訴訪分離：涉訴信訪依法終結(jié)的理念基礎(chǔ)與行動策略

謝家銀+陳發(fā)桂

[摘要]“訴訪分離”是信訪運(yùn)作過程中為實(shí)現(xiàn)涉訴信訪依法終結(jié)采取的制度安排，它運(yùn)用司法處置的程序和方法，將涉法涉訴信訪案件導(dǎo)入司法程序予以最終解決。涉訴信訪依法終結(jié)的理念基礎(chǔ)在于“訴訪分離”，即避免涉訴信訪處置渠道的多元化、處置手段的行政化和處置目標(biāo)的短期化。為了克服訴訪的外部混同導(dǎo)致涉訴信訪處置非程序化、訴訪的內(nèi)部混同導(dǎo)致涉訴信訪處置權(quán)益化和訴訪循環(huán)導(dǎo)致涉訴信訪處置空轉(zhuǎn)化這些因訴訪不分所衍生的問題，應(yīng)當(dāng)通過采取合理設(shè)置訴訪分離的基本層面、科學(xué)構(gòu)建訴訪分離的運(yùn)作機(jī)制和強(qiáng)化涉訴信訪司法處置的終局性效力等策略，促使涉訴信訪依法終結(jié)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]涉訴信訪；訴訪分離；依法終結(jié)；司法處置

中圖分類號：D6328文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2014）06009606

涉訴信訪是最高人民法院2004年全國涉訴信訪工作會議提出的概念，目的是將法院涉訴信訪與其他信訪有效區(qū)分。2005年，為加強(qiáng)和改進(jìn)人民法院的涉訴信訪工作，最高人民法院宣布制定《人民法院涉訴信訪工作規(guī)定》，以進(jìn)一步保障涉訴信訪人的合法權(quán)益，暢通涉訴信訪渠道，明確信訪工作責(zé)任和程序，規(guī)范信訪工作秩序。十年來，用于規(guī)范人民法院涉訴信訪的工作規(guī)定依然未出臺，越來越多的社會糾紛和矛盾以案件形式涌入司法渠道，涉訴信訪呈現(xiàn)出信訪總量高、處理難度大、終結(jié)數(shù)量少、上訪訴求法律與民生問題相交織的發(fā)展態(tài)勢，且由于缺乏制度的有效規(guī)范，導(dǎo)致訴訪交織、訴訪循環(huán)與訴訪共生的狀況難以改觀，一些民眾“信訪不信法”、“棄法轉(zhuǎn)訪”、“以訪壓法”等現(xiàn)象比較突出[1]。涉訴信訪制度改革的核心是通過訴訪分離把涉法涉訴信訪納入司法渠道解決，最終實(shí)現(xiàn)涉訴信訪的終結(jié)。2014年3月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，從實(shí)行訴訟與信訪分離制度、建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制、建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度等方面，對依法處理涉法涉訴信訪案件進(jìn)行了規(guī)范。由此可見，要真正實(shí)現(xiàn)涉訴信訪的依法終結(jié)，其前提是訴訪分離，在訴訪分離基礎(chǔ)上再將涉訴信訪事項(xiàng)有效導(dǎo)入司法程序予以終結(jié)性處置。

一、涉訴信訪依法終結(jié)的理念基礎(chǔ)：訴訪分離

訴訪分離，是指將信訪案件中的“涉訴信訪”案件與“普通信訪”事項(xiàng)分開處理的程序，訴訪分離有利于分清訴和訪之間的界限，以便涉訴信訪當(dāng)事人更好地行使訴權(quán)尋求司法救濟(jì)。在訴訪分離情況下，可以有效避免涉訴信訪處置渠道的多元化、處置手段的行政化和處置目標(biāo)的短期化，涉訴信訪依法終結(jié)的理念基礎(chǔ)也不再是行政化的三級終結(jié)制，而是司法最終裁判的理念。

（一）避免涉訴信訪處置渠道的多元化

將司法渠道作為涉訴信訪案件處置的唯一渠道，避免涉訴信訪處置渠道的多元化，是確保涉訴信訪案件依法終結(jié)的制度保證。針對“涉訴信訪”案件與“普通信訪”事項(xiàng)的不同特點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)其法律屬性，設(shè)置不同的處置渠道。對于“涉訴信訪”案件要導(dǎo)入司法渠道，通過司法救濟(jì)實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帲粚τ凇捌胀ㄐ旁L”事項(xiàng)則要納入信訪渠道，通過行政救濟(jì)實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。具體而言，通過訴訪分離，對于導(dǎo)入司法渠道的“涉訴信訪”案件，要嚴(yán)格遵循司法程序的基本規(guī)則，充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)，依法予以終結(jié)，不再作為信訪案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，各級部門不得交辦、排名和通報(bào)。為此，2010年10月19日最高人民法院出臺了《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，對涉訴信訪案件的終結(jié)條件、終結(jié)程序及終結(jié)后的處理等都做了明確規(guī)定。對于已經(jīng)立案尚未做出生效裁判的，當(dāng)事人不得就案件到相關(guān)部門進(jìn)行信訪；對于已經(jīng)做出生效裁判的，當(dāng)事人提出再審的，按照再審的法律程序辦理；對于再審條件不符合的，做好解釋疏導(dǎo)工作并及時依法終結(jié)。處理“普通信訪”事項(xiàng)，則由事件發(fā)生地、信訪人的戶籍所在地的相關(guān)部門共同負(fù)責(zé)疏導(dǎo)和解釋，通過信訪機(jī)構(gòu)及時受理、規(guī)范轉(zhuǎn)辦、跟蹤辦理、終結(jié)通報(bào)等步驟予以化解。2014年7月1日正式實(shí)施的《廣東省信訪條例》在進(jìn)行訴訪分離的基礎(chǔ)上對“普通信訪”事項(xiàng)的處置進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其中第四十二條對信訪人提出的不屬于訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的訴求，規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)，分別做出處理，并書面答復(fù)信訪人，從而避免了不同類型信訪案件和事項(xiàng)因處置渠道的多元化導(dǎo)致混同的趨勢。

（二）避免涉訴信訪處置手段的行政化

“訴訪分離”作為涉訴信訪依法終結(jié)的理念基礎(chǔ)，對于涉訴信訪當(dāng)事人而言，就是將司法作為救濟(jì)自己權(quán)利的最后渠道；對黨政機(jī)關(guān)而言，處置涉訴信訪是司法機(jī)關(guān)的職責(zé)，只要涉訴信訪已經(jīng)進(jìn)入司法渠道，就不能再對這些案件進(jìn)行通報(bào)、交辦和排名。實(shí)踐中，之所以所有的信訪案件都采取行政化的處置方式，主要是缺乏“訴訪分離”的信訪運(yùn)作的基礎(chǔ)性制度安排。如果有“訴訪分離”的基礎(chǔ)性制度安排，通過合理引導(dǎo)，涉訴信訪案件將會有效導(dǎo)入司法渠道，涉訴信訪案件裁判的公正性將成為重要的處置標(biāo)準(zhǔn)，成為涉訴案件依法終結(jié)的唯一指標(biāo)。如果涉訴信訪與其他普通信訪一樣采取行政化的處置手段，很大程度上對依法終結(jié)涉訴信訪起到一種反向張力，不僅消解司法程序?qū)ι嬖V信訪的解決功能，侵蝕司法處置涉訴信訪的權(quán)威性，破壞司法應(yīng)對涉訴信訪應(yīng)有的獨(dú)立性，對國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)構(gòu)成威脅，也成為社會不和諧與不穩(wěn)定的潛在誘因。不難看出，目前涉訴信訪陷于無法有效終結(jié)的困局之中，其根源在于用行政化的方式來處置涉訴信訪。過去，我們過度倚重通過行政化的方式來解決涉訴信訪案件，將涉訴信訪此類需要通過司法程序來厘清責(zé)任和明確是非的案件使用行政化的方式來處理，違反了涉訴信訪案件處置的基本規(guī)律，忽略了司法作為涉訴信訪救濟(jì)的最后一道防線的本質(zhì)。只有真正認(rèn)識到這一點(diǎn)，牢固確立司法手段本身在解決涉訴信訪案件中的正統(tǒng)地位，遵循司法運(yùn)作的基本規(guī)律，引導(dǎo)公民通過司法而非信訪來表達(dá)利益訴求，尊重司法裁判的終局性，才能實(shí)現(xiàn)司法在涉訴信訪處置中的功能回歸。

（三）避免涉訴信訪處置目標(biāo)的短期化

在訴訪沒有實(shí)現(xiàn)有效分離之前，涉訴信訪案件與普通信訪事項(xiàng)的處置基本上采取的是“搞定、擺平和無事”的權(quán)益化方式，這種權(quán)益化的處置追求的目標(biāo)就是短期內(nèi)不出事。實(shí)行訴訪分離，就是為了避免權(quán)宜性地以“穩(wěn)控”作為涉訴信訪案件的處置機(jī)制，以此督促具體辦案機(jī)關(guān)及其成員認(rèn)真履行涉訴信訪的處置職責(zé)，防止涉訴信訪的“穩(wěn)控”機(jī)制逐漸演變?yōu)椤傲阒笜?biāo)”等壓力型的應(yīng)對機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社會的長治久安作為處置涉訴信訪案件的目標(biāo)。因此，以訴訪分離作為涉訴信訪案件依法終結(jié)的理念基礎(chǔ)，將產(chǎn)生兩個方面的正面效應(yīng)。一是可以依法引導(dǎo)涉訴信訪案件的當(dāng)事人采取制度化的方式表達(dá)訴求，防止當(dāng)事人與涉訴信訪案件的處置單位進(jìn)行非理性博弈。以湖南永州“唐慧事件”為例，該案屬于典型的涉訴信訪，如果基于訴訪分離前提下來處置該案件，就不會在事件發(fā)生后出現(xiàn)當(dāng)事人與涉訴信訪案件的處置單位進(jìn)行長期的非理性博弈。因?yàn)樵V訪分離的基本理念，就是通過盡快將涉訴信訪導(dǎo)入司法渠道，避免此類案件長期徘徊在司法渠道之外而導(dǎo)致社會陷入無序狀態(tài)，通過依法終結(jié)而使無序的社會回歸正常。二是避免處置涉訴信訪的司法機(jī)關(guān)淪為地方的“穩(wěn)控”工具，從而擺脫短期化的維穩(wěn)目標(biāo)。在訴訪的分離改革與司法機(jī)關(guān)的垂直管理已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段的情況下，目前的信訪處置格局將改變過去那種“單塊多層”的局面[2]。負(fù)責(zé)處置涉訴信訪案件的司法機(jī)關(guān)與同級黨政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，將是一種協(xié)調(diào)制約關(guān)系。具體到涉訴信訪的操作層面，則意味著地方黨政主導(dǎo)下編織出來的各項(xiàng)信訪維穩(wěn)工作指標(biāo)，將不再直接影響到負(fù)責(zé)處置涉訴信訪案件的司法機(jī)關(guān)的日常運(yùn)作，對于一個地方行政部門，將不能向涉訴信訪案件處置的司法機(jī)關(guān)下達(dá)某項(xiàng)維穩(wěn)工作的考核指標(biāo)，避免負(fù)責(zé)涉訴信訪案件處置的司法機(jī)關(guān)淪為地方實(shí)施“穩(wěn)控”的工具。

二、訴訪不分與涉訴信訪難以依法終結(jié)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

在信訪運(yùn)作過程中，訴訪不分導(dǎo)致的結(jié)果不僅是訴訪之間的外部混同，還可能導(dǎo)致訴訪之間的內(nèi)部混同，以及造成訴訪之間不斷循環(huán)，使涉訴信訪難以真正實(shí)現(xiàn)依法終結(jié)的目的，涉訴信訪案件的處置將面臨非程序化、權(quán)益化和空轉(zhuǎn)化的困境。

（一）訴訪的外部混同導(dǎo)致涉訴信訪處置非程序化

訴訟與信訪的外部混同就是涉訴信訪沒有從國家信訪體系中剝離出來，涉訴信訪與普通信訪之間在處置渠道、處置程序和處置方式上沒有根本區(qū)別。一些涉及民事、行政、刑事等訴訟權(quán)利司法救濟(jì)的信訪案件，按照法律規(guī)定本應(yīng)進(jìn)入司法渠道，由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理，國家信訪部門不再受理涉訴信訪事項(xiàng)[3]，但由于涉訴信訪與普通信訪外部混同，導(dǎo)致信訪部門與司法機(jī)關(guān)都難以準(zhǔn)確劃分普通信訪與涉訴信訪的界限，無法對當(dāng)事人信訪事項(xiàng)和案件進(jìn)行有效甄別，也就無法根據(jù)信訪事項(xiàng)和案件的性質(zhì)及具體內(nèi)容，分別將其導(dǎo)入信訪渠道或者司法渠道適用不同的程序進(jìn)行處理。因此，訴訪的外部混同導(dǎo)致的直接結(jié)果就是涉訴信訪處置的非程序化，具體表現(xiàn)在兩個方面。一是由于訴訪的外部混同，信訪部門也可將涉訴信訪作為普通信訪事項(xiàng)來受理并進(jìn)行處置，當(dāng)然適用的是行政化的信訪程序，其后果就是違背涉訴信訪案件處置的基本規(guī)律，導(dǎo)致事實(shí)無法查清，責(zé)任難以認(rèn)定，這是非程序化處置的必然結(jié)果。二是由于訴訪的外部混同，司法機(jī)關(guān)也并非將涉訴信訪作為真正的訴訟案件，而是將其作為普通的信訪案件適用信訪程序來處理、復(fù)查及復(fù)核，以此終結(jié)涉訴信訪案件，其處置方式也是非程序化的，涉訴信訪案件的當(dāng)事人無法通過訴權(quán)來充分表達(dá)和實(shí)現(xiàn)利益訴求。

（二）訴訪的內(nèi)部混同導(dǎo)致涉訴信訪處置權(quán)益化

訴訟與信訪的內(nèi)部混同就是在外部沒有分離的前提下，導(dǎo)致司法審判過程中將訴訟程序內(nèi)解決的問題與訴訟程序外解決的事項(xiàng)混同的情形。在訴訪內(nèi)部混同的情況下，司法機(jī)關(guān)對于涉訴信訪案件的當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人反映的有關(guān)問題無法與普通信訪涉及的事項(xiàng)進(jìn)行有效甄別，對于符合法律規(guī)定的，也難以通過訴訟程序依法進(jìn)行處理；而對于不符合法律規(guī)定的，則又反復(fù)啟動復(fù)查程序，導(dǎo)致對當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人的疏導(dǎo)解釋工作難以有效開展。訴訟與信訪的內(nèi)部混同導(dǎo)致的直接后果就是涉訴信訪處置的權(quán)益化，具體表現(xiàn)在兩個方面。一是在沒有區(qū)分訴訟程序內(nèi)解決的問題與訴訟程序外解決的事項(xiàng)的情況下，一些應(yīng)當(dāng)通過訴訟程序解決的事項(xiàng)未能納入訴訟程序中來，也就無法嚴(yán)格按照法定程序?qū)ι嬖V信訪案件作出裁判，只能權(quán)益性地就當(dāng)事人的訴求而解決訴求，案件涉及的事實(shí)與法律責(zé)任無法通過程序予以確定和厘清。二是由于訴訟與信訪的內(nèi)部混同，對于那些已經(jīng)窮盡法律程序，不應(yīng)導(dǎo)入司法程序處理的信訪事項(xiàng)，則難以采取有效措施排除于訴訟程序之外，導(dǎo)致一些已經(jīng)依法得到公正處理的信訪事項(xiàng)繼續(xù)徘徊于司法程序之內(nèi)，當(dāng)然處置的方式也只能是權(quán)益化的處置。訴訟與信訪的內(nèi)部混同的最終結(jié)果是無法保障司法程序獨(dú)立于信訪程序之外，訴訟的不能歸訴訟、信訪的不能歸信訪。

（三）訴訪循環(huán)導(dǎo)致涉訴信訪處置空轉(zhuǎn)化

在信訪運(yùn)行過程中，涉訴信訪和普通信訪這兩種不同的信訪類型往往存在著功能交錯、反復(fù)交織、相互纏繞的現(xiàn)象。一些應(yīng)當(dāng)由司法渠道解決的涉訴信訪問題往往通過信訪這種程序外的行政化渠道處理，而本來應(yīng)該通過信訪途徑反映的普通信訪問題又進(jìn)入司法渠道中來，從而形成“由訴到訪、又由訪到訴、再由訴到訪”的循環(huán)怪圈，訴訪循環(huán)導(dǎo)致涉訴信訪處置處于空轉(zhuǎn)化的狀態(tài)[4]。實(shí)踐中，訴訪循環(huán)導(dǎo)致涉訴信訪處置空轉(zhuǎn)化具體表現(xiàn)如下：一是應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)處理的法律糾紛，因司法公信力缺失或司法機(jī)關(guān)拒絕立案等原因，導(dǎo)致法律糾紛溢出司法渠道而進(jìn)入信訪渠道成為涉訴信訪案件；二是涉訴信訪案件在信訪渠道處置過程中，因關(guān)涉案件中復(fù)雜的事實(shí)認(rèn)定、法律適用和強(qiáng)制執(zhí)行等復(fù)雜的程序與實(shí)體問題，簡單地適用信訪處置程序根本無法解決上述問題，導(dǎo)致涉訴信訪案件轉(zhuǎn)入司法渠道；三是已經(jīng)轉(zhuǎn)入司法渠道的涉訴信訪案件，司法機(jī)關(guān)并未按照訴訟程序來審理，而是權(quán)益性地按照信訪處置程序來應(yīng)對，并未達(dá)到定紛止?fàn)幍哪康?，?dǎo)致當(dāng)事人難以認(rèn)同司法機(jī)關(guān)做出的處置結(jié)論，繼續(xù)通過信訪渠道尋求問題的解決。在訴訪不分的情況下，即使涉訴信訪經(jīng)歷了由訴到訪、又由訪到訴、再由訴到訪的過程，但問題最終都沒有得到解決，實(shí)際上處于空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。

三、訴訪分離視角下實(shí)現(xiàn)涉訴信訪依法終結(jié)的行動策略

習(xí)近平在2014年中央政法工作會議上強(qiáng)調(diào)，維護(hù)社會大局穩(wěn)定是政法工作的基本任務(wù)。要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，發(fā)動全社會一起來做好維護(hù)社會穩(wěn)定工作。由此可見，要依法終結(jié)涉訴信訪，就要在訴訪分離的基礎(chǔ)上合理設(shè)置訴訪分離的基本層面，科學(xué)構(gòu)建訴訪分離的運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)化涉訴信訪司法處置的終局性效力，以此完善司法救濟(jì)制度，為涉訴信訪案件當(dāng)事人訴權(quán)的行使提供更好的保障，使公民能夠通過訴訟來獲得公正的處理結(jié)果，涉訴信訪才能真正依法終結(jié)。

（一）合理設(shè)置訴訪分離的基本層面

合理設(shè)置訴訪分離的基本層面，有利于引導(dǎo)涉訴信訪案件順利導(dǎo)入司法渠道，是實(shí)現(xiàn)涉訴信訪依法終結(jié)的基本前提。訴訪分離應(yīng)從以下三個層面分別展開。一是法院正式受理前的訴訪分離。法院應(yīng)當(dāng)會同其他接待信訪當(dāng)事人的部門嚴(yán)格按照法律規(guī)定對涉訴信訪與普通信訪進(jìn)行審查和甄別，對符合法定受理?xiàng)l件的涉訴信訪案件，法院應(yīng)及時立案受理，依法保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，不能基于案件本身具有敏感性等法外因素而剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)，防止因法院拒絕受理而將應(yīng)當(dāng)通過司法程序解決的涉訴信訪案件推向信訪渠道[5]。對于依法應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的普通信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)明確告知當(dāng)事人通過信訪渠道向有關(guān)部門申請解決，不能隨意降低案件受理標(biāo)準(zhǔn)，讓不符合受理?xiàng)l件的普通信訪事項(xiàng)進(jìn)入司法渠道。二是訴訟過程中的訴訪分離。在訴訟過程中，針對涉訴信訪案件的具體審理，既包括案件本身需要解決的程序和實(shí)體問題，也包括與案件本身無關(guān)而需要解決的其他問題，如法官的態(tài)度和作風(fēng)等問題。對于屬于法院依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)解決的案件程序和實(shí)體問題，法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行審理并及時作出裁判，不得簡化程序?qū)⑸嬖V信訪案件需要解決的問題適用信訪程序進(jìn)行處理。當(dāng)事人如果認(rèn)為法官存在工作作風(fēng)或者職業(yè)道德方面的問題，可以向法院紀(jì)檢監(jiān)察部門反映或者提出意見建議，不能將訴訟程序外的問題引入訴訟程序中來一并處理。三是程序結(jié)束后的訴訪分離。涉訴信訪案件審理的全部訴訟程序終結(jié)后，如果是生效的一審或二審，當(dāng)事人就生效裁判向有關(guān)部門進(jìn)行信訪的，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)信訪人通過審判監(jiān)督程序向法院提出再審申請。如果當(dāng)事人的再審申請具備法律規(guī)定的再審事由，法院應(yīng)當(dāng)依法啟動再審程序，對案件重新進(jìn)行審判；如果不符合再審條件的，應(yīng)當(dāng)明確告知當(dāng)事人此案已經(jīng)按司法程序終結(jié)，并做好解釋疏導(dǎo)工作。如果當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人繼續(xù)向法院或其他部門提出申訴，應(yīng)當(dāng)將其作為普通信訪事件進(jìn)行處理，不能讓信訪問題重新進(jìn)入司法程序中，著手通過行政方式予以終結(jié)[1]。

（二）科學(xué)構(gòu)建訴訪分離的運(yùn)作機(jī)制

為切實(shí)維護(hù)涉訴信訪當(dāng)事人的合法權(quán)利，有效解決涉訴信訪的終結(jié)問題，應(yīng)從以下三個方面實(shí)現(xiàn)訴訪分離，構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的訴訪分離的運(yùn)作機(jī)制。第一，合理確定訴訪之間的界限。準(zhǔn)確把握“涉訴信訪”與“普通信訪”的基本特性，合理確定“涉訴信訪”與“普通信訪”的界限，是實(shí)現(xiàn)訴訪有效分離的基本前提。對于法院正式立案后，作出終審裁判之前的案件或處于再審過程的案件，當(dāng)事人以來信來訪的形式進(jìn)行信訪的，應(yīng)納入“涉訴信訪”的范疇。對已窮盡二審終審或再審程序的案件，當(dāng)事人僅僅因不服法院作出的裁判而提出意見、建議、投訴、申訴或反映其他事項(xiàng)的，應(yīng)歸入“普通信訪”的范疇，一般按非訴訟的信訪機(jī)制處理。第二，合理構(gòu)建訴訪分離的處置程序。針對“涉訴信訪”與“普通信訪”具有的不同特點(diǎn)，應(yīng)適用不同的處置程序。處理“涉訴信訪”案件，適用立審分離、維護(hù)訴權(quán)的司法處置程序。處理“普通信訪”事項(xiàng)，適用分級負(fù)責(zé)、綜合治理的行政處置程序。具體而言，對訴訟程序未窮盡的“涉訴信訪”，要嚴(yán)格依照訴訟法的規(guī)定，經(jīng)過審查、甄別，符合法律規(guī)定的予以正式立案，移送相關(guān)業(yè)務(wù)庭室進(jìn)行審理，引導(dǎo)當(dāng)事人充分行使訴權(quán)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)司法最終處置原則。對不能啟動司法程序的“普通信訪”，應(yīng)適用訴訟程序外的方式來處理，各級各有關(guān)部門除按照信訪正常程序進(jìn)行處置外，應(yīng)重點(diǎn)做好教育幫扶和矛盾化解工作，實(shí)現(xiàn)信訪人真正息訪。第三，合理確定訴訪分離的基本標(biāo)準(zhǔn)。合理確定訴訟分離的基本標(biāo)準(zhǔn)，可以構(gòu)建“涉訴信訪”和“普通信訪”不同的處置方式，有效調(diào)整兩類信訪案件和事項(xiàng)的統(tǒng)計(jì)口徑，將司法程序內(nèi)的涉訴信訪從普通信訪中科學(xué)有效地分離出來。訴訪分離的標(biāo)準(zhǔn)可以從兩個方面來確立：“一是訴訪分離的實(shí)質(zhì)要件，即以信訪人的訴求的具體內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分為與訴訟相關(guān)的請求和與訴訟無關(guān)的訴求，前者納入司法渠道之中，后者納入信訪渠道之中；二是訴訪分離的形式要件，即以訴訪程序是否窮盡為標(biāo)準(zhǔn)，訴訟程序沒有窮盡的，當(dāng)事人的訴求應(yīng)當(dāng)在司法渠道內(nèi)解決；訴訟程序已經(jīng)窮盡的，當(dāng)事人的訴求應(yīng)當(dāng)在信訪渠道內(nèi)解決?！盵6]通過對涉訴信訪與普通信訪的科學(xué)分類，最終實(shí)現(xiàn)分別管理，構(gòu)建程序化、規(guī)范化、科學(xué)化的訴訪分離模式，使涉訴信訪與普通信訪的處置方式更加規(guī)范，處置對象更加明確，有效預(yù)防涉訴信訪與普通信訪在處置方式上的混同。

（三）強(qiáng)化涉訴信訪司法處置的終局性效力

要有效終結(jié)涉法涉訴信訪，實(shí)行訴訪分離是前提，保障好當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)是基本要件，落實(shí)好終審和訴訟終結(jié)制度是關(guān)鍵要素，三者缺一不可。為此，對于如何強(qiáng)化涉訴信訪司法處置的終局性效力，十八屆四中全會已經(jīng)著手進(jìn)行有針對性的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略布局。涉訴信訪案件的終結(jié)是圍繞案件的辦理展開的，是法院訴訟程序的最終結(jié)案[7]。涉訴信訪的司法處置與普通信訪的行政處置之間的最大不同點(diǎn)在于：涉訴信訪司法處置的裁判結(jié)果具有既判力，而普通信訪的行政處置雖然也強(qiáng)調(diào)三級終結(jié)，但很難形成司法程序上的既判力效力。因此，要真正實(shí)現(xiàn)涉訴信訪的依法終結(jié)，針對涉訴信訪案件司法機(jī)關(guān)依法做出的生效裁判在法律效力上應(yīng)當(dāng)具有不容置疑的終局性。裁判的終局性是實(shí)現(xiàn)涉訴信訪案件依法終結(jié)的重要保障，生效的涉訴信訪案件的裁判在效力上具有終極性，而這種終極性也在相當(dāng)程度上彰顯了司法裁判的權(quán)威性，既表明其他任何權(quán)力部門和領(lǐng)導(dǎo)個人不能再就當(dāng)事人的申訴批示法院重新處置，也表明法院對涉訴信訪案件做出生效裁判后，糾紛也就終結(jié)性地解決了，除法定的情形之外，任何力量都不得推翻司法終局性裁判。終局性的涉訴信訪案件裁判具有高度的公定力，即終局性的涉訴信訪案件裁判從法律上被推定為公正的。正如美國聯(lián)邦大法官杰克遜所言，“我們是終審并非因?yàn)槲覀儾环稿e誤，我們不犯錯誤僅僅因?yàn)槲覀兪墙K審”[8]，并且，就涉訴信訪案件經(jīng)過司法裁判所認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被貼上“封條”，成為不可動搖的“過去進(jìn)行時”[8]。涉訴信訪案件的終局性裁判做出后，涉訴信訪當(dāng)事人及法院都得受其拘束。涉訴信訪當(dāng)事人不得就已裁判的信訪事項(xiàng)再提起訴訟或到其他部門進(jìn)行申訴；法院也不得就已作出終局性裁判的信訪案件再次進(jìn)行裁判；其他任何機(jī)關(guān)都負(fù)有尊重司法裁判的義務(wù)，無權(quán)隨意更改涉訴信訪案件的裁判。如果涉訴信訪案件當(dāng)事人在生效裁判做出后繼續(xù)進(jìn)行申訴，任何機(jī)關(guān)不能再接受其申訴。司法基本的職能是裁判糾紛，涉訴信訪案件的生效裁判如不具有終局性，涉訴信訪將難以實(shí)現(xiàn)依法終結(jié)的目標(biāo)，各方利益也將長期處于難以確定的狀態(tài)，法治國家和國家治理體系的現(xiàn)代化將難以實(shí)現(xiàn)。

涉法涉訴信訪涉及面廣、處理難度大、程序依存度高，只有切實(shí)將其納入法治渠道并運(yùn)用法治思維和法治方式予以應(yīng)對，才能真正實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪的有效終結(jié)。依法終結(jié)涉訟信訪案件需要多個維度的綜合考量，但訴訪分離是依法終結(jié)涉訟信訪的理念基礎(chǔ)和基本前提。在探討涉訴信訪依法終結(jié)中以訴訪分離作為其理念基礎(chǔ)，目的在于通過訴訪分離，充分發(fā)揮訴訟與信訪在應(yīng)對民眾訴求時的不同制度優(yōu)勢，并實(shí)現(xiàn)兩者之間的功能互補(bǔ)，從而促進(jìn)涉訴信訪依法終結(jié)的制度安排?；蛟S，這也是司法機(jī)關(guān)通過創(chuàng)新涉訴信訪運(yùn)作機(jī)制，以此化解矛盾和定紛止?fàn)幍囊粋€有效舉措。同時，在訴訪分離的基礎(chǔ)上構(gòu)建涉訟信訪依法終結(jié)機(jī)制，也是實(shí)現(xiàn)涉訴信訪法治化的前提和保障。綜上所述，訴訪分離的制度安排是依法終結(jié)涉訴信訪的必要選擇，建立涉訴信訪的終結(jié)機(jī)制是有效化解整個信訪難題的程序保障。

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[6]唐震.“訴”“訪”分離機(jī)制的正當(dāng)性建構(gòu)——基于經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和法律規(guī)范的雙重視角[J].法律適用，2011，（9）.

[7]關(guān)保英，陳書筍.涉法涉訴信訪案件終結(jié)的法律效力[J].法治論叢，2006，（2）.

[8]劉武俊.涉法涉訴信訪，“依法終結(jié)”是亮點(diǎn)[N].人民法院報(bào)，20140324.責(zé)任編輯：陳文杰中共天津市委黨校學(xué)報(bào)2014年第6期