淺議瀆職罪主體的缺陷和完善

摘 要 當(dāng)今社會(huì)，瀆職罪給國家、集體和人民造成了嚴(yán)重?fù)p害，這種“不揣腰包的腐敗”日益受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。其中，正確認(rèn)定瀆職罪主體對(duì)追究瀆職犯罪具有十分重要的意義。本文擬分析和反思我國瀆職罪主體規(guī)定的現(xiàn)狀，分析我國立法、司法機(jī)關(guān)在瀆職罪主體規(guī)定缺陷上尋求完善的法律之道，以此提出完善我國瀆職罪主體的一些建議，與諸君交流探討。

關(guān)鍵詞 瀆職罪 犯罪主體 缺陷與完善

作者簡(jiǎn)介：盧國濤，貴州省遵義市人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D924 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）11-251-02

79刑法明確規(guī)定瀆職犯罪主體是國家工作人員，新刑法修訂時(shí)對(duì)瀆職罪主體作了限制性規(guī)定，規(guī)定其犯罪主體為國家機(jī)關(guān)工作人員。這樣規(guī)定主要是考慮到國家機(jī)關(guān)工作人員直接代表國家行使職權(quán)，其犯罪行為造成的破壞力、影響力較之國家工作人員大?？s小瀆職罪的主體范圍，突出了打擊重點(diǎn)，更有針對(duì)性，便于司法操作和執(zhí)法統(tǒng)一，有利于貫徹罪行法定原則。但是，在刑法實(shí)施過程中，刑法理論界與司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，刑法的這一規(guī)定與我國社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況發(fā)生一定的脫節(jié)，有關(guān)的規(guī)定存在不足和缺陷，致使司法機(jī)關(guān)在適用刑法時(shí)產(chǎn)生了許多尷尬局面，打擊瀆職犯罪的力度大大削弱，刑法關(guān)于瀆職罪主體的規(guī)定受到質(zhì)疑。本文針對(duì)我國現(xiàn)行刑法第九章關(guān)于瀆職罪主體的規(guī)定，分析我國有關(guān)瀆職犯罪主體之缺陷，并在借鑒理論界和國際上對(duì)瀆職犯罪主體規(guī)定的基礎(chǔ)上，探尋完善我國瀆職罪主體的途徑，對(duì)推動(dòng)我國瀆職罪刑事立法與司法實(shí)踐的統(tǒng)一做些有益探索，以期引起立法機(jī)關(guān)對(duì)瀆職犯罪主體問題的關(guān)注。

一、對(duì)我國瀆職罪主體規(guī)定之現(xiàn)狀及反思

97刑法對(duì)瀆職罪主體的規(guī)定出發(fā)點(diǎn)是好的，但是或許是立法者對(duì)司法實(shí)踐缺乏一定程度的了解，致使我國現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)瀆職罪主體的規(guī)定存在諸多缺陷和弊端，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）“國家機(jī)關(guān)工作人員”的內(nèi)涵界定不清，外延劃定不明，使得司法實(shí)踐中對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員的認(rèn)定無法可依，直接影響著罪與非罪、此罪與彼罪的認(rèn)定，有損刑法的威嚴(yán)

97年刑法將瀆職罪的犯罪主體限定為國家機(jī)關(guān)工作人員，而刑法中沒有明確規(guī)定“國家機(jī)關(guān)工作人員”的概念。同時(shí)，關(guān)于非國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪的條款又非常有限，使司法實(shí)踐中大量存在的其他國家工作人員的瀆職犯罪行為失去了被追究刑事責(zé)任的法律依據(jù)。如根據(jù)我國憲法的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)，也就是說嚴(yán)格意義上上述主體才能成為瀆職罪的主體。黨委、政協(xié)、企事業(yè)單位、群團(tuán)組織都不屬國家機(jī)關(guān)范疇，不能成為瀆職罪的主體。但是，這與我國目前政治體制和政府機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況不相符合。我國是一黨執(zhí)政、多黨合作的政體，黨委的權(quán)力相對(duì)集中，更容易產(chǎn)生權(quán)力腐敗，當(dāng)黨委濫用權(quán)利或者作出錯(cuò)誤的決策，給國家、社會(huì)和人民造成損失的，如果以瀆職罪追究責(zé)任在97年刑法里就找不到答案。同時(shí)，我國存在許多企事業(yè)編制的單位經(jīng)合法授權(quán)行使著政府管理職能，這些具有某些行政職責(zé)的公司、企業(yè)、事業(yè)單位中的工作人員的瀆職問題也十分突出，但要以濫用職權(quán)或玩忽職守追究其刑事責(zé)任，那恐怕就于法無據(jù)了?；蛟S有人認(rèn)為，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》和其他規(guī)定，及“兩高”的司法解釋解決了這一問題。筆者認(rèn)為，這些立法解釋和司法解釋不僅不全面，而且讓“國家工作人員”與“國家機(jī)關(guān)工作人員”的概念更加模糊不清，直接影響了瀆職犯罪的認(rèn)定和處理。

（二）《刑法》關(guān)于瀆職犯罪主體的規(guī)定，同《刑事訴訟法》的規(guī)定相矛盾，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)無所適從

修改后的《刑事訴訟法》第18條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈臑^職犯罪的主體是國家工作人員，顯然，其主體范圍較刑法的規(guī)定要廣得多，包含了《刑法》第93條第2款以國家工作人員論的那部分犯罪主體。為解決這一問題，六部委《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》中專門指出：“修訂后的刑法已將瀆職罪的主體修改為國家機(jī)關(guān)工作人員?！边@種做法雖然在形式上調(diào)和了刑法與刑訴法之間的矛盾，但由于六部委的司法解釋的效力所限，仍然無法從根本上解決兩大部門法之間的沖突。

二、我國立法、司法機(jī)關(guān)在瀆職罪主體規(guī)定缺陷上所作的努力

有關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這一問題，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)也在彌補(bǔ)這一缺陷上作出了諸多努力，采取一系列措施進(jìn)行補(bǔ)充和完善。如全國人大常委會(huì)對(duì)《刑法》第九章瀆職罪主體的適用問題的立法解釋擴(kuò)大了瀆職罪的主體范圍，增加了三類人員，解決了實(shí)踐中的尷尬。最高人民檢察院和最高人民法院針對(duì)查辦瀆職案件中遇到的日益嚴(yán)重的主體問題，也采取逐一列舉、個(gè)別解釋的方法解決，這一定程度上緩解了司法實(shí)踐中普遍存在的一些疑難問題。此外，最高人民檢察院也先后出臺(tái)了一系列司法解釋，如《對(duì)〈關(guān)于中國證監(jiān)會(huì)主體認(rèn)定的請(qǐng)示〉的答復(fù)函》、《對(duì)〈關(guān)于中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主體認(rèn)定的請(qǐng)示〉的答復(fù)》、《關(guān)于鎮(zhèn)財(cái)政所所長(zhǎng)是否適用國家機(jī)關(guān)工作人員的批復(fù)》、《關(guān)于合同制民警能否成為玩忽職守罪主體問題的批復(fù)》、《關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位的公安機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)改革過程中其工作人員能否構(gòu)成瀆職侵權(quán)犯罪主體問題的批復(fù)》等等，試圖將具有行政職責(zé)或管理職權(quán)的事業(yè)單位的工作人員、經(jīng)合法授權(quán)或受國家機(jī)關(guān)委托從事公務(wù)的人員、在非國家機(jī)關(guān)所設(shè)的具有國家機(jī)關(guān)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)中從事公務(wù)的人員均納入瀆職罪的主體范圍之中。與此同時(shí)，最高人民法院也公布了《關(guān)于未被公安機(jī)關(guān)正式錄用的人員、獄醫(yī)能否構(gòu)成失職致使在押人員脫逃罪主體問題的批復(fù)》，其目的也是擴(kuò)大瀆職罪主體范圍，將受國家機(jī)關(guān)委托從事公務(wù)的人員以國家機(jī)關(guān)工作人員論。

應(yīng)當(dāng)肯定，上述司法解釋是對(duì)司法實(shí)踐的積極回應(yīng)，但仍未能從根本上解決瀆職罪主體認(rèn)定中的困境?！皟筛摺钡乃痉ń忉尵鶎儆趥€(gè)案解釋，不具有普遍適用效力，既無法囊括大量類似的具有行政管理職權(quán)的企事業(yè)單位，也無法包容其他大量受國家機(jī)關(guān)委托從事公務(wù)的人員，因而不能從根本上滿足司法實(shí)踐的需要。此外，在國家機(jī)關(guān)工作人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，最高人民法院持“身份論”，即認(rèn)為國家機(jī)關(guān)工作人員理應(yīng)具有國家干部身份，而最高人民檢察院持“公務(wù)論”，即認(rèn)為國家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)以是否從事公務(wù)來衡量?！皟筛摺遍L(zhǎng)期存在的這一分歧給司法實(shí)踐帶來了一定程度的紊亂。

三、建議將我國瀆職罪主體恢復(fù)為國家工作人員

如前所述，無論從哪個(gè)角度講，將我國瀆職罪主體范圍限定為“國家機(jī)關(guān)工作人員”是不符合國家人事制度改革方向，也不符合我國當(dāng)前的實(shí)際情況，在一定程度上造成了司法實(shí)踐中的混亂局面，和國際上也無法接軌，更重要的是無法嚴(yán)厲打擊瀆職侵權(quán)犯罪。如何確定瀆職犯罪主體？筆者認(rèn)為，必須從我國國情出發(fā)，尊重現(xiàn)行刑法關(guān)于國家工作人員的規(guī)定的前提下，保持憲法規(guī)定的“國家機(jī)關(guān)工作人員”內(nèi)涵的穩(wěn)定性而不予以隨意更改，嚴(yán)格限定 “國家機(jī)關(guān)工作人員”的外延，即仍應(yīng)為五大國家機(jī)關(guān)的工作人員，在借鑒國外規(guī)定的基礎(chǔ)上，融合國內(nèi)各家學(xué)說所長(zhǎng)，將瀆職罪的主體由“國家機(jī)關(guān)工作人員”恢復(fù)為“國家工作人員”，以適應(yīng)司法實(shí)踐的需要。具體而言，其理由如下：

1.國際上諸多國家以及國際社會(huì)普遍公認(rèn)的《聯(lián)合國反腐敗公約》都明確規(guī)定瀆職罪的主體是公職人員，都對(duì)“公職人員”的概念做出了明確界定，特別是《公約》對(duì)“公職人員”采取列舉的方式規(guī)定其具體內(nèi)容包括：（1）無論是經(jīng)任命還是經(jīng)選舉而在締約國中擔(dān)任立法、行政、行政管理或者司法職務(wù)的任何人員，無論長(zhǎng)期或者臨時(shí)，計(jì)酬或者不計(jì)酬，也無論該人的資歷如何；（2）依照締約國本國法律的定義和在該締約國相關(guān)法律領(lǐng)域中的適用情況，履行公共職能，包括為公共機(jī)構(gòu)或者公營企業(yè)履行公共職能或者提供公共服務(wù)的任何其他人員；（3）締約國本國法律中界定為“公職人員”的任何其他人員。在我國法律規(guī)定中，只有國家工作人員與公職人員的稱謂內(nèi)涵最為接近，在我國法制還沒有完全與國際接軌的情況下，采用與之最為接近的稱謂，有利于我國與國際上其他國家的交流，盡可能地達(dá)成共識(shí)，為我國管轄權(quán)的空間延伸和國際間司法協(xié)助掃清障礙。

2.貪污賄賂犯罪侵犯的客體是國家工作人員的廉潔性和不可收買性，瀆職犯罪侵犯的客體是國家機(jī)關(guān)的正常活動(dòng)，是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，前者的客觀方面著眼于個(gè)體、內(nèi)在特征，后者表現(xiàn)于整體、外部特征，二者犯罪往往有共生性。國際上普遍的做法也未嚴(yán)格對(duì)瀆職罪與貪污賄賂罪的主體范圍做出特別區(qū)分，均統(tǒng)一規(guī)定為“公職人員”或者“公務(wù)人員”。因此，將我國瀆職犯罪的主體恢復(fù)為國家工作人員，與貪污賄賂犯罪主體統(tǒng)一起來，有利于保證國家公職人員正當(dāng)、合法、廉潔行使公務(wù)。

3.目前，我國從事公務(wù)的主體多元化，相當(dāng)復(fù)雜，不僅憲法上規(guī)定的國家機(jī)關(guān)可以行使管理職權(quán)，其他非國家機(jī)關(guān)的國家機(jī)構(gòu)也可以行使管理職權(quán)，甚至一些非國家機(jī)構(gòu)的組織經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)也可以行使一定的管理職權(quán)。將瀆職犯罪的主體由國家機(jī)關(guān)工作人員恢復(fù)為國家工作人員，符合我國司法實(shí)踐的客觀需要，有利于更全面地打擊瀆職犯罪。按照憲法規(guī)定嚴(yán)格將國家機(jī)關(guān)的范圍限定在權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)，按照刑法解釋國家工作人員是國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，而國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員是國家工作人員的派生主體，將瀆職犯罪的主體由國家機(jī)關(guān)工作人員恢復(fù)為國家工作人員，把國家機(jī)關(guān)工作人員和國家工作人員嚴(yán)格區(qū)分開來，可以改變我國瀆職罪主體范圍過窄的狀況，可以解決由于“國家機(jī)關(guān)工作人員”的內(nèi)涵厘定不清而帶來的實(shí)踐中的諸多問題，可以有效避免為不斷擴(kuò)大“國家機(jī)關(guān)工作人員”的外延而造成的任意解釋的混亂狀況，便于司法實(shí)踐的操作，有利于懲治瀆職犯罪，能夠適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，符合我國國情，也有利于保持刑法的穩(wěn)定性，維護(hù)刑法的威嚴(yán)。