基于主體功能區(qū)的區(qū)域公共管理困境及新路徑探索

郭恒

摘? 要：在區(qū)域一體化和新國(guó)土空間規(guī)劃--主體功能區(qū)建設(shè)的大潮下，傳統(tǒng)區(qū)域公共管理受到嚴(yán)重沖擊并陷入困境。在此形勢(shì)下，整體性治理作為區(qū)域一體化進(jìn)程中公共管理的新興理念其與主體功能區(qū)建設(shè)的有效結(jié)合必然成為區(qū)域公共管理的有效新路徑。筆者在傳統(tǒng)區(qū)域共管理困境進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，對(duì)這一新路徑進(jìn)行相關(guān)闡述。

關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理困境;主體功能區(qū);整體性治理

長(zhǎng)期以來(lái)，區(qū)域公共管理作為區(qū)域發(fā)展過(guò)程中的核心問(wèn)題一直倍受政府和學(xué)界的廣泛關(guān)注。關(guān)注總是與問(wèn)題的存在息息相關(guān)。當(dāng)前傳統(tǒng)區(qū)域公共管理存在的問(wèn)題日益暴露無(wú)遺，“低效率”、“權(quán)威碎片化”、“職能分散化”等等問(wèn)題的存在把區(qū)域公共管理帶入舉步維艱的困境。面對(duì)這些問(wèn)題的存在，學(xué)界開(kāi)始就區(qū)域公共管理的新路徑進(jìn)行探索，在眾多的相關(guān)研究中，整體性治理作為學(xué)者們的寵兒有望成為區(qū)域公共管理的新出路，同時(shí)主體功能區(qū)概念的提出，又使得整體性治理與主體功能區(qū)建設(shè)相結(jié)合成為一種必然。

一、傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的困境

本文將其歸納為以下幾個(gè)方面：

（一）區(qū)域“共同利益”與地方利益的博弈。利益永遠(yuǎn)是最佳向心力的來(lái)源，在共同利益的驅(qū)使下區(qū)域政府實(shí)現(xiàn)合作，并共同解決區(qū)域內(nèi)公共問(wèn)題和提供公共產(chǎn)品。但在當(dāng)?shù)胤嚼媾c公共利益沖突時(shí)，原處于合作狀態(tài)的各地方政府會(huì)毫不猶豫的偏向?qū)儆谧约旱牡胤嚼?，這也就會(huì)使區(qū)域合作受到破壞乃至破裂。尤其是在“政績(jī)等同GDP”的考核制度下，區(qū)域公共利益常常難逃“公地悲劇”的下場(chǎng)。區(qū)域公共管理和公共物品的供給一般更多體現(xiàn)在長(zhǎng)遠(yuǎn)效益和集體利益上，有著為官一任只關(guān)心自己政績(jī)的地方政府行政人員，在這種“大家”和“小我”博弈中更多的是關(guān)心自己的利益。博弈中的地方利益的勝出，直接就導(dǎo)致了區(qū)域公共管理過(guò)程中區(qū)域公共問(wèn)題的出現(xiàn)和地方之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。主要表現(xiàn)在區(qū)域環(huán)境破壞嚴(yán)重且無(wú)人治理，區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化嚴(yán)重等方面，在環(huán)境方面，忽視生態(tài)的競(jìng)相發(fā)展衍生一系列的環(huán)境問(wèn)題，而“搭便車”的心理作用下治理也成為口號(hào)，最終區(qū)域共有的環(huán)境問(wèn)題日漸嚴(yán)重。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，缺乏大局意識(shí)的重復(fù)性建設(shè)和雷同性產(chǎn)業(yè)布局在區(qū)域內(nèi)肆意繁衍，而最終多因?qū)е聟^(qū)域相同產(chǎn)業(yè)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)或因不適合本區(qū)具體情況而被迫停止而告終。

（二）區(qū)域政府合作缺乏長(zhǎng)期有效的協(xié)作機(jī)制。傳統(tǒng)區(qū)域政府間的合作一般是通過(guò)會(huì)晤和協(xié)商來(lái)就某些區(qū)域公共管理事務(wù)或公共物品的供給達(dá)成一些口頭承諾或協(xié)議，然這種合作一般多是就具體問(wèn)題的解決為前提的，且問(wèn)題解決之后即為終止。這種短期的合作也就多成了“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的臨時(shí)性藥方，且基于區(qū)域“共同利益”和地方利益的博弈，在具體合作進(jìn)程中，各地方政府都是各有各的調(diào)，難以有效地協(xié)作解決問(wèn)題。長(zhǎng)期有效的區(qū)域政府合作協(xié)作機(jī)制一般是基于長(zhǎng)期共存利益而存在的，沒(méi)有這種長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的存在，政府合作長(zhǎng)期有效協(xié)作機(jī)制也就缺乏原動(dòng)力。再者當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府還處在于全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)渡性階段，距“小政府，大社會(huì)”的目標(biāo)還有一定的距離，政府職能延伸到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域扮演一個(gè)近乎全能的角色，政府作為中缺乏合作意識(shí)。

（三）區(qū)域政府合作形成的決議缺乏權(quán)力性。當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域政府合作的決議由地方行政長(zhǎng)官聯(lián)席會(huì)議形成的某種協(xié)議或口頭性承諾，這種決議一般并不具備法律效應(yīng)，在具體合作的執(zhí)行中缺乏權(quán)威性和約束性，甚至在不愉快的合作的它將只能是一紙空文。且由于區(qū)域政府合作沒(méi)有一種長(zhǎng)期有效的機(jī)制，一般都沒(méi)有建立相關(guān)的合作機(jī)構(gòu)，即便建立了一些諸如合作執(zhí)行辦公室之類的機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行合作形成的決議過(guò)程中，也將因其自身的臨時(shí)性和缺乏權(quán)利性導(dǎo)致決議的執(zhí)行難以落實(shí)。

二、區(qū)域公共管理的新路徑—整治性治理

（一）整體性治理的起源。在新公共管理理念風(fēng)靡世界幾十后，20世紀(jì)90年，西方世界在對(duì)新公共管理所存在問(wèn)題的反思基礎(chǔ)上，面對(duì)政府改革所面臨的“碎片化問(wèn)題”開(kāi)始了一輪新的尋求“公共部門協(xié)調(diào)機(jī)制和改革”的運(yùn)動(dòng)，開(kāi)始有人提出“整體性政府”、“網(wǎng)絡(luò)治理”、“水平化管理”等各種理念。這些理念的都有一個(gè)共同之處，即通過(guò)制度化和有效地“跨界合作治理”以解決復(fù)雜棘手的公共問(wèn)題， 增進(jìn)公共價(jià)值。[1]而這個(gè)共同之處的根本也就是整體性治理的理念。在對(duì)新公共管理的批評(píng)的基礎(chǔ)上，以佩里·?？怂购团羺s克登·力維學(xué)者們開(kāi)始提出了整體性治理模式（ holistic governance）。[2]?？怂拐J(rèn)為， 整體性治理作為一種解決問(wèn)題的理念，它針對(duì)的是新公共管理運(yùn)動(dòng)所強(qiáng)化的碎片化問(wèn)題。他還認(rèn)為，具體到功能上，整體治理針對(duì)的是碎片化帶來(lái)的以下問(wèn)題：一是轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，讓其他機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)代價(jià)。二是互相沖突的項(xiàng)目。三是重復(fù)，它導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪。四是互相沖突的目標(biāo)，一些不同的服務(wù)目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的沖突，五是由于缺乏溝通，不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想。六是回應(yīng)需求時(shí)各自為政。七是公眾無(wú)法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑。八是由于沒(méi)有考慮問(wèn)題的原因，而是強(qiáng)調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距。所有這些問(wèn)題正是治理中的一些協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運(yùn)作想解決的。

整體治理除了是應(yīng)改革需求而生外，它也還是對(duì)傳統(tǒng)合作理論和整體性思維的一種復(fù)興。在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域中合作理論和整體性思維曾本就是被廣泛應(yīng)用的傳統(tǒng)方法，只不過(guò)在一度的公共管理改革中被輕視。此外也還有學(xué)者認(rèn)為整體治理的興起與數(shù)字時(shí)代的到來(lái)密切相關(guān)。學(xué)者彭錦鵬認(rèn)為，政府電子化改革以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)對(duì)不同政府層級(jí)、不同機(jī)構(gòu)單位、不同政府網(wǎng)站進(jìn)行了三種不同類型的整合。他認(rèn)為“沒(méi)有高度發(fā)展的電子化政府，就無(wú)法跨越政府的層級(jí)鴻溝，也無(wú)法將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)和單位用電腦連接起來(lái)， 以便向民眾提供整合性的服務(wù)?！?/p>

（二）整體性治理與傳統(tǒng)區(qū)域公共管理模式間的區(qū)別。整體性治理是對(duì)傳統(tǒng)公共管理中公共行政“碎片化”的一種戰(zhàn)略性回應(yīng)，是解決區(qū)域公共管理的一種新路徑，它不同于傳統(tǒng)區(qū)域公共管理模式。這里的傳統(tǒng)公共管理模式主要指?jìng)鹘y(tǒng)官僚體制和新公共管理。傳統(tǒng)公共行政里的官僚體制是一種以剛性科層組織為行為主體，以權(quán)威和行政命令為協(xié)調(diào)手段，強(qiáng)調(diào)集權(quán)且一切以中央利益為前提，自上而下進(jìn)行決策的制度模式，缺乏靈活性，社會(huì)公信力較低。新公共管理主張?jiān)诠残姓幸胧袌?chǎng)機(jī)制，將政策職能和管理職能分開(kāi)，在公共部門中引入私營(yíng)部門的管理方式，對(duì)公共機(jī)構(gòu)實(shí)行績(jī)效管理，并通過(guò)多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。它以“經(jīng)濟(jì)人”人性假設(shè)為前提，在公共行政中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，試圖以合同和契約的市場(chǎng)組織手段解決公共管理中的一切問(wèn)題。也正是這些導(dǎo)致了新公共管理改革運(yùn)動(dòng)的結(jié)果是政府權(quán)威弱化，職能分散化、碎片化，公共行政喪失原有的調(diào)控、干預(yù)和有效獲取信息的功能，部門間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制缺失，最終公共管理低效率、低效益。在對(duì)新公共管理改革問(wèn)題反思的基礎(chǔ)上，整體性治理被提出。整體性治理有效針對(duì)新公共管理存在的權(quán)威碎片化和分散化，提出“整合”、“協(xié)作”“網(wǎng)絡(luò)化治理”等整體性理念，注重資源和利益相關(guān)各方的聚合，并把聚合各方通過(guò)穩(wěn)定的關(guān)系構(gòu)成一定得網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中行為主體的自由裁量權(quán)，在充分發(fā)揮自身潛力的前提下通過(guò)互動(dòng)、溝通、協(xié)商等方式相互協(xié)作，行政聚合效應(yīng)，達(dá)到整體合作大于簡(jiǎn)單相加的最佳效應(yīng)。整體性治理在網(wǎng)狀管理結(jié)構(gòu)中有效地整合各種資源，優(yōu)化管理職能，拓寬服務(wù)范圍， 并在服務(wù)運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。自此， 整體性治理實(shí)現(xiàn)了跨界合作的最高境界。endprint

對(duì)整體性治理與傳統(tǒng)公共管理模式的比較，臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬作做了比較系統(tǒng)的歸納。（見(jiàn)表一）：

表3-1

資料來(lái)源：彭錦鵬：《全觀型治理： 理論與制度化策略》 ，《政治科學(xué)論叢》 （ 臺(tái)灣） 2005 年第23 期。

三、主體功能區(qū)建設(shè)對(duì)區(qū)域公共管理的新要求

主體功能區(qū)建設(shè)意在實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的重新規(guī)劃，以空間功能分割為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)空間功能互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展，使資源和要素在市場(chǎng)環(huán)境下得以自由流動(dòng)和有序共享，最終達(dá)到空間整體效率最大化和公共服務(wù)均等化的跨界合作的最高境界。而這目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須是建立在主體功能區(qū)建設(shè)能突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的約束，推進(jìn)區(qū)域公共管理改革，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)與區(qū)域公共管理新路徑有效結(jié)合的基礎(chǔ)之上。

（一）主體功能區(qū)建設(shè)要求打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的約束。在學(xué)界對(duì)行政區(qū)劃的界定一般有兩種解釋，一是指對(duì)行政區(qū)的劃分;二是指行政區(qū)域本身。本文取第二種解釋，即行政區(qū)域本身，當(dāng)然這解釋也是第一種解釋行為的結(jié)果。傳統(tǒng)行政區(qū)劃中形成的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、行政區(qū)行政、區(qū)域管理理念、區(qū)域管理模式、區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等都在一定主體功能區(qū)建設(shè)形成約束。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指行政區(qū)劃剛性約束下而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)。其所堅(jiān)守的必然也就是行政區(qū)劃內(nèi)的地方利益，猶如一種“諸侯經(jīng)濟(jì)“一般，在地方經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的博弈中，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)必然是對(duì)區(qū)域公共利益采取抵制態(tài)度的。而主體功能區(qū)最求的區(qū)域利益重新調(diào)整，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體效益最大，這也就要求必須打破是傳統(tǒng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)的不自覺(jué)的約束。

主體功能區(qū)建設(shè)要求區(qū)域行政突破傳統(tǒng)行政區(qū)的剛性約束，以區(qū)域整體公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，強(qiáng)化區(qū)域管理的“深度“和“廣度”，倡導(dǎo)主體功能區(qū)行政，實(shí)現(xiàn)健康的跨界治理。而我國(guó)的傳統(tǒng)行政區(qū)劃行政由于中央的分利放權(quán)和地方自主發(fā)展的積極性高漲，行政區(qū)的行政一切自然都以地方利益為出發(fā)點(diǎn)，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保護(hù)主義。這種有著強(qiáng)烈行政區(qū)域邊界意識(shí)的“內(nèi)向型行政”是主體功能區(qū)建設(shè)必須消除的障礙之一。

主體功能區(qū)建設(shè)意在實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的無(wú)縫隙協(xié)作及治理，而傳統(tǒng)行政區(qū)劃的管理理念在行政地域觀念的約束下，總是以繁榮本區(qū)域內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)文化為基本前提，對(duì)于“外溢性”的跨區(qū)域公共性問(wèn)題，一般都有著搭便車的心里，誰(shuí)都不愿充當(dāng)解決問(wèn)題的主力軍。也這正是這種管理理念，使得涉及幾個(gè)或多個(gè)行政區(qū)劃的問(wèn)題往往難以得到妥善處理。

主體功能區(qū)建設(shè)是基于不同國(guó)土空間的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)潛力，對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行功能定位，形成一個(gè)系統(tǒng)的分工體系。在此分工體系下，不同的區(qū)域依據(jù)各自的區(qū)域條件，發(fā)揮本區(qū)優(yōu)勢(shì)布局具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而傳統(tǒng)行政區(qū)劃的區(qū)域管理模式下，出于政績(jī)的比較，很多行政區(qū)劃內(nèi)的管理趨同。在發(fā)展管理中，不考慮自己身實(shí)際情況，跟風(fēng)進(jìn)，盲從照搬別人的發(fā)展模式，最終導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的失敗或低效率。這一沖突也是主體功能區(qū)建設(shè)所必須克服的。

我國(guó)傳統(tǒng)行政區(qū)劃區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)簡(jiǎn)單且無(wú)針對(duì)性，多是一刀切的做法，不考慮區(qū)域間客觀存在的差異。這主要表現(xiàn)在過(guò)分依賴GDP指標(biāo)，忽視地域差異和獲取GDP數(shù)字的代價(jià)。在GDP等同政績(jī)的行政管理理念的驅(qū)使下，不少地方政府自然也就不顧及GDP的代價(jià)了，一味地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不計(jì)為此所造成的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)等問(wèn)題，甚至有的行政區(qū)劃內(nèi)行政官員為追求在任內(nèi)的政績(jī)，不惜采取“竭澤而漁”的發(fā)展方式。而這一切皆源于傳統(tǒng)的區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)的作用，故實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃，首先必須重塑新的區(qū)域評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）主體功能區(qū)建設(shè)和整體性治理有效結(jié)合。主體功能區(qū)建設(shè)是對(duì)國(guó)土空間以功能分割為基礎(chǔ)的一種新的發(fā)展規(guī)劃，它需要構(gòu)建新的區(qū)域分工體系。而這種新的區(qū)域分工體系需要突破原有的區(qū)域行政區(qū)劃及區(qū)域公共管理的約束，這也就一種新的區(qū)域治理理念來(lái)主導(dǎo)這場(chǎng)公共管理的改革。前文我們已經(jīng)對(duì)整體性治理作為區(qū)域公共管理的新路徑作了相關(guān)的論述，整體性治理所倡導(dǎo)的“整合”、“協(xié)調(diào)”、“信任”“網(wǎng)絡(luò)治理”都與主體功能區(qū)建設(shè)很好的契合，尤其是對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)突破傳統(tǒng)行政行政區(qū)劃弊病的束縛極為重要。故主體功能區(qū)建設(shè)與整體性治理的有效結(jié)合，將是我國(guó)落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，人與自然和諧相處的必由之路。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周志忍.整體政府與跨部門協(xié)同合作[J].中國(guó)行政管理.2008（9）：57-62.

[2] 彭錦鵬.全觀型治理： 理論與制度化策略[J].政治科學(xué)論叢（臺(tái)灣）， 2005（ 23）.endprint

對(duì)整體性治理與傳統(tǒng)公共管理模式的比較，臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬作做了比較系統(tǒng)的歸納。（見(jiàn)表一）：

表3-1

資料來(lái)源：彭錦鵬：《全觀型治理： 理論與制度化策略》 ，《政治科學(xué)論叢》 （ 臺(tái)灣） 2005 年第23 期。

三、主體功能區(qū)建設(shè)對(duì)區(qū)域公共管理的新要求

主體功能區(qū)建設(shè)意在實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的重新規(guī)劃，以空間功能分割為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)空間功能互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展，使資源和要素在市場(chǎng)環(huán)境下得以自由流動(dòng)和有序共享，最終達(dá)到空間整體效率最大化和公共服務(wù)均等化的跨界合作的最高境界。而這目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須是建立在主體功能區(qū)建設(shè)能突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的約束，推進(jìn)區(qū)域公共管理改革，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)與區(qū)域公共管理新路徑有效結(jié)合的基礎(chǔ)之上。

（一）主體功能區(qū)建設(shè)要求打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的約束。在學(xué)界對(duì)行政區(qū)劃的界定一般有兩種解釋，一是指對(duì)行政區(qū)的劃分;二是指行政區(qū)域本身。本文取第二種解釋，即行政區(qū)域本身，當(dāng)然這解釋也是第一種解釋行為的結(jié)果。傳統(tǒng)行政區(qū)劃中形成的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、行政區(qū)行政、區(qū)域管理理念、區(qū)域管理模式、區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等都在一定主體功能區(qū)建設(shè)形成約束。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指行政區(qū)劃剛性約束下而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)。其所堅(jiān)守的必然也就是行政區(qū)劃內(nèi)的地方利益，猶如一種“諸侯經(jīng)濟(jì)“一般，在地方經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的博弈中，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)必然是對(duì)區(qū)域公共利益采取抵制態(tài)度的。而主體功能區(qū)最求的區(qū)域利益重新調(diào)整，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體效益最大，這也就要求必須打破是傳統(tǒng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)的不自覺(jué)的約束。

主體功能區(qū)建設(shè)要求區(qū)域行政突破傳統(tǒng)行政區(qū)的剛性約束，以區(qū)域整體公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，強(qiáng)化區(qū)域管理的“深度“和“廣度”，倡導(dǎo)主體功能區(qū)行政，實(shí)現(xiàn)健康的跨界治理。而我國(guó)的傳統(tǒng)行政區(qū)劃行政由于中央的分利放權(quán)和地方自主發(fā)展的積極性高漲，行政區(qū)的行政一切自然都以地方利益為出發(fā)點(diǎn)，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保護(hù)主義。這種有著強(qiáng)烈行政區(qū)域邊界意識(shí)的“內(nèi)向型行政”是主體功能區(qū)建設(shè)必須消除的障礙之一。

主體功能區(qū)建設(shè)意在實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的無(wú)縫隙協(xié)作及治理，而傳統(tǒng)行政區(qū)劃的管理理念在行政地域觀念的約束下，總是以繁榮本區(qū)域內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)文化為基本前提，對(duì)于“外溢性”的跨區(qū)域公共性問(wèn)題，一般都有著搭便車的心里，誰(shuí)都不愿充當(dāng)解決問(wèn)題的主力軍。也這正是這種管理理念，使得涉及幾個(gè)或多個(gè)行政區(qū)劃的問(wèn)題往往難以得到妥善處理。

主體功能區(qū)建設(shè)是基于不同國(guó)土空間的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)潛力，對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行功能定位，形成一個(gè)系統(tǒng)的分工體系。在此分工體系下，不同的區(qū)域依據(jù)各自的區(qū)域條件，發(fā)揮本區(qū)優(yōu)勢(shì)布局具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而傳統(tǒng)行政區(qū)劃的區(qū)域管理模式下，出于政績(jī)的比較，很多行政區(qū)劃內(nèi)的管理趨同。在發(fā)展管理中，不考慮自己身實(shí)際情況，跟風(fēng)進(jìn)，盲從照搬別人的發(fā)展模式，最終導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的失敗或低效率。這一沖突也是主體功能區(qū)建設(shè)所必須克服的。

我國(guó)傳統(tǒng)行政區(qū)劃區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)簡(jiǎn)單且無(wú)針對(duì)性，多是一刀切的做法，不考慮區(qū)域間客觀存在的差異。這主要表現(xiàn)在過(guò)分依賴GDP指標(biāo)，忽視地域差異和獲取GDP數(shù)字的代價(jià)。在GDP等同政績(jī)的行政管理理念的驅(qū)使下，不少地方政府自然也就不顧及GDP的代價(jià)了，一味地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不計(jì)為此所造成的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)等問(wèn)題，甚至有的行政區(qū)劃內(nèi)行政官員為追求在任內(nèi)的政績(jī)，不惜采取“竭澤而漁”的發(fā)展方式。而這一切皆源于傳統(tǒng)的區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)的作用，故實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃，首先必須重塑新的區(qū)域評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）主體功能區(qū)建設(shè)和整體性治理有效結(jié)合。主體功能區(qū)建設(shè)是對(duì)國(guó)土空間以功能分割為基礎(chǔ)的一種新的發(fā)展規(guī)劃，它需要構(gòu)建新的區(qū)域分工體系。而這種新的區(qū)域分工體系需要突破原有的區(qū)域行政區(qū)劃及區(qū)域公共管理的約束，這也就一種新的區(qū)域治理理念來(lái)主導(dǎo)這場(chǎng)公共管理的改革。前文我們已經(jīng)對(duì)整體性治理作為區(qū)域公共管理的新路徑作了相關(guān)的論述，整體性治理所倡導(dǎo)的“整合”、“協(xié)調(diào)”、“信任”“網(wǎng)絡(luò)治理”都與主體功能區(qū)建設(shè)很好的契合，尤其是對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)突破傳統(tǒng)行政行政區(qū)劃弊病的束縛極為重要。故主體功能區(qū)建設(shè)與整體性治理的有效結(jié)合，將是我國(guó)落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，人與自然和諧相處的必由之路。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周志忍.整體政府與跨部門協(xié)同合作[J].中國(guó)行政管理.2008（9）：57-62.

[2] 彭錦鵬.全觀型治理： 理論與制度化策略[J].政治科學(xué)論叢（臺(tái)灣）， 2005（ 23）.endprint

對(duì)整體性治理與傳統(tǒng)公共管理模式的比較，臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬作做了比較系統(tǒng)的歸納。（見(jiàn)表一）：

表3-1

資料來(lái)源：彭錦鵬：《全觀型治理： 理論與制度化策略》 ，《政治科學(xué)論叢》 （ 臺(tái)灣） 2005 年第23 期。

三、主體功能區(qū)建設(shè)對(duì)區(qū)域公共管理的新要求

主體功能區(qū)建設(shè)意在實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的重新規(guī)劃，以空間功能分割為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)空間功能互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展，使資源和要素在市場(chǎng)環(huán)境下得以自由流動(dòng)和有序共享，最終達(dá)到空間整體效率最大化和公共服務(wù)均等化的跨界合作的最高境界。而這目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須是建立在主體功能區(qū)建設(shè)能突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的約束，推進(jìn)區(qū)域公共管理改革，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)與區(qū)域公共管理新路徑有效結(jié)合的基礎(chǔ)之上。

（一）主體功能區(qū)建設(shè)要求打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的約束。在學(xué)界對(duì)行政區(qū)劃的界定一般有兩種解釋，一是指對(duì)行政區(qū)的劃分;二是指行政區(qū)域本身。本文取第二種解釋，即行政區(qū)域本身，當(dāng)然這解釋也是第一種解釋行為的結(jié)果。傳統(tǒng)行政區(qū)劃中形成的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、行政區(qū)行政、區(qū)域管理理念、區(qū)域管理模式、區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等都在一定主體功能區(qū)建設(shè)形成約束。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指行政區(qū)劃剛性約束下而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)。其所堅(jiān)守的必然也就是行政區(qū)劃內(nèi)的地方利益，猶如一種“諸侯經(jīng)濟(jì)“一般，在地方經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的博弈中，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)必然是對(duì)區(qū)域公共利益采取抵制態(tài)度的。而主體功能區(qū)最求的區(qū)域利益重新調(diào)整，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體效益最大，這也就要求必須打破是傳統(tǒng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)的不自覺(jué)的約束。

主體功能區(qū)建設(shè)要求區(qū)域行政突破傳統(tǒng)行政區(qū)的剛性約束，以區(qū)域整體公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，強(qiáng)化區(qū)域管理的“深度“和“廣度”，倡導(dǎo)主體功能區(qū)行政，實(shí)現(xiàn)健康的跨界治理。而我國(guó)的傳統(tǒng)行政區(qū)劃行政由于中央的分利放權(quán)和地方自主發(fā)展的積極性高漲，行政區(qū)的行政一切自然都以地方利益為出發(fā)點(diǎn)，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保護(hù)主義。這種有著強(qiáng)烈行政區(qū)域邊界意識(shí)的“內(nèi)向型行政”是主體功能區(qū)建設(shè)必須消除的障礙之一。

主體功能區(qū)建設(shè)意在實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的無(wú)縫隙協(xié)作及治理，而傳統(tǒng)行政區(qū)劃的管理理念在行政地域觀念的約束下，總是以繁榮本區(qū)域內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)文化為基本前提，對(duì)于“外溢性”的跨區(qū)域公共性問(wèn)題，一般都有著搭便車的心里，誰(shuí)都不愿充當(dāng)解決問(wèn)題的主力軍。也這正是這種管理理念，使得涉及幾個(gè)或多個(gè)行政區(qū)劃的問(wèn)題往往難以得到妥善處理。

主體功能區(qū)建設(shè)是基于不同國(guó)土空間的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)潛力，對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行功能定位，形成一個(gè)系統(tǒng)的分工體系。在此分工體系下，不同的區(qū)域依據(jù)各自的區(qū)域條件，發(fā)揮本區(qū)優(yōu)勢(shì)布局具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而傳統(tǒng)行政區(qū)劃的區(qū)域管理模式下，出于政績(jī)的比較，很多行政區(qū)劃內(nèi)的管理趨同。在發(fā)展管理中，不考慮自己身實(shí)際情況，跟風(fēng)進(jìn)，盲從照搬別人的發(fā)展模式，最終導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的失敗或低效率。這一沖突也是主體功能區(qū)建設(shè)所必須克服的。

我國(guó)傳統(tǒng)行政區(qū)劃區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)簡(jiǎn)單且無(wú)針對(duì)性，多是一刀切的做法，不考慮區(qū)域間客觀存在的差異。這主要表現(xiàn)在過(guò)分依賴GDP指標(biāo)，忽視地域差異和獲取GDP數(shù)字的代價(jià)。在GDP等同政績(jī)的行政管理理念的驅(qū)使下，不少地方政府自然也就不顧及GDP的代價(jià)了，一味地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不計(jì)為此所造成的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)等問(wèn)題，甚至有的行政區(qū)劃內(nèi)行政官員為追求在任內(nèi)的政績(jī)，不惜采取“竭澤而漁”的發(fā)展方式。而這一切皆源于傳統(tǒng)的區(qū)域管理評(píng)價(jià)指標(biāo)的作用，故實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃，首先必須重塑新的區(qū)域評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）主體功能區(qū)建設(shè)和整體性治理有效結(jié)合。主體功能區(qū)建設(shè)是對(duì)國(guó)土空間以功能分割為基礎(chǔ)的一種新的發(fā)展規(guī)劃，它需要構(gòu)建新的區(qū)域分工體系。而這種新的區(qū)域分工體系需要突破原有的區(qū)域行政區(qū)劃及區(qū)域公共管理的約束，這也就一種新的區(qū)域治理理念來(lái)主導(dǎo)這場(chǎng)公共管理的改革。前文我們已經(jīng)對(duì)整體性治理作為區(qū)域公共管理的新路徑作了相關(guān)的論述，整體性治理所倡導(dǎo)的“整合”、“協(xié)調(diào)”、“信任”“網(wǎng)絡(luò)治理”都與主體功能區(qū)建設(shè)很好的契合，尤其是對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)突破傳統(tǒng)行政行政區(qū)劃弊病的束縛極為重要。故主體功能區(qū)建設(shè)與整體性治理的有效結(jié)合，將是我國(guó)落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，人與自然和諧相處的必由之路。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周志忍.整體政府與跨部門協(xié)同合作[J].中國(guó)行政管理.2008（9）：57-62.

[2] 彭錦鵬.全觀型治理： 理論與制度化策略[J].政治科學(xué)論叢（臺(tái)灣）， 2005（ 23）.endprint