論人民團體在我國協(xié)商民主中的屬性和內容

布成良

[摘要]中國的協(xié)商民主是中國共產黨人創(chuàng)造的社會主義民主政治的特有形式。推進中國協(xié)商民主不能照搬西方理論，而應從實際出發(fā)，發(fā)揮人民團體在協(xié)商民主中的作用。人民團體有廣義和狹義內涵，人民團體的協(xié)商既不同于人民政協(xié)的政治協(xié)商，又不同于基層民主協(xié)商，而是處于中國協(xié)商民主的中間層次，屬于社會協(xié)商。應重塑人民團體的社會屬性，消解人民團體的“行政化”趨向，把人民團體變?yōu)槊褚獗磉_機構。借鑒業(yè)主委員會的做法，對人民團體進行改革。

[關鍵詞]協(xié)商民主；人民團體；工會；業(yè)主委員會

中圖分類號：D6文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2014）06008004

目前學界對協(xié)商民主進行了很多有價值的研究。但學界對協(xié)商民主的研究大多是對西方協(xié)商民主的引介與闡釋，對中國協(xié)商民主的性質、內涵、特征、作用的分析，對人民政協(xié)和基層協(xié)商民主的實踐總結，以及中國協(xié)商民主存在的問題與發(fā)展路徑等的研究，而協(xié)商民主的重點——人民群眾的協(xié)商問題沒有得到學界的足夠關注與重視。人民團體是我們黨在經濟社會發(fā)展“新常態(tài)”下密切聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁，是鞏固黨的執(zhí)政基礎、促進協(xié)商民主健康發(fā)展的重要渠道。本文擬對人民團體協(xié)商的性質和內容等進行研究，以期拋磚引玉，從而加深對人民團體在協(xié)商民主中的地位與作用等問題的認識。

一、人民團體協(xié)商民主的性質

何謂人民團體？目前學界尚未形成共識。人民團體不是一個法律概念，因為人民在不同國家和不同歷史時期具有不同內涵；人民團體也不是法律意義上的社會團體。國務院制定的《社會團體登記管理條例》（1998年）指出，法律意義上的社會團體是指“中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！比嗣駡F體不屬于上述條例所規(guī)定的“社會團體”。

人民團體是一個政治概念。從狹義上說，人民團體一般是指各工商聯(lián)、各級工、青、婦等人民群眾團體。從廣義上說，人民團體主要包括兩類社會團體：一是參加人民政協(xié)的社會團體，即按照其各自特點組成的從事特定的社會活動的群眾組織，包括工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)等；二是經國務院批準免于登記的社會團體，包括中國作協(xié)、中國文聯(lián)所屬10個文藝家協(xié)會，以及新聞工作者協(xié)會、對外友協(xié)、外交學會、貿促會、殘聯(lián)、宋慶齡基金會、法學會、紅十字總會、思想政治工作研究會等。

協(xié)商民主是20世紀后期伴隨著對代議民主制度的批判以及參與式政治的發(fā)展在西方逐步形成的學術思潮和民主形式。這種民主形式強調在多元社會背景下，通過普通公民的平等參與和充分協(xié)商，就決策與立法達成理性共識。盡管中國的協(xié)商民主實踐與西方協(xié)商民主理論存在價值取向等方面的契合，但中國的協(xié)商民主根植于中國革命、建設和改革的實踐，是新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現的偉大創(chuàng)造，是改革開放以來中國在政治體制上的創(chuàng)新。習近平指出：協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，中國共產黨的一切執(zhí)政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位、尊重人民首創(chuàng)精神，人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點。

我國的協(xié)商民主有三個層次，人民團體的協(xié)商民主既不同于人民政協(xié)的政治協(xié)商，又不同于基層的民主協(xié)商。人民政協(xié)的政治協(xié)商發(fā)生在國家政治生活層面，主要是中國共產黨同各民主黨派的協(xié)商和各界代表人士的協(xié)商，協(xié)商的內容政治性、政策性較強，包括黨的重要文件的制定，憲法和重要法律的修改，國家領導人的建議人選，國民經濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃，關系國家全局和地方事務的一些重大問題等。這種協(xié)商形式是當前我國協(xié)商民主的主要形式和最高層次。基層協(xié)商主要存在于社會自治領域，如鄉(xiāng)村基層民主和城市社區(qū)自治。浙江臺州溫嶺市創(chuàng)造的“民主懇談會”、衢州市總結的“民主決策五步法”等協(xié)商方式吸引、支持村民參與村級事務管理，由縣鄉(xiāng)村干部面對面與村民共同商討和決定村務大事。人民團體的協(xié)商處于中國協(xié)商民主的中間層次，屬于社會協(xié)商的性質，主要發(fā)生在政府治理領域，是我們黨所要建立的“社會協(xié)商對話制度”。通過這一中間層次的協(xié)商民主，能夠及時、暢通、準確地做到下情上達、上情下達、彼此溝通、互相理解，以提高決策的民主性和科學性。

二、人民團體協(xié)商的主要內容

與西方協(xié)商民主的性質、地位和運行機制不同，我國的政治協(xié)商制度不是建立在三權分立、多黨競爭的基礎上，而是世界首創(chuàng)的國家制度層面的協(xié)商民主，中國共產黨來自人民、服務人民，黨和國家的性質決定了我國必須依靠人民治國理政、管理社會。周恩來指出，這是一種“新民主”，它不像西方民主或舊民主主義議會那樣，“到開會的時候才把只有少數人了解的東西或者是臨時提出的意見拿出來讓大家來討論決定”，“新民主主義議事的特點之一，就是會前經過多方協(xié)商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協(xié)議。”[1]（P437）周恩來強調，新民主主義的議事精神不在于最后的表決，而是每一個議案事先都經過醞釀，凡是重大的議案不只是在會場提出，事先就應提出來在各單位討論。新民主的特點不是只重形式，只重多數與少數，而是重內容、重實效。這種新型民主的歷史意義，不僅在于中國協(xié)商民主的建立時間早、運行機制層次高，更重要的是它本質上是人民民主的重要形式。民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，我國人民民主采取選舉民主和協(xié)商民主兩種形式。2006年2月，《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》指出，人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。

我國協(xié)商民主包括正式協(xié)商和非正式協(xié)商。所謂正式協(xié)商，是指政治系統(tǒng)中的建制協(xié)商，主要體現為執(zhí)政黨、人大、政協(xié)等制度安排中的民主協(xié)商。參與協(xié)商的主體除了八大民主黨派外，還包括代表社會多元結構和多元利益訴求的組織和團體。我國參與政治協(xié)商的組織不斷增加，如第二屆、第五屆人民政協(xié)的界別總數是29個，第八屆政協(xié)界別是33個，第十屆政協(xié)增加到34個?！敖ㄖ苹瘏f(xié)商一般是對民意的進一步提煉、篩選、回應和吸納，是國家公共事務治理的代表們在建制化的公共機構中以公開的方式就爭議的問題進行審慎思辨與相互證立的過程?！盵2]所謂非正式協(xié)商是發(fā)生在公共領域的公民協(xié)商與社會協(xié)商，人民團體的協(xié)商應屬于非正式協(xié)商范疇，中國當下沒有建制化機構介入的非正式協(xié)商還很少。

人民團體協(xié)商的內容與其他權力機關、社會組織民主協(xié)商的內容不是截然分開的，有些內容屬于交集、匯合、協(xié)作和共同關切的問題。人民團體的不同層級協(xié)商的形式也有所側重，全國婦聯(lián)、全國工商聯(lián)、中華全國總工會等全國性的組織，要在政治協(xié)商中發(fā)揮重要作用；而人民團體基層組織則要在社區(qū)治理中不斷促進群眾自治；人民團體發(fā)揮協(xié)商民主作用的重點是地方人民團體，協(xié)商的內容應是涉及群眾切身利益的實際問題，與政府及有關部門進行廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。

現以工會為例具體分析人民團體在民主協(xié)商中的作用。工會是工人階級的主要組織，代表著千百萬工人階級的利益，在國家的社團活動中處于重要地位。列寧把社會主義工會比喻為“傳送帶”，一方面工會自上而下地把黨的路線、方針、政策貫徹到職工群眾中，另一方面又自下而上地把職工群眾的意愿、建議和要求反映給黨與政府。在計劃經濟時期，中國的工會更多扮演著福利機構的角色。在市場經濟條件下，工會面臨著一定的角色沖突。

我國社會主義市場經濟的發(fā)展使利益格局深刻調整。張允美對1949年至1990年中國工會與政黨國家之間的關系進行研究后發(fā)現，中國工會組織的具體利益和國家的整體利益并不總是一致的，工會組織的行為往往會受到集團利益和個人利益的支配，但應對工會與國家利益之間的矛盾的制度安排還不完善，賦予工會維護職能和生產職能，每當矛盾突出時期工會總有自覺地表達勞動者利益的傾向，這成為工會與國家之間發(fā)生矛盾與沖突的根本原因[3]（P38）。

在經濟體制轉型進程中，中國社會發(fā)生的最深刻的一個變化就是勞動關系的重構和轉型。80后、90后青年一代和新生代農民工崛起，取代傳統(tǒng)的國企工人和老一代農民工，成為工人階級的主力。他們不再滿足于工會僅僅“發(fā)福利”的功能作用。2006年煙臺澳利威女工通過罷工成立工會，2011年深圳冠星表鏈廠通過罷工與管理方展開集體談判，2012年深圳歐姆電子工人罷工后進行工會直接選舉等說明，新生代工人對有些基層工會不滿，通過各種行動提出自己的訴求，希望工會在維護工人權益方面發(fā)揮更大的作用。全國總工會副主席、書記處書記徐德明認為，中國的工會必須經歷一個脫胎換骨的轉型，才能更好地維護工人階級的權益，只有在解決“御用工會”、“裙帶工會”、“牌子工會”的問題后，才有可能承當起在“三方機制”（政府、企業(yè)、工會）解決勞資關系中應當扮演的角色，否則工會組織的覆蓋率再高也是無濟于事[4]。

我們黨和政府一貫高度重視工人階級的領導地位，重視工會在國家經濟、政治和社會生活中的獨特地位和重要作用，支持工會依照法律和章程獨立自主創(chuàng)造性地開展工作、履行維護勞動者合法權益的神圣職責。盡管這方面的實踐還不令人十分滿意，但所取得的成就不容否認。2008年溫家寶在《政府工作報告》中首次提出“推動企業(yè)建立工資集體協(xié)商制度”。以此為契機，工會以開展工資集體協(xié)商要約行動為突破口，把工資集體協(xié)商作為推行集體合同制度的重要內容，改變了工資由企業(yè)單方決定的狀況，提高了普通勞動者的收入，維護了普通勞動者的合法權益。一個由企業(yè)經營者和勞動者通過工資集體協(xié)商來確定勞動報酬的共決機制，一個“市場機制調節(jié)、企業(yè)自主分配、職工民主參與、政府監(jiān)控指導”的企業(yè)工資分配體制，一種“黨委重視、政府主導、依托三方、工會力推、勞資互動”的推進工資集體協(xié)商的工作格局逐步形成，勞動關系協(xié)調制度逐步完善，和諧勞動關系正在逐步發(fā)展之中。

因此，通過國家政權機關、政協(xié)組織、人民團體等渠道，就經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾利益的實際問題廣泛協(xié)商，既是有效化解社會矛盾的新任務，也是推進協(xié)商民主制度化發(fā)展的新課題。從近年來的實踐看，政治協(xié)商的主體相對明確，主要是中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士和社會各族各界人士，而立法協(xié)商、行政協(xié)商、社會協(xié)商等還存在一定的不確定性或隨意性，尚未形成制度規(guī)范。人民團體在“與誰協(xié)商”、“協(xié)商什么”、“怎么協(xié)商”等許多問題上還在探索之中。普通群眾對于什么問題應該協(xié)商缺乏知情權，對于什么問題可以協(xié)商缺乏建議權。人民團體的協(xié)商主體、程序、協(xié)商議題設置等，還需要制定制度程序規(guī)范，對涉及群眾實際利益的哪些問題和內容必須協(xié)商、如何協(xié)商，怎樣篩選協(xié)商議題，如何集中群眾建議等，仍需要在實踐中進一步明確。

總體來看，人民團體的協(xié)商民主，應加強政府與公民之間的互動合作，增強公共決策的民主性、合法性。這要在協(xié)商的體制和工作機制上進一步改進完善，使協(xié)商過程成為充分發(fā)揚民主、推動科學決策的過程，從而做到重大問題讓人民知道，重大決策由人民決定。

三、重塑人民團體的社會屬性，

提高協(xié)商成效關于政協(xié)機關的屬性，毛澤東做過精辟論述。1954年10月17日，毛澤東專門寫了《關于政協(xié)的性質和任務的談話提綱》，同年12月19日又召集參加政協(xié)二屆一次會議的部分黨內外人士座談，就人大召開后政協(xié)存在的必要性及其在國家政治生活中的地位和作用等問題，談了自己的意見。毛澤東指出，不能把人民政協(xié)搞成國家機關，全國人大是國家的權力機關，國務院是國家的行政機關，而政協(xié)隨著第一屆人民政協(xié)歷史任務的完成，自身也實現了歷史轉型，成為全國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、各黨派的協(xié)商機關。如果把政協(xié)也搞成國家機關，那就成為二元了，這樣就重復了、分散了，民主集中制就講不通了。因此，政協(xié)不是國家機關，人民政協(xié)是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是協(xié)商民主的重要渠道。由中國共產黨、各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、各少數民族和各界代表、香港特別行政區(qū)人士、澳門特別行政區(qū)人士、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成。

人類文明發(fā)展的歷史表明，制度建設的成效一定要有行之有效的制度文化支撐。離開文化的源頭活水，就不可能把社會公眾的認識統(tǒng)一到制度運行所需的文化層面上來，從而可能使制度建設失效甚至失敗。西方國家協(xié)商民主雖然在理論表述上日益精致化，但在政治實踐層面往往裹足不前，造成這種狀況的原因固然是多方面的，但文化因素肯定是重要原因之一。西方極端的個人主義盛行，這使協(xié)商民主往往難以在實踐中有所進展。中國“官本位”的文化傳統(tǒng)，也常常使協(xié)商民主流于形式。中國“官本位”傳統(tǒng)根深蒂固，官與民不僅在自我認同上有高下之分，在社會關系中更有尊卑之別。由于這方面的原因，在一些地方的協(xié)商民主實踐中，很容易出現官民雖然同為協(xié)商主體，卻不能平等而自由地對話、討論、協(xié)商，使協(xié)商民主流于形式。

人民政協(xié)不是“權力機關”，沒有制定有約束力的決策的權力。但是，人民團體具有雙重制度性身份，既有國家屬性，又有社團性質。隨著時代的變化，如今人民政協(xié)、人民團體都獲得國家制度身份屬性，歸屬于公務員或參照公務員系列。因此，推進協(xié)商民主，迫切需要簡化人民政協(xié)被累加的諸多功能，重新完成其內部的制度設計。隨著從計劃經濟向市場經濟的轉變，人民團體原有賴以生存的某些政治、經濟、社會基礎已經動搖，人民團體承載著代表社會階級、凝聚各方力量、促進社會協(xié)調與國家整合的功能，在現實生活中這些功能的某些方面并沒有表現出明顯的優(yōu)勢，與其肩負的使命事實上存在不對等。

改革是人民團體增強生機與活力的必由之路。從實踐上看，人民團體的工作對象整體上是模糊的，很多公共事務都有所涉及，且多是“協(xié)助參與”，沒有一個嚴格的領域，沒有完整的權限。要改變這種尷尬的現狀，必須重塑人民團體的社會屬性，去除人民團體的“行政化”趨向，以發(fā)揮人民團體協(xié)商的主導性和積極性。人民團體不應成為國家機關，而應成為民意表達機構，應借鑒業(yè)主委員會的做法，對人民團體進行改革。在當下許多城市，業(yè)主委員會的崛起彌補了社區(qū)居委會的職能空白。由于社區(qū)居委會與居民的利益關聯(lián)度不高，尤其居民住房市場化改革后社區(qū)業(yè)主的核心利益是房產物業(yè)，傾其所有甚至透支未來所購的房產一旦與開發(fā)商、物業(yè)管理公司乃至政府規(guī)劃部門發(fā)生利益沖突，社區(qū)居委會并不能有效代表業(yè)主利益，因而由業(yè)主組建業(yè)主委員會來有組織地維護自己的利益，在中國大中城市蔚然成風。民政部的資料顯示，早在2007年，我國就有22%的城市社區(qū)建立了業(yè)主委員會[5]。業(yè)主委員會在維護業(yè)主權益的過程中與社區(qū)其他關聯(lián)方，如物業(yè)管理公司、房產開發(fā)商、社區(qū)居委會、街道辦事處等進行各種合作與博弈，由于緊密的利益關聯(lián)，能夠激發(fā)社區(qū)政治參與的積極性，有助于業(yè)主的利益表達、利益協(xié)調和維護。業(yè)主委員會事實上成為部分社區(qū)居民（業(yè)主）的自治組織，客觀上促進了城市基層民主的發(fā)展。這一發(fā)展趨勢給我們的啟迪是，人民團體的改革方向應是減少機關的“權力要素”，增加代表或服務人民群眾的職能，重塑人民團體的“人民性”，使人民團體成為代表民意、吸納民意、整合民意的機構。應讓人民團體從組織化的功能形態(tài)與“階級的官僚化”的雙重結構慣性中走出來，真正成為普通民眾與政府溝通的橋梁。

“為者常成，行者常至”。全心全意為人民服務，始終代表最廣大人民根本利益，是我們能夠實行和發(fā)展協(xié)商民主的重要前提和基礎。我們要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，以平等、包容的協(xié)商民主文化，賦予人民團體的社會“代表性”，將體制外民間的政治參與訴求納入體制內釋放，了解社情、整合民意，提升人民團體的民主功能，提高民主治理質量，實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，從而促進社會和諧發(fā)展，共創(chuàng)美好未來。

參考文獻：

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[5]李學舉.我國基層群眾自治制度地位的重大提升[J].求是，2008，（3）.責任編輯：何敬文中共天津市委黨校學報2014年第6期