瀆職罪主體規(guī)定的困境及出路分析

雷劼

摘要：最高人民法院、最高人民檢察院于2012年12月7日頒布的《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（一）》從司法解釋的層面界定了瀆職罪的主體范圍，一定程度上解決了刑事司法中瀆職罪主體認(rèn)定的難題。然而，人大立法和司法解釋層面在此問(wèn)題上仍存有沖突亟待解決，本文針對(duì)我國(guó)瀆職罪主體的定義分析、涵蓋范圍、不足之處進(jìn)行探討進(jìn)而提出改良建議，以資司法實(shí)踐借鑒。

關(guān)鍵詞：瀆職罪；主體；困境；應(yīng)然

中圖分類號(hào)：D924.393 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2015）14-0155-02

作者簡(jiǎn)介：雷劫，鄂城區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)。

人類自有歷史以來(lái)就有國(guó)家，有國(guó)家便需分官設(shè)職以治理或服務(wù)人民，國(guó)家為達(dá)成目的，設(shè)立各種組織，結(jié)合龐大的人力物力，其所運(yùn)用之人力即是公務(wù)員，而公務(wù)員掌握國(guó)家權(quán)力、參與機(jī)關(guān)組織運(yùn)作、執(zhí)行國(guó)家任務(wù)等，形成社會(huì)大眾所特別期待與信賴之關(guān)系，期待其能夠踐行忠誠(chéng)、廉潔、敬業(yè)、公正、效能，能為人民表率等等，而此等社會(huì)期待表現(xiàn)在刑法方面，則是對(duì)公務(wù)員身份地位有諸多職務(wù)處罰等規(guī)定。隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革不斷走向深入，國(guó)家職能部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、人員配置均不斷發(fā)生重大變化，造成惡劣社會(huì)影響的重大責(zé)任事故背后亦伴隨著國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員失職瀆職行為，對(duì)于瀆職罪主體問(wèn)題的界定出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題。

一、瀆職罪主體實(shí)然規(guī)定

我國(guó)法律對(duì)瀆職罪主體的規(guī)定，可以劃分為1997年刑法修訂前后兩個(gè)階段：1997年刑法修訂之前，有關(guān)法律和解釋將瀆職罪的主體規(guī)定為“國(guó)家工作人員”；1997年刑法修訂之后，瀆職罪主體的限縮到了“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”范疇。

（一）1997年刑法修訂前瀆職罪主體的規(guī)定

1952年4月21日，中華人民共和國(guó)中央人民政府施行的《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》中首次出現(xiàn)了“國(guó)家工作人員”并作為貪污賄賂犯罪主體，但未對(duì)瀆職犯罪進(jìn)行規(guī)定。1979年刑法第八章規(guī)定了玩忽職守罪、徇私舞弊罪等六個(gè)具體的瀆職罪名，并將行賄受賄類罪名納入瀆職罪章，這是刑法首次對(duì)瀆職犯罪構(gòu)成進(jìn)行規(guī)定。此后，高檢院、最高法先后出臺(tái)了《關(guān)于當(dāng)前辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件中具體應(yīng)用法律的若干問(wèn)題解答（試行）》、《關(guān)于人民檢察院直接受理的法紀(jì)檢察案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》、《關(guān)于正確認(rèn)定和處理玩忽職守罪的若干意見(jiàn)（試行）》等八個(gè)司法解釋對(duì)國(guó)家工作人員的范圍進(jìn)行具體指導(dǎo)。

（二）瀆職罪主體之現(xiàn)行規(guī)定

根據(jù)1997年新修訂刑法及其修正案，共規(guī)定了濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等六大類，共計(jì)四十五個(gè)具體瀆職罪名。除了故意泄露國(guó)家秘密罪和過(guò)失泄露國(guó)家秘密罪的主體不限定在國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員范圍內(nèi)，其他瀆職罪名均要求犯罪主體必須是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，這與1997年刑法修訂之前規(guī)定的國(guó)家工作人員這一范圍相比，進(jìn)行了明顯的限縮。

由于新刑法對(duì)于瀆職罪主體范圍的規(guī)定比較狹隘，對(duì)司法實(shí)踐造成了一定的困難，因此，全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民檢察院、最高人民法院均出臺(tái)了相應(yīng)的立法、司法解釋對(duì)“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”進(jìn)行解釋，將中國(guó)證監(jiān)會(huì)、鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)、合同制民警、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所長(zhǎng)、未被公安正式錄用人員、獄醫(yī)等，根據(jù)其是否實(shí)際履行國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職責(zé)與否，對(duì)依法履行相關(guān)職責(zé)的納入國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍。尤其是《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋規(guī)定》，明確將依照法律、法規(guī)或受委托行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織和無(wú)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員編制，在代表國(guó)家行使職權(quán)的人員，規(guī)定可以構(gòu)成瀆職罪的主體，這一解釋從瀆職罪的“公務(wù)性”特質(zhì)出發(fā)，對(duì)瀆職罪的主體進(jìn)行了合理的擴(kuò)大解釋。

二、我國(guó)刑法關(guān)于瀆職罪主體規(guī)定的困境

1997年修訂后刑法對(duì)瀆職罪主體范圍進(jìn)行了較大的限縮，與我國(guó)司法實(shí)務(wù)的客觀情況不完全相符，瀆職罪主體的刑事立法疏漏導(dǎo)致刑事司法實(shí)踐和法律解釋工作遭遇一定的困境。

（一）司法實(shí)踐困境

我國(guó)刑事法律關(guān)于國(guó)家（機(jī)關(guān)）工作人員的規(guī)定不完善導(dǎo)致司法實(shí)踐遭遇困境。一是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員概念不明，導(dǎo)致司法工作遭遇困境。一方面，我國(guó)現(xiàn)行刑法將國(guó)家工作人員和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行明確區(qū)分，并且在刑事立法上對(duì)國(guó)家工作人員的范圍進(jìn)行了明確，但對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍則既未進(jìn)行概括說(shuō)明，也未作列舉示例，這就導(dǎo)致了司法實(shí)踐上對(duì)這兩個(gè)概念容易產(chǎn)生誤解，從而導(dǎo)致司法實(shí)踐無(wú)所適從的情況，甚至直接影響罪與非罪的認(rèn)定，給廣大基層司法人員造成困惑。二是實(shí)體法與程序法在該問(wèn)題上的規(guī)定存有沖突。2012年刑訴法進(jìn)行了修訂，修訂后的刑訴法第十八條規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國(guó)家工作人員的瀆職犯罪，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案?jìng)刹??！钡?，刑法?guī)定的瀆職罪犯罪主體為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，針對(duì)瀆職罪的主體問(wèn)題刑事實(shí)體法和程序法的規(guī)定出現(xiàn)明顯差異。再者，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第八條第三款規(guī)定：“國(guó)家工作人員的瀆職犯罪是指刑法分則第九章規(guī)定的瀆職犯罪案件?！比缜八觯谭ǚ謩t第九章規(guī)定瀆職犯罪的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員而非國(guó)家工作人員，刑訴規(guī)則一方面援引新刑訴法的規(guī)定將國(guó)家工作人員作為瀆職罪的主體，一方面又進(jìn)一步認(rèn)定瀆職罪的主體是刑法第九章瀆職罪章中的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，同樣出現(xiàn)矛盾。人大立法和檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定不一致必定導(dǎo)致司法實(shí)踐中爭(zhēng)議頻現(xiàn)。

（二）打擊犯罪受困

我國(guó)刑法對(duì)“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的概念沒(méi)有作出明確規(guī)定，加之由于我國(guó)人事制度相對(duì)比較復(fù)雜，機(jī)構(gòu)設(shè)置并不十分科學(xué)，致使在司法實(shí)踐中對(duì)其認(rèn)定無(wú)法可依，造成主體認(rèn)定和受案管轄相對(duì)混亂，直接影響著罪與非罪、此罪與彼罪的區(qū)分。①在這種情況下，刑法有關(guān)瀆職罪名規(guī)定過(guò)細(xì)不利于打擊瀆職犯罪。在1979年刑法中，僅在第八章規(guī)定了含賄賂犯罪在內(nèi)的9個(gè)瀆職罪名，其中玩忽職守、徇私舞弊更是屬于口袋罪，基本可以保證國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪依法受到刑事追究，這是符合當(dāng)今世界刑事立法潮流和習(xí)慣的?，F(xiàn)行刑法以細(xì)化瀆職罪名為原則，根據(jù)瀆職罪的主體身份不同分設(shè)瀆職罪名，力求做到每個(gè)瀆職罪的主體都有相應(yīng)的罪名進(jìn)行對(duì)應(yīng)，這種做法看似能夠使瀆職案件的查處更加有法可依，然而實(shí)際情況卻并非如此。一方面，由于目前我國(guó)正處在全面深化經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)改革時(shí)期，國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置還比較繁復(fù)多樣，履行國(guó)家公務(wù)的主體很多，想要將所有的主體都在刑法瀆職罪章中羅列相應(yīng)的罪名進(jìn)行對(duì)應(yīng)的做法顯然是不實(shí)際、也不科學(xué)的。這種求全責(zé)備的立法方式，不但達(dá)不到完善瀆職立法的初衷，相反會(huì)使得瀆職罪主體的刑法規(guī)定出現(xiàn)漏洞和真空。

（三）司法解釋受困

由于我國(guó)有關(guān)瀆職罪的刑事立法存在一些不完善之處，直接導(dǎo)致查辦瀆職犯罪的刑事司法實(shí)踐經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)議，高檢院和最高法以司法解釋做出了回復(fù)，通過(guò)擴(kuò)大瀆職罪的主體范圍一定程度上解決了司法難題。但是高檢院、最高法對(duì)工商所、財(cái)政所、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、合同制民警等個(gè)案做出的解釋，與罪刑法定的刑法基本原則是有一定沖突的。如果進(jìn)行刑法上的擴(kuò)大解釋，則該解釋不能超出普通人對(duì)于該概念的認(rèn)知，然而，將準(zhǔn)國(guó)家工作人員當(dāng)然地解釋為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，顯然超出的普通人對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的理解，在上述多個(gè)批復(fù)中，高檢院和最高法都引用了刑法第九十三條第二款，將“準(zhǔn)國(guó)家工作人員”當(dāng)然地解釋為“準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，并不是毫無(wú)問(wèn)題，欠缺成文刑法上的依據(jù)，有違反罪刑法定、禁止類推的刑法原則。②

三、瀆職罪主體應(yīng)然分析

在刑法總則立法定義國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員之概念，具有使一般人得以明確知悉、預(yù)期瀆職罪主體概念之范圍，進(jìn)而理解涉及以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員為要件之犯罪成罪廣狹范圍，與罪刑法定主義之刑法基本原則要求相符。并且于現(xiàn)代法治國(guó)家，任何責(zé)任均須有法律之依據(jù)，瀆職罪的主體亦然。

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的需要和政治法律環(huán)境，筆者建議：一是在刑法總則中規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍，將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍統(tǒng)一于憲法有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)定框架內(nèi)。并將國(guó)家工作人員與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行明確區(qū)劃。二是將刑法第九章中有關(guān)瀆職罪的主體回歸至“國(guó)家工作人員”?？紤]到國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪的社會(huì)危害性，可以將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份列為從重處罰的條款?；蛘?，在立案標(biāo)準(zhǔn)方面，可根據(jù)國(guó)家工作人員和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員履職義務(wù)程度的差異，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員設(shè)置較國(guó)家工作人員更低的入罪門(mén)檻，在加大對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪的打擊力度的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)刑法上的權(quán)利義務(wù)相一致。

[ 注釋 ]

①劉鵬，丁科佳.瀆職罪的主體研究及立法對(duì)策[J].理論觀察，2004（4）.

②周光權(quán).依“職權(quán)論”也不能任意擴(kuò)大瀆職罪主體范圍[N].檢察日?qǐng)?bào)，2003-9-8.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]劉鵬，丁科佳.瀆職罪的主體研究及立法對(duì)策[J].理論觀察，2004（4）.

[2]周光權(quán).依“職權(quán)論”也不能任意擴(kuò)大瀆職罪主體范圍[N].檢察日?qǐng)?bào)，2003-9-8.