社區(qū)居委會工作績效的綜合模糊評價研究

□王鑒

作者：中央黨校政治與法律教研部行政管理專業(yè)研究生

社區(qū)作為城市社會管理的根本,是實(shí)現(xiàn)城市社會優(yōu)良秩序的基礎(chǔ)。本文為尋求加強(qiáng)社區(qū)治理和促進(jìn)社區(qū)自理的最佳結(jié)合，提出了社區(qū)居委會績效評估的構(gòu)想。建立了社區(qū)居委會工作績效評價指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析理論確立了各指標(biāo)體系的權(quán)重，提出了社區(qū)居委會工作績效的綜合模糊評價模型，該模型有效的實(shí)現(xiàn)了對社區(qū)居委會工作的綜合評價。

一、引言

我國城市社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。自2000年11月《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā) 〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》下發(fā)以來，城市社區(qū)居民委員會在搞好城市管理、密切黨群干群關(guān)系、服務(wù)居民群眾、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。2013年11月15日中共中央十八屆三中全會全文制定了 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》：其中提到創(chuàng)新社會治理，必須創(chuàng)新治理體系，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面的參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

20世紀(jì)80年代，西方國家為應(yīng)對政府出現(xiàn)的效率低下問題普遍采取了以公眾責(zé)任和顧客至上為理念的政府績效評估改革措施，在改進(jìn)政府管理方式、提升政府管理能力方面取得了重大進(jìn)展。［1］本文為尋求加強(qiáng)社區(qū)治理和促進(jìn)社區(qū)自理的最佳結(jié)合，提出了社區(qū)居委會績效評估的構(gòu)想?？茖W(xué)的績效評估體系有利于組織明確重點(diǎn)任務(wù)、糾正偏差、從而產(chǎn)出優(yōu)秀的業(yè)績。社區(qū)居委會建設(shè)工作績效評估體系，對完善組織建設(shè)和解決現(xiàn)實(shí)困境有重大意義。

二、社區(qū)居委會績效評估的內(nèi)涵與評估原則

（一）社區(qū)居委會工作績效評估

我們認(rèn)為，城市社區(qū)工作績效評估就是根據(jù)管理效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任、公眾滿意度等方面的評判，對社區(qū)管理過程中投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果所體現(xiàn)出來的績效進(jìn)行評定和認(rèn)可。城市社區(qū)工作績效評估包括兩個方面：

第一，外部責(zé)任性評估。居委會工作績效評估堅持公民為本原則，指標(biāo)體系設(shè)計聚焦于公民關(guān)注的客觀效果，評估結(jié)果公開化并接受社會問責(zé)和監(jiān)督；社會組織獨(dú)立對居委會進(jìn)行評估。城市社區(qū)居委會是社區(qū)服務(wù)的供應(yīng)者，根據(jù)社會發(fā)展的要求和社區(qū)居民的需要提供有效的社區(qū)服務(wù)是社區(qū)居委會最為重要的職能，因而對城市社區(qū)自治范圍內(nèi)管理活動績效進(jìn)行評定，也就是對社區(qū)服務(wù)確定質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn)。

第二，內(nèi)部控制性責(zé)任評估。我國的社區(qū)居委會績效評估更多著眼于內(nèi)部控制，“保障政令暢通”、“提高執(zhí)行力”等等，成了績效評估的主要目標(biāo)。這里主要表現(xiàn)在兩方面，首先是上級基層政府主導(dǎo)評估和公民參與不足。早期的績效評估完全是上級基層政府主導(dǎo)、政府實(shí)施，結(jié)果“內(nèi)部消費(fèi)”，對社會和公民完全封閉。目前的績效評估的積極變化是強(qiáng)調(diào)公民介入，主要以滿意度測評或社會評價等形式為主。總的來看，公民作用還限于部分環(huán)節(jié)的“部分參與”而非“全程參與”，社區(qū)居民屬于被動的“信息供給者”而非“信息供給與決策共享者”，而且在整個過程中，公民的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)依然有限。其次內(nèi)部控制表現(xiàn)為評估的“單向性特征”，主要指社區(qū)工作的績效評估主體往往是上級基層政府，上級政府往往制定指標(biāo)體系、評估、結(jié)果的環(huán)節(jié)，搞得社區(qū)居委會無所適從。由于忽視社區(qū)居民、社會、媒體對績效評估的監(jiān)督，我國的社區(qū)績效評估具有了對人不對己的“手電筒式評估”的特征，成了基層政府主管部門樂于享用的居高臨下的權(quán)力，而非對公民和社會承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制。［2］

（二）社區(qū)居委會績效評估的一般原則

1.社區(qū)自治導(dǎo)向

社區(qū)居委會是居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，這是憲法和《居委會組織法》明確規(guī)定的。當(dāng)前時代背景下，居委會主要職責(zé)是鼓勵社區(qū)居民參與到社區(qū)公共事務(wù)當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的根本目標(biāo)。因此，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的績效評估，必須以明確社區(qū)居委會職能、以社區(qū)自治為目標(biāo)為前提。

另外，根據(jù)《城市居民委員會組織法》，從居委會職責(zé)、居委會權(quán)力來源、居委會財務(wù)制度等方面界定社區(qū)自治導(dǎo)向內(nèi)涵。［3］

第一，從職責(zé)上看，現(xiàn)階段的居委會依然不同程度地承擔(dān)著大量基層政府職能部門的任務(wù)，主要包括宣傳我國相關(guān)法律，進(jìn)行社區(qū)民主選舉，維護(hù)社會治安；協(xié)助上級基層政府完成相對應(yīng)的任務(wù)；做好與社區(qū)公民之間的溝通，及時公開信息并向政府反映居民心聲。

第二，從權(quán)力來源上看，是由社區(qū)公民選舉出來自治組織。按照我國相關(guān)法律的規(guī)定，社區(qū)居委會組織機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式由所在社區(qū)內(nèi)的所有年滿十八周歲以上的社區(qū)居民直接選舉產(chǎn)生；社區(qū)居委會應(yīng)該在全體社區(qū)居民會議上向社區(qū)居民做報告，匯報一定時間段內(nèi)社區(qū)的所有事項；居民會議可撤換和罷免對不負(fù)責(zé)的社區(qū)居委會成員。

第三，從財務(wù)制度上看，居委會的收入主要來自于三方面，即“政府撥付，用于行政開支；向本居住地居民和單位籌集，用于公益事業(yè)；居委會興辦的有關(guān)服務(wù)事業(yè)?！绷硗?，組織法還對社區(qū)居委會財產(chǎn)的歸屬問題作了評議，即社區(qū)居委會享有對其財產(chǎn)的擁有權(quán)，其余任何部門、組織和個人不得惡意侵犯。

以上界定通過對城市基層政權(quán)行為的清晰限定來保障居委會等自治組織的自治性質(zhì)。它是城市基層群眾自治性組織發(fā)展的法律保障，也意味著城市社區(qū)績效評估的自治導(dǎo)向是有據(jù)可依的。

2.公民參與導(dǎo)向

公民參與績效評估，是建立在公民角色的重新定位以及對公民主體地位基礎(chǔ)上的。正如奧斯特羅姆所說“在今天，我們必須重新界定公民的作用了。他們已經(jīng)從政府服務(wù)被動的消費(fèi)者變成了創(chuàng)造社區(qū)性格的積極活動者。這意味著公民已經(jīng)成為其社區(qū)管理的一部分，他們承擔(dān)著社區(qū)管理的責(zé)任，而不是單單消費(fèi)社區(qū)服務(wù)，或站在社區(qū)、政府的對立面?！保?］可以說，公民越成熟，公民社會的力量越能發(fā)揮出來，公民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性就越高。

公民作為評估主體，明確了居委會績效評估的價值理念，可以直觀地體現(xiàn)評估的滿意度特征，通過這樣這種評估機(jī)制，可將理論與現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來，可以增加評估模式的社會關(guān)聯(lián)性。美國學(xué)者馬克霍哲先生非常重視公民在績效評估中的主體作用，他認(rèn)為：“只有政策制定者和市民積極主動地參與業(yè)績評估——即參與讓政府機(jī)構(gòu)對他們的開支負(fù)責(zé)，對他們的行動負(fù)責(zé)，對他們的承諾負(fù)責(zé)這樣的評估過程，上述的多重目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)?！保?］2公民參與式績效評估體現(xiàn)了新公共管理理論的核心原則

它凸現(xiàn)了服務(wù)至上、顧客至上的管理理念，強(qiáng)調(diào)政府是公共服務(wù)供給者 “在制定和執(zhí)行公共政策時必須要接受公民服務(wù)需求，致力于培育公民之間的信任合作關(guān)系”。這種理念會提高居委會的信任力，并使公民積極參與到居委會工作中，從而提高居委會的績效水平。

3.評估主體多元化導(dǎo)向

從我國當(dāng)前的實(shí)際情況來看，對于居委會工作的績效評估可以采用主管部門、專家學(xué)者、和公民等主體開展社區(qū)居委會工作的評估工作。［5］

主管部門。在我國，社區(qū)居委會是自治性群眾組織，但一般受上級基層政府的監(jiān)督。上級主管部門對居委會工作的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象和服務(wù)質(zhì)量制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)對居委會進(jìn)行評估。尤其是在現(xiàn)今我國的政治體制框架下，主管部門的監(jiān)督和指導(dǎo)作用尤為突出。所以，從政府角度出發(fā)，對社區(qū)居委會工作績效進(jìn)行評估可以促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展，更有利于促進(jìn)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

專家學(xué)者。通過專家學(xué)者們的調(diào)查研究工作，可以對社區(qū)居委會的目標(biāo)、運(yùn)行和效果進(jìn)行科學(xué)的測定和判斷，從而在理論層面上進(jìn)行學(xué)理上的把握。實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)中專家學(xué)者始終對社區(qū)建設(shè)發(fā)揮著重要的推動性作用。專家學(xué)者通過采用科學(xué)的調(diào)查、統(tǒng)計、決策方法，可以對居委會工作過程中所碰到的問題提出合理化建議。特別是公共管理領(lǐng)域的專家學(xué)者通過吸收國外的先進(jìn)理論，經(jīng)過自身多年的理論和實(shí)踐探討，可以對我國的社區(qū)居委會工作提出合理化對策建議。因此，從理論和方法的學(xué)理角度出發(fā)，對社區(qū)居委會的績效評估走上更加科學(xué)化、專業(yè)化之路。

社區(qū)居民。社區(qū)居民是判定居委會服務(wù)質(zhì)量和水平的最直接、最重要的評估主體。通過享受社區(qū)居委會提供的支持與服務(wù)，居民可以獲得比其他評估主題更經(jīng)驗性的評估材料。居民通過參與、享受社區(qū)居委會的服務(wù)，對于居委會的效率、質(zhì)量、服務(wù)水平有了相對于其他評估主體來說更感性、更豐富的認(rèn)知。所以，從服務(wù)接受方的角度出發(fā)，評判居委會可以說更能反映出其存在的各類問題。

三、社區(qū)居委會工作績效綜合模糊評估模型的構(gòu)建

（一）建立社區(qū)工作績效評估指標(biāo)體系

本文參照德爾菲法來確定城市社區(qū)居委會工作績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)成及其權(quán)重的分配。與德爾菲法不同的是，這里的專家團(tuán)體不是傳統(tǒng)的德爾菲法中規(guī)定的都是水平較高的專家人士，因為城市社區(qū)居委會績效評估客體具有特殊性，所以評估主體要包括：各社區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員，社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人，社區(qū)居委會全體成員，部分社區(qū)成員代表和社區(qū)協(xié)商議事會成員，具體名單由各社區(qū)擬定。［6］

為使城市社區(qū)居委會工作績效評估指標(biāo)體系盡可能的科學(xué)、合理、全面，筆者依據(jù)了政府績效管理的評估指標(biāo)體系。從設(shè)計績效指標(biāo)基本思路看，有目標(biāo)導(dǎo)向型、結(jié)果導(dǎo)向型、業(yè)績導(dǎo)向預(yù)算機(jī)制型、平衡計分法等四種基本類型。［7］本文的社區(qū)居委會工作績效評估指標(biāo)體系主要以結(jié)果導(dǎo)向型為依據(jù)，并設(shè)置了三個一級評估指標(biāo)：

第一、管理指標(biāo)。根據(jù)《憲法》、《居委會組織法》的相關(guān)法條規(guī)定，社區(qū)居委會是一個自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，所以管理指標(biāo)是圍繞社區(qū)居委會的自我管理、自我運(yùn)行來設(shè)置的。具體指標(biāo)要素包括居委會組織、制度建設(shè)，財務(wù)、預(yù)算制度建設(shè)，人力資源素質(zhì)培訓(xùn)，自籌資金情況等四個方面；

第二、服務(wù)指標(biāo)。新公共服務(wù)理論認(rèn)為：“對于政府而言，他們現(xiàn)在的主要任務(wù)不是去控制或者引導(dǎo)社會發(fā)展的新的方向，而是要利用手中的權(quán)力來幫助公民表達(dá)其訴求并且滿足他們對共同利益的訴求。”所以本文在指標(biāo)體系設(shè)置的時候強(qiáng)調(diào)社區(qū)的服務(wù)意識，注重優(yōu)化社區(qū)的服務(wù)能力。所以具體指標(biāo)分為社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)水平、文娛活動開展情況、社區(qū)治安狀況、社區(qū)再就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)和醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)等六個要素；

第三、效率指標(biāo)。卓越教授認(rèn)為“效率講求投入與產(chǎn)出的關(guān)系，但績效不僅要求效率的數(shù)量指標(biāo)，而且要重視服務(wù)質(zhì)量品味，質(zhì)量與公民滿意是密切聯(lián)系的，公民滿意度就是質(zhì)量高低的重要指標(biāo)。”所以，在效率指標(biāo)設(shè)置時主要以公民滿意度為基礎(chǔ)，具體分為居民對居委會人員工作態(tài)度滿意度、對居委會工作速度滿意度、對社區(qū)服務(wù)便利程度滿意度、對社區(qū)環(huán)境的滿意度、對社區(qū)開展活動的滿意度等五個社區(qū)居委會工作績效評估體系要素。

表1

（二）運(yùn)用AHP確定評估指標(biāo)權(quán)重指標(biāo)權(quán)重反映了個評價指標(biāo)在評價模型中的相

對重要程度。本研究采用層次分析法（AHP）計算評價指標(biāo)權(quán)重。［7］層次分析法通過專家給各因素的相對重要性以及對一些評價因子進(jìn)行評分即可確定評價指標(biāo)的權(quán)重，實(shí)現(xiàn)定性指標(biāo)定量化。本研究具體操作步驟如下:

第一，組建評估小組，該評估小組主要負(fù)責(zé)對所調(diào)查內(nèi)容各要素之間的關(guān)系進(jìn)行評估。請每位專家分別根據(jù)(9，7，5，3，1，1/3，1/5，1/7，1/9)的指標(biāo)重要性標(biāo)定值依次構(gòu)造了判斷矩陣。

1－9標(biāo)度及其描述

表2

第二，層次單排序和一致性性檢驗，層次單排序是根據(jù)判斷矩陣計算，相對于上一層因素而言，本層次與之有聯(lián)系的因素的重要性次序的權(quán)重，它可以歸結(jié)為計算判斷矩陣的特征和特征向量，即對判斷矩陣B，計算滿足BW＝λmaxW的特征根和特征向量，并將特征向量正規(guī)化，將正規(guī)化后所得到的特征向量W＝(W1,W2,…,Wn)T，其中Wn＞0，作為本層次元素B1，B2，…，Bn對于其隸屬元素Ak的排序權(quán)值。［8］

1.一級指標(biāo)權(quán)重的確定

①確定目標(biāo)A和評估因素B

A＝社區(qū)居委會工作的績效水平；

B＝（B1，B2，B3）；

②構(gòu)造A-B判斷矩陣如下，（i＝1,2,3），判斷矩陣的構(gòu)造可采用專家調(diào)查法。通過兩兩比較，對同層次指標(biāo)之間對上一層指標(biāo)的重要性進(jìn)行評判，在采用1-9標(biāo)度法來賦值，就構(gòu)成了如下的判斷矩陣。

A－B搖判斷矩陣

表3

③計算重要性排序

然后對向量WA＝（WB1,WB2,WB3）T作歸一化處理后得到所求特征向量：

WA＝（0.4，0.4，0.2）

λmax＝1.2599×0.4+1.2599×0.4+0.6299×0.2＝3.0139

④一致性檢驗

C.I.＝(λmax-n)/(n-1)

所以C.I.＝（3.0139-3）（3-1）＝0.0278

C.R.＝C.I./R.I.當(dāng)n＝3時R.I.＝0.52

C.R.＝ 0.0726/0.52＝0.0534＜0.1因此數(shù)據(jù)的一致性很強(qiáng)，所設(shè)定的值是可以接受的。

2.二級指標(biāo)權(quán)重的確定

二級指標(biāo)相對于一級指標(biāo)的重要性，即權(quán)重的確定與上述一級指標(biāo)權(quán)重的確定過程相同，所以這里省略計算步驟，只羅列結(jié)果，如下：

B1－Ci判斷矩陣（i＝1，2，3）

表4

第三，層次總排序。取專家的指標(biāo)權(quán)重值的平均值，得到了各指標(biāo)的最終權(quán)重大小,即各模式的重要程度。表5就是指標(biāo)層相對于總目標(biāo)的總排序，綜合評估指標(biāo)權(quán)重即為所求,因為層次總排序是三級指標(biāo)相對于目標(biāo)層的權(quán)重，因此在這里要精確到小數(shù)點(diǎn)4位數(shù)。表中的各指標(biāo)特征向量就是城市社區(qū)自治績效評估指標(biāo)權(quán)重。

（三）構(gòu)建社區(qū)居委會工作績效模糊綜合評估模型

從上述所建立的社區(qū)居委會工作績效評估指標(biāo)體系中可以看出：一，城市社區(qū)居委會績效評估指標(biāo)體系有3個一級指標(biāo)即管理指標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)、效率指標(biāo)組成。二，管理指標(biāo)包括居委會組織、制度社區(qū)居委會工作績效評估體系中各指標(biāo)相對于總目標(biāo)的權(quán)重建設(shè)，財務(wù)、預(yù)算制度建設(shè)，人力資源素質(zhì)培訓(xùn)，自籌資金情況4個二級指標(biāo)；服務(wù)指標(biāo)包括社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)水平、文娛活動開展情況、社區(qū)治安狀況、社區(qū)再就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)和醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)6個二級指標(biāo)；效率指標(biāo)包括居民對居委會人員工作態(tài)度滿意度、對居委會工作速度滿意度、對社區(qū)服務(wù)便利程度滿意度、對社區(qū)環(huán)境的滿意度、對社區(qū)開展活動的滿意度等5個二級指標(biāo)。但無論是一級指標(biāo)，還是二級指標(biāo)，都是定性指標(biāo)，雖然通過AHP建立的評估指標(biāo)體系確立的各個指標(biāo)權(quán)重是量化了的數(shù)字，但是在對社區(qū)居委會工作績效評價時，大部分是定性問題，而且綜合考慮所有指標(biāo)來確定社區(qū)居委會工作績效水平時，一般難以用精確的數(shù)值來直接評分，評委們只能給出模糊性的概念如“好”、“較好”、“一般”等。因此，我們可以運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)方法，對這些模糊概念做出恰當(dāng)?shù)拿枋?，并綜合各方面因素對社區(qū)居委會工作進(jìn)行全面分析，最后得出量化結(jié)果，這就是模糊綜合評估法。

表5

1.建立評估因素集

在進(jìn)行模糊綜合評估時，首先要建立評估因素集。這里評估因素集有三個，即構(gòu)成社區(qū)居委會績效評價的三個因素為A＝（B1,B2,B3）。評估因素集A分別對應(yīng)著管理指標(biāo)（B1）、服務(wù)指標(biāo)（B2）、效率指標(biāo)（B3）。 其中，B1=（C1,C2,C3,C4）,B2=(C5,…C10),B3=(C11,…C15)。

2.建立評語集

根據(jù)社區(qū)居委會工作績效評估的要求，把各評估指標(biāo)的評估值分成“優(yōu)秀”、“良好”、“一般”、“差”、“很差”等四個等級，構(gòu)成評語集V=（V1，V2….Vm）。

3.確定評估隸屬矩陣

評估隸屬矩陣可以通過對評委評價的數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出，具體做法如下：編制表6《社區(qū)居委會工作績效評估表》，在表中每項評估指標(biāo)的評語等級中，同意的打（√）。經(jīng)統(tǒng)計后，填入評語等級的頻數(shù)分布表(表7)。

4.評估結(jié)果總結(jié)

表6 社區(qū)居委會工作績效評估表

表7 評語等級的頻數(shù)分布表

通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計和模糊綜合評估計算，可以得出社區(qū)居委會工作績效評估結(jié)果，可用表8來表示評估結(jié)果。

表8 綜合評估結(jié)果

通過表中評估結(jié)果的具體數(shù)值，可以得出被評估的社區(qū)居委會工作績效水平，根據(jù)模糊綜合評估的最大隸屬度原則，占有最大數(shù)值的百分比對應(yīng)的評語集為社區(qū)居委會工作績效水平。

四、結(jié)論

本文提出的社區(qū)居委會績效評估模型和評價方法，對城市社區(qū)居委會績效評價工作有一定的參考價值，同時本研究也是一項持續(xù)工作，后期準(zhǔn)備選取典型社區(qū)對此評價體系進(jìn)行再驗證，以確保此體系的科學(xué)性與操作性。

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