論上還是在實踐上，公共政策促進社會公平正義的時機已成熟。中國提出的從“效率優(yōu)先，兼顧公平”到“更加注重社會公平”的分配原則，體現(xiàn)了黨和政府對社會公平正義問題的重視以及執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。且中國國民生產(chǎn)總值已躍居世界第二，國家有能力運用公共政策來促進社會公平與正義的實現(xiàn)。

公共政策作為實現(xiàn)社會公正的媒介和手段，促進社會公平與正義的主要途徑有：運用稅收和轉(zhuǎn)移支付進行收入調(diào)節(jié)；通過社會收入、保險、社會救濟等手段受益于社會弱勢階層；給弱勢者提供和創(chuàng)造發(fā)展的機會與條件，適時體現(xiàn)對弱勢群體的人文關懷。