合作共贏：環(huán)境污染治理的新典范

□胡曉芳 侯善男

近年來，我國在經(jīng)濟建設如火如荼地發(fā)展之際，環(huán)境污染問題令人觸目驚心。重慶作為一個重工業(yè)基地的城市，其經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護亦陷入兩難困境。重慶擁有長江的水利資源，也義不容辭地肩負著保護長江的使命。令人遺憾的是，長江屢屢被污染，面對一些重度污染企業(yè)，政府環(huán)境保護部門除了立法和罰款，往往束手無策。下文的案例堪稱經(jīng)典，譜寫了污染治理的新篇章。

一、“停排或停牌”之經(jīng)典案例

本案例來源：由重慶市民間環(huán)保組織L和S基金會提供素材。本案例歷經(jīng)2012年到2014年，其過程曲折，從污染的發(fā)現(xiàn)到問題的解決，大致可分為以下階段：

（一）洪災的意外發(fā)現(xiàn)

2012年7月23日，位于中國西部的重慶遭遇了一場洪災，長江迎來31年來最大洪峰,重慶沿江街道一片汪洋，洪峰持續(xù)83小時,官軍民團結一致，萬眾一心，奮力抗洪，最終重慶無一人傷亡。洪水漸漸退去之后，在喘息之余人們不禁生出了一絲擔憂，這場洪水，是天災還是人禍？

民間環(huán)保組織L按照慣例，對重慶主城區(qū)長江、嘉陵江兩岸被淹區(qū)域進行巡查，調查被淹工廠、渣場、化工倉庫環(huán)境風險，在調查過程中，意外發(fā)現(xiàn)Y企業(yè)排污存在嚴重問題，該企業(yè)渣場滲濾液進入長江。

秉承嚴謹?shù)膽B(tài)度，環(huán)保組織L對長江污染進行取樣送檢分析。 2012年7月24日、10月15日，L組織分別取樣送檢，經(jīng)過科學檢測，結果顯示錳、懸浮物超標?；跈z測報告，環(huán)保組織L和污染企業(yè)Y進行了積極交涉，但由于環(huán)保組織并沒有任何正式的處罰權和處置權，因此不能對污染治理問題起到實質性影響。

（二）媒體報道

長江洪災之后污染問題浮出水面，環(huán)保組織發(fā)揮了積極的監(jiān)督作用。媒體和政府相關部門也對此高度關注。2012年11月20日，媒體報告，因污染企業(yè)Y排廢水污染長江，使重慶市某長江段驚現(xiàn)紅色巖石，長江河岸呈現(xiàn)銹紅色，該報道迅速引起了人們的強烈關注。與之同時，重慶市環(huán)保部門根據(jù)舉報介入調查。政府介入，加之媒體廣泛關注，污染企業(yè)Y面臨強大壓力。2012年12月，環(huán)保組織L臨時安裝了滲濾液收集罐，但是滲濾液直排問題沒有得到有效解決。

（三）投訴反饋

環(huán)境保護組織不滿意臨時處置，在此之后，數(shù)次向重慶市環(huán)保局投訴該公司排污行為，2013年6月20日，重慶市環(huán)保局做出了如下答復：經(jīng)查，企業(yè)Y新渣場已取得區(qū)環(huán)保局批復，同意該臨時渣場使用。該公司老渣場目前已停止使用，渣場滲濾水通過管道收集至渣場下方的儲罐，由罐車定期運回該公司污水處理站進行處理。投訴人反映“黑色管道”實際為渣場上方魚塘水，為防止魚塘水流入渣場，該公司建造了專門管道，魚塘水經(jīng)管道流入長江，不與渣場接觸。經(jīng)現(xiàn)場核查，由于該管道密閉性不夠，導致部分渣場滲濾水進入管道。由于渣場滲濾水含鐵離子導致魚塘水排入長江時呈黃色。市環(huán)境監(jiān)察總隊已要求該公司立即對管道進行維護、加固，確保魚塘水與渣場隔絕。調查情況已回復投訴人。

（四）念水行動

政府雖積極作為，但治理污染遭遇瓶頸。污染問題的解決，往往需要釜底抽薪之舉。環(huán)保組織L借助民間環(huán)保公益組織生態(tài)鏈的力量，念水行動上升為議題，并成為該事件的重要轉折點。

2013年8月11日，由知名房地產(chǎn)商任志強帶隊、眾多企業(yè)家組成的“念水行動，長江護水”隊伍赴重慶，暗訪企業(yè)Y排污口，并通過微博曝光企業(yè)Y違法排污行為。

（五）股票停牌

在念水行動中，任志強微博爆料企業(yè)Y向長江排放含鐵量超標近百倍的污水，立即引發(fā)關注，深圳證券交易所進行配合，并發(fā)表公告，指出因企業(yè)Y發(fā)生對股價可能產(chǎn)生較大影響、沒有公開披露的重大事項，根據(jù)證券交易所相關規(guī)定，經(jīng)公司申請，該公司股票停牌，待公司刊登相關公告后復牌。

（六）查處致歉

污染企業(yè)Y臨時停牌，并接受環(huán)保等相關部門的調查，污染治理難題峰回路轉。2013年8月11日，重慶市環(huán)境保護局對污染企業(yè)現(xiàn)場發(fā)出行政處罰告知書、聽證告知書和違法行為改正通知書，要求其整改老渣場滲濾水直排長江問題。2013年8月13日，重慶市環(huán)保部的官網(wǎng)發(fā)布處罰決定，企業(yè)Y發(fā)布致歉信。

（七）污染處罰

2013年8月13日媒體報道：2013年1至7月， 重慶市環(huán)保局已對污染企業(yè)發(fā)出4次行政處罰決定書。2013年8月，市環(huán)保局對該企業(yè)無組織排放粉塵、不正當排放污染物等環(huán)境違法行為立案調查2起，執(zhí)行行政處罰程序。

在重慶市環(huán)境保護局督促下，企業(yè)Y迅速對已建成的清污分流魚塘水管道進行排查堵漏，并新建架空管道以引流魚塘水，使其與老渣場徹底隔離。經(jīng)過晝夜連續(xù)施工，新建成的魚塘水引流管已于2013年8月15日清晨全面完工，老渣場滲濾水通過收集裝置回收處理，其直排長江問題基本解決。

（八）環(huán)評跟進

曾經(jīng)喧囂一時的污染問題，往往會隨著時間的流逝，漸漸淡忘于民眾的視野。可是污染的徹底解決卻是一個漫長而艱巨的過程。繼污染處罰之后，2013年8月13日，環(huán)保組織L在網(wǎng)絡平臺陸續(xù)發(fā)布之前記錄的3條企業(yè)Y的環(huán)評信息。

（九）信息公開

環(huán)保組織L視污染治理作為自己的堅定信念和使命，2013年8月14日，組織L已向重慶市環(huán)保局發(fā)出信息公開申請，要求公開企業(yè)Y環(huán)評報告書全本、簡本、審批報告。

繼念水行動和信息公開之后，環(huán)保組織L仍積極行動，決不容污染事件卷土重來、死灰復燃。資助方I陸續(xù)跟進企業(yè)Y污染處罰記錄，跟進企業(yè)Y投融資證券市場；環(huán)保組織L則跟進企業(yè)Y污染整改，跟進企業(yè)Y兩個搬遷項目環(huán)境影響評價。

二、案例討論

以上關于污染治理的案例生動曲折，堪稱污染治理若干案例中的成功典范。故事由沉寂到喧囂，歷經(jīng)峰回路轉，最終柳暗花明，圓滿落幕。其案例意義深遠，其舉動不是對環(huán)境污染治理的淺嘗即止，而有畢其功于一役之妙。

（一）NGO部門遭遇的危機

所謂環(huán)境民間組織，是指以環(huán)境保護為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力并為社會提供環(huán)境公益性服務的民間組織。作為NGO組織，環(huán)保民間組織為推動環(huán)保事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用、做出了突出貢獻，但也面臨重重危機：

第一，費用問題。我國環(huán)保民間組織沒有固定經(jīng)費來源。沒有固定經(jīng)費來源、沒有任何行政權力、一切費用自籌解決，這是各類民間組織最基本的特征。經(jīng)費不足是民間組織共同面臨的壓力和挑戰(zhàn)，該問題長期困擾我國環(huán)保民間組織生存和發(fā)展。

第二，觀念問題。一些政府部門對環(huán)保民間組織的發(fā)展缺乏熱情和支持。全能政府的思想觀念作祟，是抑制環(huán)保民間組織發(fā)展的重要原因。作為草根組織，環(huán)保民間組織行為低調，普通民眾對其組織類型、數(shù)量、作用、社會影響、生存和活動狀況等情況不清，自然對其地位與作用缺乏認識和理解，因此社會和公眾的參與度不高，環(huán)保民間組織也因此在開展活動、吸引人才、籌集資金、招募志愿者等方面遇到很多困難和阻礙。

第三，能力問題。我國環(huán)保民間組織在參與環(huán)境政策制定和實施社會監(jiān)督方面，由于專業(yè)性人才匱乏、基礎薄弱，環(huán)保民間組織參與環(huán)境政策制定和實施社會監(jiān)督的能力不足、成效不高，這表現(xiàn)在政策建議和行動方案質量不高，專業(yè)性不強，往往缺乏綜合情況、專業(yè)理論和基礎數(shù)據(jù)支持。

由此可見，環(huán)保民間組織生態(tài)環(huán)境惡劣，其對政府依賴性強，獨立活動能力弱，與社會公眾溝通少，公眾參與不足，這系列問題制約了環(huán)保民間組織的健康有序發(fā)展。

本案例中的環(huán)保組織L是一家在重慶市民政局登記注冊，致力于工業(yè)污染防治的民間環(huán)保組織。該組織通過污染源調查監(jiān)測、環(huán)評第三方監(jiān)督、推動行政執(zhí)法、環(huán)境信息公開等手段，達成削減污染、行政提效的目標。該環(huán)保組織積極參與重慶市環(huán)境污染問題，面對污染企業(yè)的行為，環(huán)保組織也一度遭遇挫折和困境。然而，該組織不氣餒、不妥協(xié)，與政府溝通的同時，通過“念水行動”來改變利益格局，變被動為主動，媒體乘勢而為，深圳證券交易所的積極配合，環(huán)保部門再度出場，一個具有重大環(huán)境影響的區(qū)域或企業(yè)開展全面調查，推動當?shù)丨h(huán)保部門加強執(zhí)法，污染企業(yè)Y受到懲處，公眾環(huán)保意識提升。

由上可見，在參與治理污染過程中，環(huán)保民間組織發(fā)揮了巨大的作用，污染企業(yè)與媒體之間呈現(xiàn)錯綜復雜的關系。環(huán)保組織發(fā)揮監(jiān)督作用，其理應與環(huán)境形象較好的企業(yè)開展合作，與政府保持暢通的溝通渠道，借助媒體的影響力進而得到社會公眾的支持。當環(huán)保民間組織的活動和污染企業(yè)的利益發(fā)生沖突之際，會尋求與政府合作選擇與政府合作而不是對抗或沖突。

（二）環(huán)境保護部門的尷尬：污染與罰款的博弈

一般而言，政府的環(huán)境保護部門是最大的執(zhí)法者和動員者。各級地方政府都面臨發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境的雙重挑戰(zhàn)，經(jīng)濟發(fā)展和解決民生和就業(yè)問題顯得更加迫切，而環(huán)境危害顯得相對滯后，因此犧牲環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象屢見不鮮。環(huán)保執(zhí)法部門對做出巨大經(jīng)濟貢獻和就業(yè)問題的污染企業(yè)，除了按照規(guī)定罰款，很難作為，環(huán)保部門的處境十分尷尬。

據(jù)了解，污染企業(yè)Y因生產(chǎn)設備老化、內(nèi)部管理粗放、守法意識淡薄，重慶市和區(qū)兩級環(huán)境保護部門均將其作為環(huán)境監(jiān)管重點對象。重慶市環(huán)境保護局對該公司每月開展一次以上現(xiàn)場檢查，并嚴肅查處檢查發(fā)現(xiàn)的各類違法行為，但該公司環(huán)境違法行為卻屢查屢犯。在本案中，重慶市環(huán)境保護局已對企業(yè)Y下達行政處罰決定6次。2013年8月，重慶市環(huán)保局現(xiàn)場執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)該公司粉塵散排和以不正當方式排放含油廢水的環(huán)境違法行為，對此也進行了相應處罰。

由上觀之，罰款的傳統(tǒng)方式很難改變屢查屢犯：生產(chǎn)—污染—罰款—生產(chǎn)—污染，循環(huán)往復，單向度的政府治理很難擺脫路徑依賴，改變博弈格局。

（三）尋找均衡點：由各自為政到合作共贏

該環(huán)境污染治理的轉折點是“念水行動”，該行動的意義在于廣泛動員，倡議為了我們共同的水資源，每個人都可以開始積極的行動起來，用民間正能量為社會對環(huán)境安全的焦慮找到出口。民眾積極參加跟隨志愿者暗訪排污口，見證民間對污染的監(jiān)督如何協(xié)助環(huán)境執(zhí)法，邁入集體動員的新時代。

污染企業(yè)面對政府為主的全方位的壓力，進行積極整改，扭轉企業(yè)形象。這種行為的巨大變化，是多方合作努力的結果。如下圖所示：

上圖顯示的結果表明，污染企業(yè)Y處于風口浪尖，面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn)，在其中政府是權力的來源，權威的象征，直接影響污染企業(yè)的行為變遷；環(huán)保組織L和資助方攜手合作，令污染企業(yè)Y無處可逃遁。其具體分工情況是：資助方I負責污染處罰數(shù)據(jù)庫，上市公司數(shù)據(jù)庫；環(huán)保組織L具體監(jiān)督，在地污染調查，督促整改，環(huán)評數(shù)據(jù)庫；資助方S作為支持會員環(huán)保組織L，推動政策，是最重要的提供資金資助；媒體利用曝光，尋求輿論和支持；公眾積極參與到污染治理過程之中，監(jiān)督、曝光污染企業(yè)，進行綠色選擇。

三、啟示與結論

回顧案例，我們不難發(fā)現(xiàn)，既往環(huán)境污染治理過程遭遇的困境，在本案例也同樣存在。然而，本案例卻能突破困境，給我們留下許多重大啟示。

該案例最終取得成功，其原因耐人尋味。該案例帶給我們最大啟示在于：僅僅靠單向度的努力，很難對污染治理有所作為，正如前文案例所示，政府、NGO、媒體、公眾都有自身難以克服的弊端而陷入路徑依賴。治理環(huán)境污染，我們?nèi)沃囟肋h，多元主體合作共治的鮮活的案例擺在我們的面前，合作共治是污染治理的必然趨勢。

政府與NGO未來合作前景光明，本文對合作路徑的初步思考如下：

第一，建立政府與NGO互動的長效機制。案例的比較分析表明，我國政府和NGO之間的合作應該是長期而持續(xù)的。既往，NGO組織對政府高度依賴，面臨人財物匱乏、自身素質和能力不高的困境；政府的人力、時間、精力有限，在位于科層制的制約和束縛，這些可以通過政府與NGO的互動合作來化解困難和束縛，改變利益格局，取得積極效果。

第二，全面參與，協(xié)同治理。協(xié)同是關注普遍規(guī)律支配下的有序的、自組織的集體行為，其面臨著對兩種現(xiàn)象：一是有序的集體行為的發(fā)生，一是自組織行為的發(fā)生。在污染治理過程之中，我們應該廣泛動員，發(fā)揮協(xié)同的力量。具體而言，NGO組織發(fā)揮監(jiān)督作用，并發(fā)揮全民動員的優(yōu)勢；政府擔當兜底工作，是權威的符號；公民廣泛參與，保護家園的行動。全面參與一方面受支配的動員，一方面基于公民的自發(fā)組織，兩種動員方式均有益于問題的解決，有異曲同工之妙。

第三，公益公共平臺的搭建，持續(xù)關注污染治理。除了建立長效合作機制，全面動員，繼而建立環(huán)境保護的公益平臺勢在必行，因為公益公共平臺是聯(lián)系多主體的公共平臺，是合作機制的載體，有了這個載體作為依托，協(xié)同治理才有可能。