河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新研究

肖艷霞 張合林，2

（1.鄭州大學(xué)商學(xué)院；2.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450001）

河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新研究

肖艷霞1張合林1，2

（1.鄭州大學(xué)商學(xué)院；2.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450001）

中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，河南城鎮(zhèn)化也將步入新型城鎮(zhèn)化道路和全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的新時期，為促進(jìn)河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，提出如下體制機(jī)制改革與創(chuàng)新方面的對策建議：一是探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制；二是探索建立土地節(jié)約集約高效利用機(jī)制；三是建立健全城鎮(zhèn)化健康發(fā)展投融資機(jī)制；四是探索建立城鄉(xiāng)利益平衡機(jī)制等。

城鎮(zhèn)化；健康發(fā)展；體制機(jī)制；河南

改革開放特別是20世紀(jì)90年代中期以來河南城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，2013年河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到43.8%，中原城市群的支撐帶動作用增強(qiáng)，中原現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系逐步形成和完善。但是在城鎮(zhèn)化發(fā)展中也遇到一些難題和問題，比如城鎮(zhèn)化發(fā)展總體水平偏低，與工業(yè)化進(jìn)程不協(xié)調(diào)；城鎮(zhèn)化發(fā)展方式比較粗放，面臨的資源環(huán)境約束日益突出；不同程度上的“亞健康”城鎮(zhèn)化傾向和局部的“城市病”問題及其管理體制機(jī)制的相對滯后，制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。作為一個經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展中的大省，河南過去的城鎮(zhèn)化發(fā)展受益于一系列制度變革，破解城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題，則需要新的體制機(jī)制變革和創(chuàng)新。我省應(yīng)基于健康城市化理念，遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”三大原則，按照走新型城鎮(zhèn)化道路的要求，探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、土地節(jié)約集約高效利用、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展投融資和城鄉(xiāng)利益平衡等體制機(jī)制的改革完善與創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，以促進(jìn)河南城鎮(zhèn)化健康、可持續(xù)發(fā)展，帶動中原崛起、河南振興和富民強(qiáng)省。

1 探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制

城鎮(zhèn)化從根本上說是人的城鎮(zhèn)化，其主要目標(biāo)是提高人口綜合素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。因此，在河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是當(dāng)前及以后的重要任務(wù)。要堅持自愿、分類、有序原則，有序促進(jìn)我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。創(chuàng)新農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)業(yè)、安家落戶、社會保障和國民待遇等制度安排，變民工為市民，實現(xiàn)健康的城市化。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的平等就業(yè)制度，拓寬非農(nóng)就業(yè)渠道，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策方面，平衡發(fā)展勞動密集型、資金密集型和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，積極培育新的產(chǎn)業(yè)增長點[1]，為農(nóng)村勞動力提供更多的就業(yè)崗位；企業(yè)政策方面，積極培養(yǎng)中小企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造和完善有利于中小企業(yè)發(fā)展的政策法律環(huán)境，增加中小企業(yè)吸納農(nóng)民工就業(yè)的能力。在勞資關(guān)系方面，建立和諧平等的新型勞資關(guān)系，提高農(nóng)民工群體與用人單位談判的地位，在平等互利的基礎(chǔ)上構(gòu)建勞資合作發(fā)展新機(jī)制；在政府方面，結(jié)合農(nóng)村勞動力自身特點開展有針對性地就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容[2]，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力自主創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)建全面的創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，加大小額貸款對農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的扶持力度。二是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在公共服務(wù)和基本保障以及市政設(shè)施等方面的公共成本；企業(yè)要落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工各類社會保險費用；農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會保險和實用技能培訓(xùn)等，提升融入城市社會的能力。三是漸次推進(jìn)戶籍制度改革，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度。以合法穩(wěn)定職業(yè)或穩(wěn)定住所為基本落戶條件，實施差別化落戶政策。全面推行居住證制度，建立以居住證為依據(jù)的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，形成戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。四是完善社會保障制度，以有效覆蓋促進(jìn)農(nóng)民工的城市融入。改革低統(tǒng)籌的社會保障模式，實行全省、全國范圍的統(tǒng)籌[3]。在社會保險體系中，要以穩(wěn)定就業(yè)為前提，進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)、工傷、生育保險的參保比例，繼續(xù)完善養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度；社會福利體系方面，要著力解決農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)、住房、子女入學(xué)等重要問題；在社會救助體系中，將農(nóng)民工納入社會救助體系，提供最低生活保障制度來確保其基本生活水平，在失業(yè)和遭受意外損失時實施緊急救助，提供就業(yè)指導(dǎo)，技能培訓(xùn)，在權(quán)益受到侵害時給予法律援助。

2 探索建立土地節(jié)約集約高效利用機(jī)制

我省城鎮(zhèn)化仍正處加速發(fā)展階段，人地矛盾日益尖銳，要探索建立土地節(jié)約集約高效利用機(jī)制，促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是建立土地節(jié)約集約利用激勵約束機(jī)制。鑒于“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，工業(yè)用地粗放浪費現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步調(diào)控城鎮(zhèn)化用地規(guī)模，實行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，增加集約用地程度，依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策有差別性的適當(dāng)控制中低端工業(yè)用地，提高工業(yè)項目容積率，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵約束機(jī)制；建立存量建設(shè)用地退出激勵機(jī)制，加強(qiáng)土地挖潛整治，我省要積極穩(wěn)妥開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，率先進(jìn)行城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤試點，充分挖掘城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力，發(fā)揮政府土地儲備對盤活城鎮(zhèn)低效用地的作用，破解新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地難問題，促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)。二是深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)配套改革，保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。對于進(jìn)城農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)保留其土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)不變。加快對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證工作，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利不受損害，增加其財產(chǎn)性收入?？傮w上按照依法、自愿、有償原則，有效促進(jìn)農(nóng)民自由分配其所擁有的部分產(chǎn)權(quán)權(quán)益，加快建設(shè)省級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建立健全市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系，為農(nóng)村及涉農(nóng)各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素合理流動，依法保護(hù)和實現(xiàn)農(nóng)民應(yīng)有的土地財產(chǎn)權(quán)益。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，提高土地利用效率，增進(jìn)農(nóng)民土地社會福利。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法入市有序流轉(zhuǎn)，縮小征地范圍，擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。使市場在土地資源配置中起決定性作用，提高土地利用效率。保障農(nóng)民土地增值收益，土地流轉(zhuǎn)收益要用于農(nóng)民社保、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)民在土地增值收益中第一次分配中的比例，在土地增值二次收益分配環(huán)節(jié)，改革土地出讓金的用途，以更大的比例用于城市轉(zhuǎn)移人口的公共支出。

3 建立健全城鎮(zhèn)化健康發(fā)展投融資機(jī)制

發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，建立政府引導(dǎo)、市場運作的資金籌措機(jī)制，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金保障。一是建立多元化的城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制和方式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“兩個允許”，即允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。據(jù)悉，目前我國已選擇在浙江、上海、廣東、深圳四地啟動地方政府自主發(fā)債試點。我省要積極爭取，盡快納入國家試點。特許經(jīng)營項目融資模式主要有BOT（建設(shè)-經(jīng)營-移交）、TOT（移交-經(jīng)營-移交）和PPP（公共部門與私人企業(yè)合作）等方式，這些融資模式比較適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然資源開發(fā)等大中型項目，我省應(yīng)擴(kuò)大這方面的投融資。二是建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。在允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法入市和縮小征地范圍后，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，這就要研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施政策性金融機(jī)構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供新的融資保障；在改革農(nóng)村宅基地制度，農(nóng)民住房可以進(jìn)行財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓后，相應(yīng)的配套財政金融服務(wù)也應(yīng)及時跟進(jìn)。三是加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法入市后，農(nóng)民集體在農(nóng)地使用權(quán)出讓、租賃等交易的初次分配中獲得大量土地增值收益，為此，需要盡快研究建立健全科學(xué)合理的土地稅收制度及征管機(jī)制。比如，研究設(shè)立土地增值稅，農(nóng)民集體依土地增值收益所得須向政府交納一定比率的土地增值稅，政府通過稅收的形式從土地級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收來源，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，也有利于促進(jìn)地方政府改變不合理的土地財政，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會公平。為強(qiáng)化該稅種的征管，可采取交易即時代扣的方式征收。四是完善金融服務(wù)體系，加快城鎮(zhèn)化投融資的市場化。地方政府與開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)建立長效合作機(jī)制，加強(qiáng)政策性銀行在河南省城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)性項目中的參與度；完善城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融保障，鼓勵商業(yè)銀行通過時間與期限的合理安排，進(jìn)行金融工具的創(chuàng)新，設(shè)計出符合不同項目建設(shè)的金融產(chǎn)品，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)；發(fā)展涉農(nóng)金融，結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，通過土地經(jīng)營權(quán)抵押等多種方式，為創(chuàng)業(yè)農(nóng)民提供資金支持；放松對各類金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入限制，鼓勵民營金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，捉進(jìn)城市社區(qū)中小銀行等民營金融機(jī)構(gòu)的建立，形成多元化、適度競爭性的金融體系[4]。

4 探索建立城鄉(xiāng)利益平衡機(jī)制

建立城鄉(xiāng)利益平衡機(jī)制，主要是通過建立和完善城鄉(xiāng)平等合理的要素流動交換關(guān)系，改革土地征收制度，切實保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和共享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互動、良性循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化新格局。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動要素的平等對話和公平交換。以戶籍制度改革為前提，同時促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力市場的深度融合，包括城鄉(xiāng)勞動力市場的統(tǒng)一、城市內(nèi)部勞動力市場的耦合、農(nóng)村不同產(chǎn)業(yè)勞動力市場的互動以及與國際勞動力市場接軌[5]。強(qiáng)化對農(nóng)村勞動力的教育投資和技能培訓(xùn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力市場融合的一個重要條件，農(nóng)村勞動力自身素質(zhì)的提高將有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動要素的平等對話和公平交換，有利用促進(jìn)和保障農(nóng)民工同工同酬。二是建立土地要素的平等流動交換機(jī)制。賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；支持在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行；鼓勵發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)民依法獲得集體資產(chǎn)股份分紅收益。三是優(yōu)化與整合資本要素市場，構(gòu)建農(nóng)村信貸資金的回流機(jī)制。加大對各類涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的政策扶持力度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和社會資本增加對“三農(nóng)”的投入；建立農(nóng)村信貸風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，有效解決農(nóng)村融資擔(dān)保難問題，降低信貸支農(nóng)風(fēng)險，加快促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展[6]。

[1]歐陽力勝.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化研究[D].北京：財政部財政科學(xué)研究所，2013：183.

[2]邢玉華.中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中河南農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2013：43、45.

[3]程姝.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化問題研究[D].哈爾濱：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013：87、89-90.

[4]王紅珠.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資問題與創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014（1）：145.

[5]孟圣山.促進(jìn)農(nóng)民收入倍增要重視城鄉(xiāng)要素平等交換的作用[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（5）：15.

[6]張俊飚，顏廷武.破除城鄉(xiāng)要素不平等交換體制障礙[N].湖北日報，2013-02-11：2.

F291.1

A

1671-0037（2014）11-22-2

本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“（河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制研究”，項目編號：2013B311）的部分研究。

肖艷霞（1963-），女，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，副教授，研究方向：管理學(xué)。