黨政“一把手”分權(quán)限權(quán)的若干認(rèn)識(shí)

許耀桐

[摘要]隨著當(dāng)前反腐倡廉的深入，如何看待黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)以及如何制約黨政“一把手”權(quán)力的問(wèn)題比較突出。目前黨政“一把手”權(quán)力界限存在模糊地帶。黨政“一把手”權(quán)力過(guò)分集中是一個(gè)體制性問(wèn)題，解決權(quán)力過(guò)分集中要靠民主集中制。不能簡(jiǎn)單地對(duì)黨政“一把手”進(jìn)行分權(quán)、限權(quán)，防止對(duì)黨政“一把手”的分權(quán)、限權(quán)走入誤區(qū)。限制黨政“一把手”權(quán)力需做制度頂層設(shè)計(jì)，在限制黨政“一把手”權(quán)力時(shí)，一定不能削弱行政的執(zhí)行力和行政效率。

[關(guān)鍵詞]黨政“一把手”；分權(quán)；限權(quán)；執(zhí)行權(quán)；頂層設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：D62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2014）06000305

隨著當(dāng)前反腐倡廉的深入，限制黨政“一把手”權(quán)力、遏制黨政“一把手”腐敗的措施不斷地提出來(lái)。例如，有的省出臺(tái)了關(guān)于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管部分工作的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管人事、財(cái)務(wù)、工程建設(shè)項(xiàng)目、行政審批、物資采購(gòu)等方面的工作。這就將如何看待黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)以及如何制約黨政“一把手”權(quán)力的問(wèn)題擺到公眾面前，受到社會(huì)廣泛關(guān)注。

一、黨政“一把手”權(quán)力界限存在模糊地帶

“一把手”并不是一個(gè)正式的官銜稱謂，只是現(xiàn)實(shí)生活中一個(gè)通俗形象的叫法。嚴(yán)格講，“一把手”是指在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員中居于首位的領(lǐng)導(dǎo)者、負(fù)責(zé)人。例如，從黨政部門來(lái)說(shuō)，各級(jí)黨組織的首位領(lǐng)導(dǎo)者、負(fù)責(zé)人是書記；政府方面是總理、各部部長(zhǎng)、各省省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)這樣的行政首腦或行政主管。

黨章和黨的相關(guān)文件、憲法和相關(guān)法律對(duì)黨政“一把手”究竟擁有哪些權(quán)力做出了解釋。例如，對(duì)黨委的權(quán)力規(guī)定：從權(quán)力涉及的內(nèi)容范圍來(lái)說(shuō)，黨要“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”，對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)實(shí)行“總的領(lǐng)導(dǎo)”；從權(quán)力運(yùn)行的方式方法來(lái)說(shuō)，黨章規(guī)定“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度”，“委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)”，這就是民主集中制的權(quán)力運(yùn)行方式。再例如，對(duì)政府權(quán)力涉及的內(nèi)容范圍規(guī)定是，“加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施”，加強(qiáng)“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理”；從權(quán)力運(yùn)行的方式方法來(lái)說(shuō)，憲法規(guī)定“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)制，“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制”，“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。從這樣的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)對(duì)黨政部門以及黨政“一把手”的權(quán)力，在“權(quán)重”、“權(quán)值”、“權(quán)規(guī)”、“權(quán)界”等方面都有了一個(gè)大致的規(guī)定。

當(dāng)然，以上規(guī)定只是原則性的，還不夠具體、明細(xì)。這就需要在黨章之下的黨內(nèi)其他規(guī)則規(guī)制和在憲法之下的其他法律條例做出更具體的規(guī)定，但現(xiàn)在這些方面的規(guī)定還比較缺乏。這就造成了當(dāng)前黨政“一把手”的權(quán)力在范圍、界限方面存在著模糊地帶，容易產(chǎn)生真空、盲區(qū)，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行中的過(guò)分集中。

二、黨政“一把手”權(quán)力過(guò)分集中是體制性問(wèn)題

黨政部門“一把手”權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題從根本上說(shuō)是一個(gè)體制性問(wèn)題，它源于蘇聯(lián)模式，或者說(shuō)斯大林模式。蘇聯(lián)模式的社會(huì)主義具有三大特征：經(jīng)濟(jì)方面實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)供銷、人財(cái)物都管得很死；政治方面黨政不分、以黨代政，強(qiáng)調(diào)“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上是黨委領(lǐng)導(dǎo)，黨委領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上變成書記領(lǐng)導(dǎo)，又搞了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制；文化方面實(shí)行輿論一律，假、大、空盛行，千人一面，萬(wàn)口一調(diào)。以上這些特征聚焦到一點(diǎn)，就是權(quán)力過(guò)分集中。

黨的十一屆三中全會(huì)決定實(shí)行改革開放后，鄧小平指出，我國(guó)政治體制的總病根是權(quán)力“過(guò)分集中”鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革》中指出，權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等。參見《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第329頁(yè)。，由此造成了社會(huì)主義的根本弊端和種種奇怪現(xiàn)象：“一把手”成為“一霸手”，形成“決策一言堂、用人一句話、花錢一支筆”的權(quán)力壟斷。權(quán)力過(guò)分集中給我們的經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活造成的沖擊、危害是毀滅性的：一是官僚主義、高高在上，拍腦袋、瞎指揮，最終很可能出現(xiàn)顛覆性的失誤；二是官大說(shuō)了算，有權(quán)就有真理，壓抑、窒息了社會(huì)的生機(jī)活力；三是濫用權(quán)力，貪污受賄，腐敗泛濫，因?yàn)闄?quán)力過(guò)分集中就會(huì)產(chǎn)生絕對(duì)權(quán)力，絕對(duì)的權(quán)力就會(huì)產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。

出現(xiàn)黨政“一把手”權(quán)力過(guò)大，不受制約、監(jiān)督現(xiàn)象，并且逐漸固化甚至形成難以打破的惡性循環(huán)，雖然與我們黨的規(guī)定、法律的規(guī)定不夠具體、明確有很大關(guān)系，但更為根本的是，我們過(guò)去長(zhǎng)期受極“左”思想的侵蝕，沿襲斯大林模式的做法，由此造成對(duì)領(lǐng)袖的崇拜、迷信，領(lǐng)袖可以說(shuō)了算，可以乾綱獨(dú)斷，大家不能有異議、不能反對(duì)，領(lǐng)袖的權(quán)力也不受任何制約。最高領(lǐng)袖是這樣，那么上行下效，各級(jí)的“一把手”也成了大大小小的領(lǐng)袖式人物，也可以說(shuō)一不二，如此歷史唯物論就被歷史唯心論所代替，黨的民主集中制和憲法的規(guī)定就被破壞了。在總結(jié)“文化大革命”的教訓(xùn)時(shí)，鄧小平指出根本的原因在于我們搞了家長(zhǎng)制、民主集中制不管用了，如果不是一人說(shuō)了算，而是少數(shù)服從多數(shù)，那“文化大革命”就無(wú)從發(fā)動(dòng)。因此，使“一把手”的權(quán)力發(fā)生變質(zhì)，最終逃脫了限制制約，關(guān)鍵在于制度不力、制度無(wú)效、制度欠缺。要使制度健全完善，就要解決思想解放、認(rèn)識(shí)端正的問(wèn)題，必須科學(xué)重構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)。

三、解決權(quán)力過(guò)分集中要靠民主集中制

黨政“一把手”權(quán)力過(guò)分集中，歸根到底是民主集中制這個(gè)根本的組織原則和組織制度在實(shí)踐中出現(xiàn)了兩種情況：一是民主集中制的原則沒有被正確理解，出現(xiàn)執(zhí)行偏差；二是民主集中制作為制度本身確實(shí)也還需要改進(jìn)完善。

民主集中制有兩條重要原則。一是實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)。凡屬重大問(wèn)題必須集體討論、研究、決定，這是決策權(quán)的問(wèn)題。決策權(quán)不能歸于某個(gè)人，書記和委員是平等的，做決策表決時(shí)一人一票，必須實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，這就防止了個(gè)人拍板。二是分工負(fù)責(zé)。就是經(jīng)過(guò)決策定了要做的事情，要有專人承擔(dān)負(fù)責(zé)，這是執(zhí)行權(quán)。與決策權(quán)不同的是，執(zhí)行權(quán)可以歸于個(gè)人，而且應(yīng)該歸于個(gè)人。列寧曾經(jīng)指出，民主集中制是一個(gè)好制度，但如果只有集體領(lǐng)導(dǎo)而沒有分工負(fù)責(zé)，那就會(huì)成為最壞的制度，出現(xiàn)最糟糕的情況。在執(zhí)行過(guò)程中出問(wèn)題了，任務(wù)沒有完成，某個(gè)人作為總負(fù)責(zé)人要負(fù)起全部的責(zé)任。那么，現(xiàn)在的問(wèn)題出在哪里呢？主要出在民主集中制的這兩條原則沒有被正確理解和執(zhí)行。首先，該集體決策的時(shí)候，沒有具體討論、研究，一個(gè)人或一兩個(gè)人可以隨意拍板定案，集體領(lǐng)導(dǎo)變成一個(gè)人或少數(shù)人領(lǐng)導(dǎo)。其次，在分工負(fù)責(zé)的時(shí)候，沒有給負(fù)責(zé)人真正的職權(quán)。我們現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)班子和成員雖然也有一定的分工，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)成員也有分管的一塊，但可以說(shuō)都沒有真正的實(shí)權(quán)，最終還要請(qǐng)示“一把手”，實(shí)際上這個(gè)分工不過(guò)是名義上的。但到了出問(wèn)題的時(shí)候，因?yàn)槭悄惴止艿?，又要讓你?fù)責(zé)任，對(duì)你問(wèn)責(zé)，所以副職感到很委屈，是為“一把手”代責(zé)受過(guò)。之所以會(huì)產(chǎn)生“一把手”不被問(wèn)責(zé)而由副職代責(zé)的悖謬情況，只能說(shuō)在我們現(xiàn)有的這個(gè)權(quán)力體制下“一把手”太強(qiáng)勢(shì)了，本來(lái)是他的責(zé)任，但他可以找“替罪羊”，讓別人為他“背黑鍋”。

民主集中制還有不完善的問(wèn)題。這個(gè)不完善在于民主集中制只講了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，沒有講監(jiān)督權(quán)，這是一個(gè)很大的漏洞。須知，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都要受到嚴(yán)密監(jiān)督的，如果沒有監(jiān)督，就會(huì)變形走樣?，F(xiàn)在，恰恰缺了如此重要的方面。民主集中制作為根本的組織原則和組織制度，必須補(bǔ)上這方面的規(guī)定，就是決策了、執(zhí)行了，也必須受到有效的監(jiān)督。民主集中制必須加上第三條原則，即監(jiān)督的原則，而不僅僅是兩條原則。

四、不能簡(jiǎn)單地對(duì)黨政“一把手”進(jìn)行分權(quán)、限權(quán)

針對(duì)黨政“一把手”權(quán)力過(guò)大的問(wèn)題，最近全國(guó)不少地方紛紛出臺(tái)了條例規(guī)定，對(duì)“一把手”的權(quán)力進(jìn)行分權(quán)、限權(quán)，例如，山西省、安徽省都要求黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管人事、財(cái)務(wù)、工程項(xiàng)目等，安徽省還要求“一把手”實(shí)行“末位表態(tài)制”，也就是做決定時(shí)最后表態(tài)。這些都是對(duì)的、好的。對(duì)的和好的就在于權(quán)力歸位了，回到了正確的位置上。像重要干部的任免、財(cái)務(wù)開支、工程項(xiàng)目上馬等，這是屬于集體領(lǐng)導(dǎo)做決策的范疇，是決策權(quán)的問(wèn)題，而決策權(quán)是不能歸某個(gè)人如“一把手”掌握的。過(guò)去把它作為“一把手”的分管，由他掌控，這是錯(cuò)誤的；現(xiàn)在收回來(lái)了，回歸集體領(lǐng)導(dǎo)的本位，這就對(duì)了。

但是，僅僅在黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)上做文章，還是很不夠的。決策權(quán)的問(wèn)題通過(guò)對(duì)“一把手”的分權(quán)、限權(quán)解決了，同時(shí)還要解決執(zhí)行權(quán)的問(wèn)題，歸根到底是要有人做事情的，因此必須落實(shí)分工負(fù)責(zé)。更重要的，還有監(jiān)督權(quán)的問(wèn)題，必須解決長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)督乏力的老問(wèn)題。改革應(yīng)該是配套的，現(xiàn)在執(zhí)行權(quán)和執(zhí)行力度、監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督力度都沒有很好考慮，怎么跟進(jìn)、如何保證都不清楚，這是令人擔(dān)心的，結(jié)果很可能造成對(duì)“一把手”的分權(quán)、限權(quán)成為官樣文章、形式主義，甚至造成無(wú)人負(fù)責(zé)、無(wú)人管理的混亂局面?，F(xiàn)在一些地方出現(xiàn)了把原來(lái)屬于“一把手”的權(quán)力，改為交給“二把手”、“三把手”或者某幾個(gè)人的手中，這就不是在改正錯(cuò)誤了，而是錯(cuò)誤的延續(xù)，是換湯不換藥，玩變相障眼的戲法，其結(jié)果不過(guò)是把集中的權(quán)力由一個(gè)人身上轉(zhuǎn)移到另一個(gè)人或某幾個(gè)人身上。如果是這樣的分權(quán)和限權(quán)，一方面，“一把手”還真的會(huì)被架空，成為什么都不管的“甩手掌柜”；另一方面，一些地方對(duì)中央關(guān)于主要領(lǐng)導(dǎo)干部的分權(quán)、限權(quán)沒有正確理解貫徹，不是把決策權(quán)歸還于集體領(lǐng)導(dǎo)，而是錯(cuò)誤地由“一把手”轉(zhuǎn)到“二三把手”那里，這等于是轉(zhuǎn)嫁錯(cuò)誤。

五、防止對(duì)黨政“一把手”的分權(quán)、限權(quán)走入誤區(qū)

現(xiàn)在對(duì)黨政“一把手”的分權(quán)、限權(quán)存在誤區(qū)。這樣的誤區(qū)就在于我們對(duì)權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行體系沒有很好地分析透、掌握好。黨的十七大以來(lái)，我們黨已經(jīng)明確了權(quán)力的結(jié)構(gòu)是由“三權(quán)”構(gòu)成的，即“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。對(duì)于這“三權(quán)”，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”。要做到科學(xué)決策，就要求實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)；要做到堅(jiān)決執(zhí)行，就必須落實(shí)分工負(fù)責(zé)；要做到有力監(jiān)督，就必須保證監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性。對(duì)照中央做出的決定，我們?cè)凇叭龣?quán)”上存在的誤區(qū)可以概括為三個(gè)“散亂”：一是決策權(quán)太散亂，被分散給黨政“一把手”個(gè)人掌管；二是執(zhí)行權(quán)太散亂，沒有扎實(shí)地落到個(gè)人負(fù)責(zé)制上；監(jiān)督權(quán)更散亂，沒有真正有力地抓起來(lái)、管起來(lái)。

針對(duì)這樣的誤區(qū)，現(xiàn)在要吹響“集結(jié)號(hào)”，變?nèi)齻€(gè)“散亂”為三個(gè)“集結(jié)”。一是在決策權(quán)上要講“集結(jié)”，就是突出強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，把分散的決策權(quán)集中到集體的手上，使決策權(quán)硬起來(lái)；二是執(zhí)行權(quán)要講“集結(jié)”，就是突出強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人的分工負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部一定要有職有權(quán)，不要怕這樣的領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)，沒有這樣的集權(quán)、指揮權(quán)，什么事都干不成，不能做到執(zhí)行堅(jiān)決；三是在監(jiān)督權(quán)上要講“集結(jié)”，就是突出強(qiáng)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的集權(quán)，真正發(fā)揮作用，這就要使我們的監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)，能夠?qū)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)在行使過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)做法進(jìn)行依法查辦、嚴(yán)厲懲處?，F(xiàn)在根本的一個(gè)問(wèn)題就是沒有把監(jiān)督權(quán)做強(qiáng)做大做獨(dú)立。

六、限制黨政“一把手”權(quán)力需做制度頂層設(shè)計(jì)

對(duì)黨政“一把手”的權(quán)力限制，必須從制度的頂層設(shè)計(jì)出發(fā)來(lái)考慮，即把黨政“一把手”權(quán)力的制度設(shè)計(jì)放在整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行體系中來(lái)考慮，也就是在黨政“一把手”決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)這“三權(quán)”方面來(lái)總體設(shè)計(jì)究竟要擁有怎樣的權(quán)力。

首先，黨政“一把手”應(yīng)該擁有決策參與權(quán)。政黨和政府的活動(dòng)及工作，最重要的就是對(duì)國(guó)內(nèi)外重大問(wèn)題和黨政重大事務(wù)做出決策。這樣的決策，產(chǎn)生的是關(guān)于黨和國(guó)家如何發(fā)展的路線、方針、政策、決定等結(jié)果。黨和國(guó)家的大政方針是黨和國(guó)家發(fā)展的生命線，黨政各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)班子，承擔(dān)著就全國(guó)或各地黨政重大問(wèn)題進(jìn)行決策的重任。重大決策還包括重大人事安排。在實(shí)施這些重大決策的過(guò)程中，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求意見，甚至允許進(jìn)行爭(zhēng)論和辯駁。決策是否可行，要采取會(huì)議表決的形式，達(dá)到過(guò)半數(shù)或三分之二的才能獲得通過(guò)。顯而易見，作為黨政各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”，在集體領(lǐng)導(dǎo)制度下，必須有參與決策的權(quán)力，而且黨政“一把手”在決策過(guò)程中還要發(fā)揮重要的作用，這就是要善于集中大家的好主意、好看法，或者自身能夠提出好主意、好想法并引導(dǎo)大家形成新見解、新共識(shí)。

其次，黨政“一把手”擁有任務(wù)執(zhí)行權(quán)。在各級(jí)黨的委員會(huì)集體分工、個(gè)人負(fù)責(zé)的情況下，以及在各級(jí)政府中作為各級(jí)行政長(zhǎng)官或行政部門主管的情況下，“一把手”具有完成任務(wù)的執(zhí)行權(quán)，即首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力，僅僅是為完成任務(wù)而具有的執(zhí)行權(quán)力，具體說(shuō)即是為執(zhí)行和完成任務(wù)過(guò)程中所負(fù)有的一定的用事權(quán)、指揮權(quán)、督查權(quán)、處罰權(quán)等。這樣的執(zhí)行權(quán)必須是有職有權(quán)、實(shí)實(shí)在在的、能夠令行禁止的權(quán)力。當(dāng)然，黨政“一把手”在行使這樣的執(zhí)行權(quán)時(shí)，也一定要受到外在的有力的監(jiān)督。

最后，黨政“一把手”也享有監(jiān)督權(quán)?！耙话咽帧彼鶕碛械谋O(jiān)督權(quán)，就是對(duì)班子其他成員和其他人員所具有的監(jiān)督權(quán)?！耙话咽帧蓖瑯酉碛悬h的規(guī)章制度和法律規(guī)定的檢舉揭發(fā)權(quán)、罷免撤換權(quán)，以及控告權(quán)、申訴權(quán)、辯護(hù)權(quán)、保留意見權(quán)等。但這樣的監(jiān)督權(quán)，并不是唯一專屬于他的，他自身也要受到來(lái)自他人的監(jiān)督和專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

以上三個(gè)方面，就是對(duì)“一把手”權(quán)力的總體考量和頂層設(shè)計(jì)。

七、黨政“一把手”要有執(zhí)行力和工作效率

為了減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)具體事務(wù)的插手干預(yù)，就推廣主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度，這也是不好的。為什么不讓黨政“一把手”干預(yù)一些具體事務(wù)、直接分管具體事務(wù)呢？黨政“一把手”是要干事的。如前所述，黨政“一把手”應(yīng)該有“三權(quán)”，怎么能任意剝奪他們的執(zhí)行權(quán)呢？執(zhí)行權(quán)是“一把手”很重要、很關(guān)鍵的權(quán)力。如果說(shuō)在權(quán)力的架構(gòu)中，決策權(quán)不過(guò)是“一把手”的虛權(quán)的話，那么執(zhí)行權(quán)才真正是“一把手”的實(shí)權(quán)。黨政“一把手”不但自己要有執(zhí)行力，而且關(guān)鍵還要帶領(lǐng)整個(gè)團(tuán)隊(duì)執(zhí)行任務(wù)，使整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)具有執(zhí)行力。不能把黨政“一把手”搞得灰頭土臉的，如果沒有任何實(shí)權(quán)，只有虛權(quán)，那還叫什么黨政“一把手”。

為此，我們?cè)诳紤]限制黨政“一把手”權(quán)力時(shí)，一定不能削弱行政的執(zhí)行力和行政效率。我們可以看看西方國(guó)家的情況。西方國(guó)家的立法決策可以說(shuō)是馬拉松式的，但在行政方面，行政首腦具有很強(qiáng)的行政執(zhí)行權(quán)和執(zhí)行力。西方國(guó)家的特點(diǎn)是，行政首腦具有挑選、確定政府各部部長(zhǎng)和其他政府組成人員的權(quán)力，即實(shí)行政府內(nèi)閣組閣制。這樣的組閣制提高了行政效率，因?yàn)橛勺罡咝姓L(zhǎng)官?zèng)Q定任免自己的閣員，而為了執(zhí)政有效的需要，自然會(huì)挑選與其志同道合的人作為拍檔。被挑選的閣員也會(huì)服從指揮、竭力配合。這就有利于所有閣員與最高行政長(zhǎng)官共處一條船上，齊心協(xié)力，避免相互扯皮現(xiàn)象。如果出現(xiàn)某個(gè)閣員政見不合、鬧出矛盾的情況，最高行政長(zhǎng)官即可免去該閣員，這就能夠最大限度地保證行政執(zhí)行力和行政效率。這樣的組閣制也加強(qiáng)了執(zhí)政責(zé)任。在政府治理領(lǐng)域，權(quán)力和責(zé)任必須是對(duì)等的，最高行政長(zhǎng)官既有組閣之權(quán)，就要受責(zé)任內(nèi)閣制約，要有清醒、明確的責(zé)任意識(shí)。在組閣制下，政府如果政績(jī)不佳或發(fā)生重大失誤、給國(guó)家?guī)?lái)危害而不受議會(huì)信任了，內(nèi)閣就得集體辭職下臺(tái)。如果個(gè)別閣員未盡職守、鬧出事端或私行不檢、出現(xiàn)丑聞，也得自動(dòng)抽身退出。

當(dāng)然，對(duì)于西方的組閣制我們未必采用，但可以借鑒其中有益的理路理數(shù)。實(shí)際上，在我們的工作中也有搞項(xiàng)目制的做法。項(xiàng)目制就是在確定了某項(xiàng)任務(wù)后，由一定的團(tuán)隊(duì)承擔(dān)，賦予其執(zhí)行的全權(quán)，直至保證任務(wù)完成為止。所以，我們?cè)谙拗泣h政“一把手”權(quán)力的時(shí)候，千萬(wàn)不要影響和限制“一把手”的執(zhí)行權(quán)，否則不可能有執(zhí)行力和行政效率。

八、簡(jiǎn)短的小結(jié)

綜上所述，筆者關(guān)于黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)和有效約束有三個(gè)觀點(diǎn)。第一，對(duì)黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)，是要使決策權(quán)真正回歸集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策，而不能把它誤讀為權(quán)力的轉(zhuǎn)移，不應(yīng)轉(zhuǎn)給“二三把手”，避免走入歧途。第二，對(duì)黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)，不能影響和削弱“一把手”的執(zhí)行權(quán)，當(dāng)前黨政“一把手”的執(zhí)行權(quán)還要加強(qiáng)、加重，強(qiáng)調(diào)“一把手”的執(zhí)政能力和責(zé)任。第三，對(duì)黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)，關(guān)鍵要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制衡，其實(shí)黨政“一把手”的權(quán)力大一些或小一些不是什么大問(wèn)題，最重要的在于不讓“一把手”權(quán)力違規(guī)濫用。在監(jiān)督放縱、不力的情況下，哪怕再小的權(quán)力也會(huì)使人欣喜若狂、興風(fēng)作浪；在監(jiān)督周密、嚴(yán)厲的情況下，哪怕再大的權(quán)力也會(huì)讓人小心謹(jǐn)慎、不敢造次。而監(jiān)督不力，迄今為止仍是我們沒有很好解決的一個(gè)痼疾。責(zé)任編輯：陳文杰中共天津市委黨校學(xué)報(bào)2014年第6期