農(nóng)村土地改革的現(xiàn)狀調(diào)查和制度完善

符燕培　劉建楠　周佳麗

摘 要 十八屆三中全會(huì)提出了新一輪的土地改革，農(nóng)村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。本文研究了土地改革的現(xiàn)狀，并且深入了解改革試點(diǎn)和未改革地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，在此基礎(chǔ)上提出了完善改革的意見。

關(guān)鍵詞 土地改革 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 宅基地 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

作者簡(jiǎn)介：符燕培、劉建楠、周佳麗，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D923.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）11-049-02

一、 數(shù)據(jù)分析和主要結(jié)論

2014年1月到9月期間，我組成員通過問卷調(diào)研、實(shí)地訪談、經(jīng)典案例分析等方式調(diào)研了五大省市，12個(gè)農(nóng)村。其中改革村分別是：黑龍江省齊齊哈爾市克東縣；江蘇省太倉(cāng)市城廂鎮(zhèn)；重慶市榮昌縣高峰街道；山東省棗莊市金陵寺村；江蘇省江陰市華西村；江蘇省江陰市宋家圩村；江蘇省蘇州市吳中區(qū)胥口鎮(zhèn)香山村；浙江省湖州市德清縣；浙江省長(zhǎng)興縣水口鄉(xiāng)。未改革村分別是：江蘇省江陰市蒼山村；江蘇省揚(yáng)中市三茅鎮(zhèn)興華村；浙江省湖州市長(zhǎng)興縣包橋村。

通過調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，關(guān)于正在推進(jìn)的土地改革，我們得出以下結(jié)論。

（一） 改革中的優(yōu)勢(shì)

1.農(nóng)民收入提高。以華西村為例，村民們將自己的土地作價(jià)入股華西集團(tuán)成為原始股東。經(jīng)過幾十年的發(fā)展和積累，中心村村民的資產(chǎn)少則百萬元，多至千萬元。相比改革之前，村民的收入增長(zhǎng)了上百倍。

2.集體化經(jīng)營(yíng)方式的優(yōu)勢(shì)凸顯。吳仁寶在60年代就帶領(lǐng)村民進(jìn)行了集體化的改革，但當(dāng)時(shí)人們普遍不看好這種集體化的改革。 農(nóng)科院的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)理論家黨國(guó)英曾說：“華西想重走集體路是“犯糊涂”?！钡聦?shí)證明，吳仁寶的“大合并”式改革，給華西人帶來了實(shí)實(shí)在在的“共同富?！保⑶疫@種“大合并”如今仍在繼續(xù)進(jìn)行著，叫做“資源整合”，即集體化整合。

集體化的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式是一種有利的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。 改革村的農(nóng)民也都選擇了把各家土地集中起來，進(jìn)行集體化發(fā)展。

（二） 改革中的問題

1. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中土地權(quán)屬不明。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押辦法的施行如火如荼，但施行的前提是土地權(quán)屬明確。權(quán)屬不明，談何利益享有？《央視財(cái)經(jīng)評(píng)論》特約評(píng)論員張鴻對(duì)于允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押難以實(shí)行給出了解釋：第一，法律障礙。我國(guó)《物權(quán)法》、《合同法》規(guī)定的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和擔(dān)保沒有法律效力至今未修改。第二，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格難以確認(rèn)。

為了更好的實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，必先進(jìn)行土地的確權(quán)。其內(nèi)容應(yīng)包括使用期限、土地畝數(shù)、屬誰所有等方面。只有產(chǎn)權(quán)清晰，明確抵押的權(quán)屬，才有評(píng)估的標(biāo)的，才能談抵押和其他一系列交易。

2. 改革運(yùn)行模式單一。十八屆三中全會(huì)的改革決定中共包含了三方面的內(nèi)容：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。通過我們對(duì)五大省市，12個(gè)村莊的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的改革方式基本傾向于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押與租賃，高達(dá)100%；少許村莊同時(shí)還進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，占37.5%；沒有村進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市。

3. 缺乏合理規(guī)劃。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換改革的3個(gè)村均沒有一個(gè)合理的改革規(guī)劃。宋家圩村的村民表示，村委雖然回收宅基地，但缺乏合理規(guī)劃，完全按照自愿原則低價(jià)回收，故很少有村民進(jìn)行宅基地置換。因?yàn)榛厥盏恼囟剂闵⒌姆稚⒂诖謇铮逦療o法整體規(guī)劃回收的土地，只能暫時(shí)閑置土地。

4.土地用途轉(zhuǎn)變。改革最重要的一個(gè)前提就是“符合規(guī)劃和用途管制”。華西村的改革顯然違背了該前提。在早期改革過程的中，華西統(tǒng)一回收村民的宅基地和耕地用來興建廠房發(fā)展工業(yè)，所有的糧食蔬菜都依賴外村購(gòu)入。這是極不可取的。

5.土地定價(jià)過低且死板。城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押的改革都涉及了土地定價(jià)問題。土地定價(jià)能否讓農(nóng)民滿意，是改革能否進(jìn)行下去的關(guān)鍵。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論進(jìn)行何種改革，土地的定價(jià)均是由村委或銀行決定的，而不是與村民協(xié)商或由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。單宋家圩村的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的改革來說，村委在回收宅基地時(shí)按900-1000元每平米的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，由村委單方面決定的，村民根本沒有置喙的余地。

6.監(jiān)督制度缺陷。監(jiān)督制度的缺陷是改革中的一大難題。以邵長(zhǎng)寶案為例，由于棗莊市金土地融資擔(dān)保要求申請(qǐng)人提供“反擔(dān)?！?，故邵長(zhǎng)寶利用由妻子任法人的“銀苗兔業(yè)”做擔(dān)保欲申請(qǐng)貸款的“銀苗糧食”。這明顯不合理之處，竟然在各方都以為對(duì)方會(huì)對(duì)其業(yè)務(wù)內(nèi)審核負(fù)責(zé)的假設(shè)下，先后通過了各級(jí)資格審查。極大的監(jiān)管漏洞，再加上邵長(zhǎng)寶經(jīng)營(yíng)決策失誤，讓金陵寺村的村民跟著邵長(zhǎng)寶陷入困境。

7. 村民合法權(quán)益受到侵害。村民合法權(quán)益受到侵害的原因有三：第一，村民的法律意識(shí)普遍不強(qiáng)，意識(shí)不到自己的合法權(quán)益受到了侵害；第二，村委注重政績(jī)，普遍忽視村民權(quán)益保護(hù)；第三，現(xiàn)行法規(guī)中對(duì)于村民權(quán)益保護(hù)的條款甚少。

筆者還調(diào)查發(fā)現(xiàn)了一個(gè)共性問題，即“辦法”單規(guī)定了改革前期須符合的條件和如何進(jìn)行改革，且多為程序性規(guī)定；但沒有明確規(guī)定如何監(jiān)督改革中是否按計(jì)劃執(zhí)行、進(jìn)行信息公開、如實(shí)分配利益這些細(xì)節(jié)性問題，和各村違法改革的后果。

二、 完善意見

（一） 確認(rèn)土地權(quán)屬

在土地要進(jìn)行流轉(zhuǎn)之前進(jìn)行確權(quán)，避免在流轉(zhuǎn)中缺少評(píng)估標(biāo)的。土地確權(quán)是指明確組織對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)和村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、村民宅基地的面積，并登記發(fā)證。只有經(jīng)過確權(quán)登記的集體建設(shè)用地才能合法流轉(zhuǎn)。扎實(shí)做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重要基礎(chǔ)。

2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。只有通過登記、發(fā)證等物化形式把權(quán)屬固定下來，其后的流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)交易才能進(jìn)行，否則就容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不完整不清晰、流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)不規(guī)范、交易行為不透明等情況，影響改革的進(jìn)行。

（二）豐富投資方式

豐富土地流轉(zhuǎn)的方式：銀行貸款、風(fēng)投資金、私募股權(quán)資金等。像經(jīng)營(yíng)公司一樣把土地盤活，用土地本身的價(jià)值去吸引投資者合作開發(fā)，不單依賴于銀行貸款。借鑒美國(guó)的經(jīng)營(yíng)方式，大規(guī)模集約化生產(chǎn)，公司化運(yùn)營(yíng)，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

（三） 制定合理規(guī)劃

制定合理規(guī)劃進(jìn)行改革。例如在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換時(shí)，村委首先了解當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)，制定合理的大體的計(jì)劃。在此基礎(chǔ)上結(jié)合村的實(shí)際情況，與村民進(jìn)行初步的協(xié)商，對(duì)計(jì)劃進(jìn)行進(jìn)一步的完善。在符合政府對(duì)土地規(guī)劃的大前提下，尋找有合作意愿的開發(fā)商或合作者，對(duì)于村里可用土地協(xié)商具體規(guī)劃和定價(jià)。

（四） 限制土地用途轉(zhuǎn)變

符合規(guī)劃和用途管制。我國(guó)嚴(yán)格保護(hù)耕地的基本國(guó)策不變，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制原則不能突破。在改革過程中政府的土管部門對(duì)村集體土地用途進(jìn)行監(jiān)督，防止村集體突破土地管制和規(guī)劃謀取不當(dāng)利益，同時(shí)杜絕自身濫用權(quán)力損害村民的利益。

（五）在各地銀行推廣出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)

農(nóng)用機(jī)械缺失，限制農(nóng)業(yè)發(fā)展。為此，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、太倉(cāng)農(nóng)村商業(yè)銀行、蘇州銀行、湖北隨州匯豐村鎮(zhèn)銀行相繼推出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)。為了更好的推進(jìn)此項(xiàng)業(yè)務(wù)，根據(jù)農(nóng)村土地改革精神和政策，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行出臺(tái)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》。

早在黑龍江就有試點(diǎn)地區(qū)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。村民分別持有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)證，把經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)拿出來，與使用權(quán)相分離。農(nóng)民用經(jīng)營(yíng)權(quán)證抵押。第一個(gè)證用于定性，把土地確權(quán)；第二個(gè)證是用于定價(jià)，有市場(chǎng)決定價(jià)格。個(gè)人抵押可能遇到麻煩，而第三方的大公司將地入股，在整體規(guī)劃下轉(zhuǎn)包給農(nóng)民自營(yíng)，用大公司的名義和銀行談抵押事項(xiàng)。這起到了擔(dān)保作用，增加銀行信任度，降低了風(fēng)險(xiǎn)。

允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，大大的激活的農(nóng)村土地的價(jià)值與前景，這是一個(gè)具有生命力的改革舉措。由此帶來的利益，不是10%、20%的增加，而是成倍的增長(zhǎng)。

（六）完善監(jiān)督制度

1. 完善抵押貸款時(shí)的審查制度。棗莊市嶧城區(qū)農(nóng)經(jīng)局黨組副書記于榮華在邵長(zhǎng)寶案例中總結(jié)道：“在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押改革過程中，主要有兩種風(fēng)險(xiǎn)，一種是經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)，一種是非經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)，如個(gè)人信用問題，這類風(fēng)險(xiǎn)也是最難管控的，因此鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)組織需要參與到信用評(píng)定中，今后要由鎮(zhèn)經(jīng)管站出具申貸企業(yè)及其反擔(dān)保企業(yè)的關(guān)系鑒定書，并且對(duì)轄內(nèi)合作社施行賬戶統(tǒng)管，區(qū)級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)抽查”。 在改革地區(qū)嘗試著建立個(gè)人信用體系或集體信用體系，加大對(duì)不良信用的個(gè)人或集體的放貸門檻。

2. 建立村民監(jiān)管組織。調(diào)研顯示村民普遍沒有參與進(jìn)改革的決定，完全由村委掌控，村委沒有及時(shí)村務(wù)公開。在未來的改革中，村集體應(yīng)該組織村民建立監(jiān)督團(tuán)隊(duì)、村委定期公開改革情況，增加透明度，以便村民對(duì)村委和開發(fā)商的行為進(jìn)行監(jiān)督，保障自身的合法權(quán)益。

（七）保障村民合法權(quán)益

1. 提高村民法律意識(shí)。注重法制宣傳：改革之前在村中明顯地方張貼村民的權(quán)利，提高村民的法律意識(shí)，鼓勵(lì)村民積極主動(dòng)的參與改革；上級(jí)政府開通監(jiān)督熱線，建立村民維護(hù)權(quán)益的合法渠道。

2. 增強(qiáng)村委服務(wù)村集體的意識(shí)。部分的改革決定權(quán)在村委與村民，讓他們根據(jù)實(shí)際情況來決定是否改革以及改革的方向。村委應(yīng)定期主動(dòng)公開改革實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，以保障村民的合法權(quán)益。

3. 加快法律的修改。從2008年中央提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)開始，國(guó)土資源部等部委就開始著手修訂《土地管理法》。草案修訂的過程中，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者希望能按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的思路，完成對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、征用、供應(yīng)乃至住宅用地續(xù)期費(fèi)用等問題的突破，推動(dòng)土地體制深層次改革。但國(guó)土部門還未完成對(duì)《土地管理法》的修訂。未來要加快法律的修改，從法律層面約束現(xiàn)行改革中普遍存在的不當(dāng)行為。

4. 完善現(xiàn)行法規(guī)。筆者所調(diào)研地區(qū)普遍沒有出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)對(duì)改革予以規(guī)范。在進(jìn)行今后的改革之前，各地首先要出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)，保證改革的順利進(jìn)行，讓改革做到有法可依。《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》與《思南縣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作實(shí)施方案（試行）》這兩個(gè)現(xiàn)行法規(guī)在規(guī)定改革前期的程序性的方面是很好的，規(guī)范了土地使用權(quán)抵押過程中的程序性問題，讓實(shí)際操作過程做到有法可依；明確規(guī)定了改革前期的流程：何時(shí)進(jìn)行改革和如何進(jìn)行改革，法規(guī)還明確規(guī)定了后期利益的分配；法規(guī)同時(shí)把村民意見納入?yún)⒖挤秶?，真正讓村民?duì)自己的地可以自己做主，保障了村民的參與權(quán)與知情權(quán)?？晒┮院笃渌∈谐雠_(tái)改革文件時(shí)借鑒。

尚欠缺的是如何監(jiān)督改革。未來，各地要出臺(tái)法規(guī)來規(guī)范改革進(jìn)程，規(guī)定監(jiān)督方式，確保改革切實(shí)按照計(jì)劃執(zhí)行。

通過此次調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的農(nóng)村土地改革利弊并存，改革初期有很多地方不完善：缺乏監(jiān)管體系和法律保障，對(duì)于現(xiàn)行改革暴露的問題沒有高效的解決方案。這為改革全面推廣和土地法修訂提供了方向。在新一輪的改革中，借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)，讓土地改革真正的惠及農(nóng)民。

注釋：

姚洋.中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架.中國(guó)社會(huì)科學(xué).2000（2）.

劉潤(rùn)秋.十七屆三中全會(huì)以來我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀評(píng)估.學(xué)術(shù)評(píng)論.2012（1）.

向松祚.土地終將變成農(nóng)民私有的土地，我們終將實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn).中央財(cái)經(jīng)評(píng)論.http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/20140823/001420096090.shtml；2014年8月23日.

朱正剛.正確理解新一輪農(nóng)村土地制度改革的新形勢(shì)與新任務(wù).十八屆三中全會(huì)精神學(xué)習(xí).第15頁.

中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行首推農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款.北京日?qǐng)?bào).http：//www.0546fdc.c om/news/gnxw/20140822/20140822103522.htm；2014年8月23日.