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    合作共贏:環(huán)境污染治理的新典范

    2014-03-29 04:30:02胡曉芳侯善男
    重慶行政 2014年3期
    關鍵詞:案例污染企業(yè)

    □胡曉芳 侯善男

    近年來,我國在經(jīng)濟建設如火如荼地發(fā)展之際,環(huán)境污染問題令人觸目驚心。重慶作為一個重工業(yè)基地的城市,其經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護亦陷入兩難困境。重慶擁有長江的水利資源,也義不容辭地肩負著保護長江的使命。令人遺憾的是,長江屢屢被污染,面對一些重度污染企業(yè),政府環(huán)境保護部門除了立法和罰款,往往束手無策。下文的案例堪稱經(jīng)典,譜寫了污染治理的新篇章。

    一、“停排或停牌”之經(jīng)典案例

    本案例來源:由重慶市民間環(huán)保組織L和S基金會提供素材。本案例歷經(jīng)2012年到2014年,其過程曲折,從污染的發(fā)現(xiàn)到問題的解決,大致可分為以下階段:

    (一)洪災的意外發(fā)現(xiàn)

    2012年7月23日,位于中國西部的重慶遭遇了一場洪災,長江迎來31年來最大洪峰,重慶沿江街道一片汪洋,洪峰持續(xù)83小時,官軍民團結一致,萬眾一心,奮力抗洪,最終重慶無一人傷亡。洪水漸漸退去之后,在喘息之余人們不禁生出了一絲擔憂,這場洪水,是天災還是人禍?

    民間環(huán)保組織L按照慣例,對重慶主城區(qū)長江、嘉陵江兩岸被淹區(qū)域進行巡查,調查被淹工廠、渣場、化工倉庫環(huán)境風險,在調查過程中,意外發(fā)現(xiàn)Y企業(yè)排污存在嚴重問題,該企業(yè)渣場滲濾液進入長江。

    秉承嚴謹?shù)膽B(tài)度,環(huán)保組織L對長江污染進行取樣送檢分析。 2012年7月24日、10月15日,L組織分別取樣送檢,經(jīng)過科學檢測,結果顯示錳、懸浮物超標?;跈z測報告,環(huán)保組織L和污染企業(yè)Y進行了積極交涉,但由于環(huán)保組織并沒有任何正式的處罰權和處置權,因此不能對污染治理問題起到實質性影響。

    (二)媒體報道

    長江洪災之后污染問題浮出水面,環(huán)保組織發(fā)揮了積極的監(jiān)督作用。媒體和政府相關部門也對此高度關注。2012年11月20日,媒體報告,因污染企業(yè)Y排廢水污染長江,使重慶市某長江段驚現(xiàn)紅色巖石,長江河岸呈現(xiàn)銹紅色,該報道迅速引起了人們的強烈關注。與之同時,重慶市環(huán)保部門根據(jù)舉報介入調查。政府介入,加之媒體廣泛關注,污染企業(yè)Y面臨強大壓力。2012年12月,環(huán)保組織L臨時安裝了滲濾液收集罐,但是滲濾液直排問題沒有得到有效解決。

    (三)投訴反饋

    環(huán)境保護組織不滿意臨時處置,在此之后,數(shù)次向重慶市環(huán)保局投訴該公司排污行為,2013年6月20日,重慶市環(huán)保局做出了如下答復:經(jīng)查,企業(yè)Y新渣場已取得區(qū)環(huán)保局批復,同意該臨時渣場使用。該公司老渣場目前已停止使用,渣場滲濾水通過管道收集至渣場下方的儲罐,由罐車定期運回該公司污水處理站進行處理。投訴人反映“黑色管道”實際為渣場上方魚塘水,為防止魚塘水流入渣場,該公司建造了專門管道,魚塘水經(jīng)管道流入長江,不與渣場接觸。經(jīng)現(xiàn)場核查,由于該管道密閉性不夠,導致部分渣場滲濾水進入管道。由于渣場滲濾水含鐵離子導致魚塘水排入長江時呈黃色。市環(huán)境監(jiān)察總隊已要求該公司立即對管道進行維護、加固,確保魚塘水與渣場隔絕。調查情況已回復投訴人。

    (四)念水行動

    政府雖積極作為,但治理污染遭遇瓶頸。污染問題的解決,往往需要釜底抽薪之舉。環(huán)保組織L借助民間環(huán)保公益組織生態(tài)鏈的力量,念水行動上升為議題,并成為該事件的重要轉折點。

    2013年8月11日,由知名房地產(chǎn)商任志強帶隊、眾多企業(yè)家組成的“念水行動,長江護水”隊伍赴重慶,暗訪企業(yè)Y排污口,并通過微博曝光企業(yè)Y違法排污行為。

    (五)股票停牌

    在念水行動中,任志強微博爆料企業(yè)Y向長江排放含鐵量超標近百倍的污水,立即引發(fā)關注,深圳證券交易所進行配合,并發(fā)表公告,指出因企業(yè)Y發(fā)生對股價可能產(chǎn)生較大影響、沒有公開披露的重大事項,根據(jù)證券交易所相關規(guī)定,經(jīng)公司申請,該公司股票停牌,待公司刊登相關公告后復牌。

    (六)查處致歉

    污染企業(yè)Y臨時停牌,并接受環(huán)保等相關部門的調查,污染治理難題峰回路轉。2013年8月11日,重慶市環(huán)境保護局對污染企業(yè)現(xiàn)場發(fā)出行政處罰告知書、聽證告知書和違法行為改正通知書,要求其整改老渣場滲濾水直排長江問題。2013年8月13日,重慶市環(huán)保部的官網(wǎng)發(fā)布處罰決定,企業(yè)Y發(fā)布致歉信。

    (七)污染處罰

    2013年8月13日媒體報道:2013年1至7月, 重慶市環(huán)保局已對污染企業(yè)發(fā)出4次行政處罰決定書。2013年8月,市環(huán)保局對該企業(yè)無組織排放粉塵、不正當排放污染物等環(huán)境違法行為立案調查2起,執(zhí)行行政處罰程序。

    在重慶市環(huán)境保護局督促下,企業(yè)Y迅速對已建成的清污分流魚塘水管道進行排查堵漏,并新建架空管道以引流魚塘水,使其與老渣場徹底隔離。經(jīng)過晝夜連續(xù)施工,新建成的魚塘水引流管已于2013年8月15日清晨全面完工,老渣場滲濾水通過收集裝置回收處理,其直排長江問題基本解決。

    (八)環(huán)評跟進

    曾經(jīng)喧囂一時的污染問題,往往會隨著時間的流逝,漸漸淡忘于民眾的視野。可是污染的徹底解決卻是一個漫長而艱巨的過程。繼污染處罰之后,2013年8月13日,環(huán)保組織L在網(wǎng)絡平臺陸續(xù)發(fā)布之前記錄的3條企業(yè)Y的環(huán)評信息。

    (九)信息公開

    環(huán)保組織L視污染治理作為自己的堅定信念和使命,2013年8月14日,組織L已向重慶市環(huán)保局發(fā)出信息公開申請,要求公開企業(yè)Y環(huán)評報告書全本、簡本、審批報告。

    繼念水行動和信息公開之后,環(huán)保組織L仍積極行動,決不容污染事件卷土重來、死灰復燃。資助方I陸續(xù)跟進企業(yè)Y污染處罰記錄,跟進企業(yè)Y投融資證券市場;環(huán)保組織L則跟進企業(yè)Y污染整改,跟進企業(yè)Y兩個搬遷項目環(huán)境影響評價。

    二、案例討論

    以上關于污染治理的案例生動曲折,堪稱污染治理若干案例中的成功典范。故事由沉寂到喧囂,歷經(jīng)峰回路轉,最終柳暗花明,圓滿落幕。其案例意義深遠,其舉動不是對環(huán)境污染治理的淺嘗即止,而有畢其功于一役之妙。

    (一)NGO部門遭遇的危機

    所謂環(huán)境民間組織,是指以環(huán)境保護為主旨,不以營利為目的,不具有行政權力并為社會提供環(huán)境公益性服務的民間組織。作為NGO組織,環(huán)保民間組織為推動環(huán)保事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用、做出了突出貢獻,但也面臨重重危機:

    第一,費用問題。我國環(huán)保民間組織沒有固定經(jīng)費來源。沒有固定經(jīng)費來源、沒有任何行政權力、一切費用自籌解決,這是各類民間組織最基本的特征。經(jīng)費不足是民間組織共同面臨的壓力和挑戰(zhàn),該問題長期困擾我國環(huán)保民間組織生存和發(fā)展。

    第二,觀念問題。一些政府部門對環(huán)保民間組織的發(fā)展缺乏熱情和支持。全能政府的思想觀念作祟,是抑制環(huán)保民間組織發(fā)展的重要原因。作為草根組織,環(huán)保民間組織行為低調,普通民眾對其組織類型、數(shù)量、作用、社會影響、生存和活動狀況等情況不清,自然對其地位與作用缺乏認識和理解,因此社會和公眾的參與度不高,環(huán)保民間組織也因此在開展活動、吸引人才、籌集資金、招募志愿者等方面遇到很多困難和阻礙。

    第三,能力問題。我國環(huán)保民間組織在參與環(huán)境政策制定和實施社會監(jiān)督方面,由于專業(yè)性人才匱乏、基礎薄弱,環(huán)保民間組織參與環(huán)境政策制定和實施社會監(jiān)督的能力不足、成效不高,這表現(xiàn)在政策建議和行動方案質量不高,專業(yè)性不強,往往缺乏綜合情況、專業(yè)理論和基礎數(shù)據(jù)支持。

    由此可見,環(huán)保民間組織生態(tài)環(huán)境惡劣,其對政府依賴性強,獨立活動能力弱,與社會公眾溝通少,公眾參與不足,這系列問題制約了環(huán)保民間組織的健康有序發(fā)展。

    本案例中的環(huán)保組織L是一家在重慶市民政局登記注冊,致力于工業(yè)污染防治的民間環(huán)保組織。該組織通過污染源調查監(jiān)測、環(huán)評第三方監(jiān)督、推動行政執(zhí)法、環(huán)境信息公開等手段,達成削減污染、行政提效的目標。該環(huán)保組織積極參與重慶市環(huán)境污染問題,面對污染企業(yè)的行為,環(huán)保組織也一度遭遇挫折和困境。然而,該組織不氣餒、不妥協(xié),與政府溝通的同時,通過“念水行動”來改變利益格局,變被動為主動,媒體乘勢而為,深圳證券交易所的積極配合,環(huán)保部門再度出場,一個具有重大環(huán)境影響的區(qū)域或企業(yè)開展全面調查,推動當?shù)丨h(huán)保部門加強執(zhí)法,污染企業(yè)Y受到懲處,公眾環(huán)保意識提升。

    由上可見,在參與治理污染過程中,環(huán)保民間組織發(fā)揮了巨大的作用,污染企業(yè)與媒體之間呈現(xiàn)錯綜復雜的關系。環(huán)保組織發(fā)揮監(jiān)督作用,其理應與環(huán)境形象較好的企業(yè)開展合作,與政府保持暢通的溝通渠道,借助媒體的影響力進而得到社會公眾的支持。當環(huán)保民間組織的活動和污染企業(yè)的利益發(fā)生沖突之際,會尋求與政府合作選擇與政府合作而不是對抗或沖突。

    (二)環(huán)境保護部門的尷尬:污染與罰款的博弈

    一般而言,政府的環(huán)境保護部門是最大的執(zhí)法者和動員者。各級地方政府都面臨發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境的雙重挑戰(zhàn),經(jīng)濟發(fā)展和解決民生和就業(yè)問題顯得更加迫切,而環(huán)境危害顯得相對滯后,因此犧牲環(huán)境,發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象屢見不鮮。環(huán)保執(zhí)法部門對做出巨大經(jīng)濟貢獻和就業(yè)問題的污染企業(yè),除了按照規(guī)定罰款,很難作為,環(huán)保部門的處境十分尷尬。

    據(jù)了解,污染企業(yè)Y因生產(chǎn)設備老化、內(nèi)部管理粗放、守法意識淡薄,重慶市和區(qū)兩級環(huán)境保護部門均將其作為環(huán)境監(jiān)管重點對象。重慶市環(huán)境保護局對該公司每月開展一次以上現(xiàn)場檢查,并嚴肅查處檢查發(fā)現(xiàn)的各類違法行為,但該公司環(huán)境違法行為卻屢查屢犯。在本案中,重慶市環(huán)境保護局已對企業(yè)Y下達行政處罰決定6次。2013年8月,重慶市環(huán)保局現(xiàn)場執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)該公司粉塵散排和以不正當方式排放含油廢水的環(huán)境違法行為,對此也進行了相應處罰。

    由上觀之,罰款的傳統(tǒng)方式很難改變屢查屢犯:生產(chǎn)—污染—罰款—生產(chǎn)—污染,循環(huán)往復,單向度的政府治理很難擺脫路徑依賴,改變博弈格局。

    (三)尋找均衡點:由各自為政到合作共贏

    該環(huán)境污染治理的轉折點是“念水行動”,該行動的意義在于廣泛動員,倡議為了我們共同的水資源,每個人都可以開始積極的行動起來,用民間正能量為社會對環(huán)境安全的焦慮找到出口。民眾積極參加跟隨志愿者暗訪排污口,見證民間對污染的監(jiān)督如何協(xié)助環(huán)境執(zhí)法,邁入集體動員的新時代。

    污染企業(yè)面對政府為主的全方位的壓力,進行積極整改,扭轉企業(yè)形象。這種行為的巨大變化,是多方合作努力的結果。如下圖所示:

    上圖顯示的結果表明,污染企業(yè)Y處于風口浪尖,面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn),在其中政府是權力的來源,權威的象征,直接影響污染企業(yè)的行為變遷;環(huán)保組織L和資助方攜手合作,令污染企業(yè)Y無處可逃遁。其具體分工情況是:資助方I負責污染處罰數(shù)據(jù)庫,上市公司數(shù)據(jù)庫;環(huán)保組織L具體監(jiān)督,在地污染調查,督促整改,環(huán)評數(shù)據(jù)庫;資助方S作為支持會員環(huán)保組織L,推動政策,是最重要的提供資金資助;媒體利用曝光,尋求輿論和支持;公眾積極參與到污染治理過程之中,監(jiān)督、曝光污染企業(yè),進行綠色選擇。

    三、啟示與結論

    回顧案例,我們不難發(fā)現(xiàn),既往環(huán)境污染治理過程遭遇的困境,在本案例也同樣存在。然而,本案例卻能突破困境,給我們留下許多重大啟示。

    該案例最終取得成功,其原因耐人尋味。該案例帶給我們最大啟示在于:僅僅靠單向度的努力,很難對污染治理有所作為,正如前文案例所示,政府、NGO、媒體、公眾都有自身難以克服的弊端而陷入路徑依賴。治理環(huán)境污染,我們?nèi)沃囟肋h,多元主體合作共治的鮮活的案例擺在我們的面前,合作共治是污染治理的必然趨勢。

    政府與NGO未來合作前景光明,本文對合作路徑的初步思考如下:

    第一,建立政府與NGO互動的長效機制。案例的比較分析表明,我國政府和NGO之間的合作應該是長期而持續(xù)的。既往,NGO組織對政府高度依賴,面臨人財物匱乏、自身素質和能力不高的困境;政府的人力、時間、精力有限,在位于科層制的制約和束縛,這些可以通過政府與NGO的互動合作來化解困難和束縛,改變利益格局,取得積極效果。

    第二,全面參與,協(xié)同治理。協(xié)同是關注普遍規(guī)律支配下的有序的、自組織的集體行為,其面臨著對兩種現(xiàn)象:一是有序的集體行為的發(fā)生,一是自組織行為的發(fā)生。在污染治理過程之中,我們應該廣泛動員,發(fā)揮協(xié)同的力量。具體而言,NGO組織發(fā)揮監(jiān)督作用,并發(fā)揮全民動員的優(yōu)勢;政府擔當兜底工作,是權威的符號;公民廣泛參與,保護家園的行動。全面參與一方面受支配的動員,一方面基于公民的自發(fā)組織,兩種動員方式均有益于問題的解決,有異曲同工之妙。

    第三,公益公共平臺的搭建,持續(xù)關注污染治理。除了建立長效合作機制,全面動員,繼而建立環(huán)境保護的公益平臺勢在必行,因為公益公共平臺是聯(lián)系多主體的公共平臺,是合作機制的載體,有了這個載體作為依托,協(xié)同治理才有可能。

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