突發(fā)環(huán)境公共事件中的公眾參與困境及其化解路徑

王逸帥

摘要：近年來，我國(guó)環(huán)境公共事件頻發(fā)。這一方面反映了普通公眾對(duì)環(huán)境權(quán)益的關(guān)注和參與意識(shí)的提高，另一方面也凸顯出公眾在參與環(huán)境公共決策過程中存在的困境和不足。對(duì)我國(guó)2005—2013年代表性環(huán)境事件的分析結(jié)果表明，傳統(tǒng)政治觀念、制度供給和管理模式已經(jīng)無(wú)法通過自我修正的方式化解公眾參與困境。為避免付出更多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本，重塑政治合法性，應(yīng)從治理理念出發(fā)，以公共利益為基石，構(gòu)建多元協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)，拓展制度化的參與渠道，培育組織化的參與表達(dá)機(jī)制，從而使環(huán)境決策更具有利益包容性、透明性和可問責(zé)性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公共事件；公眾參與困境；政府回應(yīng)；治理結(jié)構(gòu)；多元協(xié)同

中圖分類號(hào)：D669文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）11-0096-04

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，我國(guó)進(jìn)入了公共事件的高發(fā)期。尤其是環(huán)境類公共事件，呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。例如，2008年環(huán)境保護(hù)部直接調(diào)度處理的突發(fā)環(huán)境事件有135起，比2007年增長(zhǎng)22.7%；2009年環(huán)保部共接報(bào)并妥善處置突發(fā)環(huán)境事件171起，比2008年增加26.7%。與此同時(shí)，“十一五”期間環(huán)境信訪件數(shù)有30多萬(wàn)，環(huán)境訪民已成為中國(guó)龐大訪民隊(duì)伍中的新類型。①這些數(shù)據(jù)不但折射出近年來我國(guó)公眾環(huán)境參與意識(shí)的提高和對(duì)環(huán)境權(quán)益的重視，更凸顯了公眾對(duì)于參與政府相應(yīng)決策存在困境時(shí)的焦慮和抗議。由于環(huán)境問題涉及到公眾最關(guān)心、最直接、最根本的利益，這一領(lǐng)域的公眾參與困境能否化解，不僅是檢驗(yàn)政府決策科學(xué)化民主化的一面鏡子，也關(guān)乎到未來政治社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。本文嘗試以近年來我國(guó)有代表性的環(huán)境事件為樣本，從整體層面分析公眾參與困境的共性表現(xiàn)，深入挖掘困境背后的關(guān)聯(lián)誘因，以便尋求有效的化解之道。

一、近年來代表性環(huán)境公共事件中

公眾參與困境的共性表現(xiàn)環(huán)境公共事件，廣義上指由環(huán)境問題引發(fā)的公共事件。由于公民參與的真實(shí)樣態(tài)需要在縱向整體進(jìn)程和橫向具體案例的基礎(chǔ)上進(jìn)行把握，本文選取了2005—2013年間我國(guó)發(fā)生的9個(gè)有代表性的環(huán)境公共事件作為研究樣本（見表1），這些公共事件在公眾參與主體的拓展、參與渠道的網(wǎng)絡(luò)化、參與動(dòng)機(jī)的利益導(dǎo)向，以及公眾參與對(duì)政府最終決策的影響方面，存在的困境和不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.公眾參與階段滯后，知情權(quán)時(shí)常得不到保障

一方面，作為權(quán)威信息源的政府在事件初期瞞報(bào)信息和“捂蓋子”的現(xiàn)象十分普遍，相關(guān)環(huán)境信息公開的缺失延緩了公眾參與的進(jìn)程。9個(gè)代表性的環(huán)境公共事件中，政府在危機(jī)發(fā)生的初期或前期環(huán)境項(xiàng)目評(píng)估過程中幾乎均沒有進(jìn)行過正式的信息公開，而是選擇了沉默、封鎖或者隱瞞信息，以至于進(jìn)入公眾視野之內(nèi)時(shí)，往往是污染已經(jīng)發(fā)生，或項(xiàng)目已正式立項(xiàng)。即使在2007年國(guó)務(wù)院通過《政府信息公開條例》從法律層面要求包括環(huán)境問題在內(nèi)的公共信息必須公開的背景下，類似的情形依舊反復(fù)上演。如2013年山西苯胺泄漏事故，當(dāng)?shù)卣谑鹿拾l(fā)生5天后才向公眾通報(bào)，受到社會(huì)輿論的一片譴責(zé)，直到最后出面道歉時(shí)，當(dāng)?shù)毓俜竭€在解釋這種遲滯主要是由于對(duì)污染事故判斷不準(zhǔn)、嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足造成的。另一方面，在事關(guān)公眾利益的環(huán)境事件中，一旦政府認(rèn)為有必要禁止信息傳播，媒體統(tǒng)一失聲或默不作聲的情形就會(huì)發(fā)生。即使有些小范圍報(bào)道，在議題的選擇上也是采取和官方立場(chǎng)一致的方式，很難擔(dān)當(dāng)公眾的代言人和公眾輿論的引導(dǎo)者。加上由于信息獲取渠道和專業(yè)性的限制，公眾參與梗阻或滯后的困境難以避免。

表12005—2013年代表性環(huán)境事件及公眾參與情況

注：案例主要來源于2008—2012年《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)輿情分析報(bào)告》。

2.公眾參與形式具有低制度化的暴力性特征

污染類環(huán)境事件因?yàn)楣姷闹苯咏?jīng)驗(yàn)較少，在參與方面較多依賴于媒介提供的信息。就公眾能夠親身體驗(yàn)的對(duì)其生活和健康具有潛在威脅的環(huán)境類項(xiàng)目而言，公眾參與的熱情程度日益強(qiáng)烈。近年來，在一些地方的環(huán)境事件爆發(fā)過程中，當(dāng)?shù)厥忻?、學(xué)生、網(wǎng)友、專家、社會(huì)公共知識(shí)分子、志愿者、傳統(tǒng)和新興媒體等行動(dòng)者紛紛參與進(jìn)來，規(guī)模小則幾千人，大則數(shù)萬(wàn)人，多元互動(dòng)地影響著事件的進(jìn)展，甚至在一定程度上打破了改革開放以來我國(guó)公民政治參與相對(duì)冷漠的傳統(tǒng)格局。例如，什邡鉬銅事件中的許多學(xué)生，在當(dāng)?shù)亟ㄖΡ谏蠈懼盀榱耸糙嗣瘢覀兛梢誀奚?。我們?0后”②的標(biāo)語(yǔ)。此類事件呈現(xiàn)的訴求集聚和群體效應(yīng)，在傳統(tǒng)的參與形式相對(duì)受限、信息較為封閉的情況下，為具有較強(qiáng)互動(dòng)性的互聯(lián)網(wǎng)和新興媒體的崛起提供了平臺(tái)。這種新的參與形式雖然能對(duì)決策者施加一定的外部壓力，但與事件相關(guān)的謠言、傳言和群體性恐慌也在此平臺(tái)上快速匯集，導(dǎo)致公共意見和共同行動(dòng)不斷發(fā)酵，容易觸發(fā)并推動(dòng)事件議程朝著無(wú)序化、非理性的方向發(fā)展，最終出現(xiàn)以人身攻擊或毀壞公共財(cái)產(chǎn)等暴力方式進(jìn)行的對(duì)抗性行為。如大連PX事件、什邡事件以及啟東事件中，公眾沖擊政府辦公大樓、搗毀公共設(shè)施、與工作人員發(fā)生肢體沖突等行為，均可看作是低制度化的暴力參與表現(xiàn)。這種暴力行為一旦與政治信任和公眾容忍度較低的制度環(huán)境相結(jié)合，很容易導(dǎo)致破壞決策程序和制度規(guī)范的嚴(yán)重后果，也會(huì)使當(dāng)?shù)卣杆傧萑氡粍?dòng)之中。

3.公眾參與對(duì)政府決策的影響多數(shù)停留在“參與—鬧?！钡膶用?/p>

如果把公眾參與看作是通過一定渠道影響政府決策的訴求“輸入”活動(dòng)，那么對(duì)其影響力的觀察，則要看“輸出端”政府是如何進(jìn)行回應(yīng)的。從表1可以看出，公眾譴責(zé)或表示強(qiáng)烈反對(duì)的環(huán)境類問題，大多數(shù)以政府部門的最后妥協(xié)和問責(zé)逐漸平息。廈門PX事件因?yàn)榈谝淮胃淖兞苏疀Q策，被看作是中國(guó)公眾參與的“里程碑”“民本導(dǎo)向的典范”和“民意的勝利”。③然而，后續(xù)發(fā)生的啟東事件仍舊循著廈門PX、大連PX、什邡鉬銅、寧波PX事件的套路發(fā)生、發(fā)展和結(jié)束。公眾參與影響力的增強(qiáng)并沒有推動(dòng)其與政府的博弈走向制度化的軌道，反而逐步陷入了一種就事論事的怪圈：要建化工廠、垃圾場(chǎng)或者其他對(duì)環(huán)境有潛在威脅的項(xiàng)目，公眾通過組織或網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員大規(guī)模參與表示反對(duì)，秉承著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的慣性原則進(jìn)行維權(quán)和利益表達(dá)。博弈數(shù)日，事件升級(jí)，最后上級(jí)政府介入，地方政府妥協(xié)，迅速做出項(xiàng)目下馬或暫時(shí)停止的決策。這種“參與—鬧?！钡睦Ь常粌H帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且會(huì)損害政府的決策公信力。更重要的是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，并不能減少類似環(huán)境事件的重復(fù)發(fā)生，更難從根本上確保公眾的環(huán)境健康福祉。

二、環(huán)境公共事件中公眾參與困境的誘因分析

從整體上看，我國(guó)環(huán)境公共事件中的公眾參與仍處于熱情有余而制度化不足的階段。雖然一些代表性環(huán)境事件中的公眾參與，開啟了政府與公眾理性溝通協(xié)商的先例，但僅停留在個(gè)案層面，并沒有匯集成可資借鑒的制度化成果。在看似尊重參與訴求的政府回應(yīng)中，隱含著迫于壓力的被動(dòng)選擇。這些困境的形成并非單單是由于既有研究所強(qiáng)調(diào)的法制不完備、程序不健全等原因造成的，它與我國(guó)傳統(tǒng)的政府管理結(jié)構(gòu)及其行動(dòng)邏輯有著更大程度的關(guān)聯(lián)。

1.政治觀念中的公眾邊緣化取向

在諸多環(huán)境公共事件中，傳統(tǒng)管理中的公眾邊緣化觀念依然具有較強(qiáng)的路徑依賴性。這種觀念主張，政府是決策的中心，公眾只是處于被動(dòng)地位的被管理者。決策過程是封閉的、政府主導(dǎo)的，它的功能在于落實(shí)政治意志，公眾的意愿表達(dá)常被看作是閑雜事務(wù)，應(yīng)該盡量予以回避。決策信息被政府所壟斷，不與公眾溝通和分享。觀念是行為的先導(dǎo)。在這種觀念導(dǎo)向下，真實(shí)的公眾利益訴求在環(huán)境決策和執(zhí)行中要么很少被關(guān)注，要么被邊緣化處理。相關(guān)部門無(wú)視環(huán)境問題對(duì)公眾生存與發(fā)展的重要性，從源頭上阻斷環(huán)境信息公開的行為，與各級(jí)政府作為環(huán)境資源托管人和守望者的角色是相悖的，所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果是在環(huán)境問題出現(xiàn)苗頭或危機(jī)爆發(fā)時(shí)，直接受害者以及對(duì)環(huán)境問題比較關(guān)注的其他公眾，由于無(wú)法在第一時(shí)間內(nèi)從權(quán)威信息源的政府處獲取關(guān)鍵信息，在“無(wú)知”的恐懼和謠言傳播的背景下，開始大規(guī)模地盲目無(wú)序參與。

2.公眾參與的制度化渠道供給不足

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展激發(fā)了公眾的自我意識(shí)，使傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治文化具有了開放性和包容性，以利益訴求和公共環(huán)境權(quán)為驅(qū)動(dòng)力的主動(dòng)型政治參與逐漸增強(qiáng)。在渠道選擇上，公眾參與需求通常以虛擬空間中的網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)展開。這一方面與現(xiàn)有環(huán)境政治體制中公眾參與渠道的供給缺失有關(guān)，公民參與的基本權(quán)利缺乏相應(yīng)的法律和制度保障。另一方面，也與現(xiàn)有可供公眾選擇的傳統(tǒng)參與渠道沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用有很大關(guān)系。一些參與平臺(tái)，如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、人大、政協(xié)等，要么宣傳教育功能大于維權(quán)參與功能，要么長(zhǎng)期沒有實(shí)質(zhì)性的公眾聯(lián)系活動(dòng)。因此，“信法律不如信上訪，信上訪不如信互聯(lián)網(wǎng)”成了公眾參與的主要信條，網(wǎng)絡(luò)傳播的情緒化、群體化和極端化特征反過來又增加了事件處理的困難程度。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)呼吁不能奏效、現(xiàn)有的制度供給和政府回應(yīng)不能容納呈“井噴”之勢(shì)的公眾參與需求時(shí)，集體到政府門口“散步”、圍攻政府辦公大樓、與工作人員發(fā)生暴力沖突等行為便成為參與者表達(dá)不滿和爭(zhēng)取利益的主渠道。

3.政府具有較強(qiáng)的自利性和維穩(wěn)動(dòng)機(jī)

在突發(fā)環(huán)境類公共事件處理過程中，政府對(duì)公眾參與的回應(yīng)經(jīng)常在“參與—鬧?！彪A段便戛然而止，缺乏進(jìn)一步化解事件背后深層次矛盾和催生制度化參與機(jī)制的動(dòng)力。一方面，這與政府的自利性有關(guān)，以公眾環(huán)境權(quán)益為代價(jià)換取地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)政收入增加是環(huán)境公共事件爆發(fā)的主要誘因。以陽(yáng)宗海砷污染事件為例，從2001年到事發(fā)時(shí)的2008年，當(dāng)?shù)卣h(huán)保部門對(duì)肇事企業(yè)未批先建、違法排污、環(huán)保設(shè)施不到位等違法行為先后進(jìn)行了15次處罰，累計(jì)罰款71.39萬(wàn)元，其間污染企業(yè)繳稅總計(jì)1162.8萬(wàn)元，污染事件最終發(fā)生與政府以罰代管和保護(hù)“納稅大戶”的監(jiān)管失職有很大關(guān)系。在類似的環(huán)境事件中，項(xiàng)目上馬給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、財(cái)政、就業(yè)和稅收帶來的潛在收益對(duì)地方政府而言，無(wú)疑是一種巨大的誘惑。如廈門PX項(xiàng)目能帶來約40億元的稅收、800億元的年經(jīng)濟(jì)效益，大連PX項(xiàng)目能交納稅收10億元、年經(jīng)濟(jì)效益443億元，寧波PX項(xiàng)目預(yù)計(jì)納稅20億元、年經(jīng)濟(jì)效益上千億元，什邡鉬銅項(xiàng)目利稅超過40億元，年銷售收入將超500億元。④相較于項(xiàng)目帶來的巨額經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)?shù)卣鶡o(wú)視環(huán)評(píng)報(bào)告和決策中的公眾參與。另一方面，地方政府較強(qiáng)的維穩(wěn)動(dòng)機(jī)也阻礙了環(huán)境公共事件的根本解決。在現(xiàn)有壓力型體制下，基層政府往往傾向于在事發(fā)后隱瞞危機(jī)和問題，不對(duì)上級(jí)實(shí)情實(shí)報(bào)，同時(shí)盡力消除由于執(zhí)政偏差引發(fā)的利益矛盾和蘊(yùn)含的不穩(wěn)定因素，確?！安怀鍪隆保踔翞榱俗非笏^的社會(huì)穩(wěn)定，不計(jì)成本，不惜代價(jià)。其后果是政府幾乎采取了體制范圍內(nèi)可采取的一切措施，付諸了大量的人力物力財(cái)力，最終卻不堪壓力以停止環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)來回應(yīng)公眾的參與訴求。然而，這些權(quán)宜性決策無(wú)法匯集成解決問題的制度化成果，相似的環(huán)境公共事件依然接連發(fā)生。

4.保障公眾環(huán)境權(quán)益的相關(guān)組織結(jié)構(gòu)失衡

環(huán)境公共事件中的公眾參與之所以不是走向參與“梗阻”就是走向參與“爆炸”，以至政府暫時(shí)妥協(xié)的非此即彼的二元狀態(tài)，與這一過程中肩負(fù)橋梁紐帶重任的新聞媒體和環(huán)境類公益組織等多元行動(dòng)者的缺位或不足有關(guān)。媒體和社會(huì)組織影響力的發(fā)揮時(shí)常是分立的、碎片化的、容易變動(dòng)的，有賴于政府對(duì)彼此間關(guān)系的定位與調(diào)整。一旦環(huán)境事件爆發(fā)，倘若政府試圖收緊原應(yīng)由媒體和社會(huì)組織發(fā)揮作用的制度化空間，公眾參與就會(huì)因?yàn)槿狈彌_走向死胡同，相關(guān)權(quán)益難以保障，無(wú)法形成一個(gè)對(duì)政府濫用環(huán)境權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、就公眾與政府間矛盾進(jìn)行信息溝通和理性協(xié)商的有效結(jié)構(gòu)。

三、化解環(huán)境公共事件中公眾參與困境的治理路徑

為避免付出更多的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)代價(jià)，政府對(duì)環(huán)境公共事件的處理應(yīng)逐漸從傳統(tǒng)的問題驅(qū)動(dòng)型管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的制度驅(qū)動(dòng)型治理。遵循這一基本思路，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面化解參與困境。

1.以公共利益為基石進(jìn)行政府職責(zé)定位

在傳統(tǒng)管制模式下，一旦發(fā)現(xiàn)公眾通過規(guī)模參與表達(dá)訴求，政府的慣常反應(yīng)就是維穩(wěn)，動(dòng)用大量公共資源進(jìn)行高壓處理。這種方式把公眾完全看成是被管理者，不僅無(wú)法從根本上解決矛盾，而且可能使原本緊張的“公民—政府”關(guān)系更加惡化。與之相比，治理導(dǎo)向的思路強(qiáng)調(diào)環(huán)境公共事件中公眾參與的積極意義，并把這種參與看作是社會(huì)壓力和利益訴求的一種釋放。為了增強(qiáng)基層政府的政治合法性和公信力，要充分認(rèn)識(shí)公眾作為環(huán)境權(quán)所有者的主體地位，明確政府作為代理者和服務(wù)者的職責(zé)定位。正如新公共服務(wù)代表人物登哈特所言：“我們所服務(wù)的公民是我們的主人，在回應(yīng)主人的時(shí)候，我們認(rèn)識(shí)到每一個(gè)主人對(duì)我們的作為有利害關(guān)系、并且所有主人的指導(dǎo)和參與都是需要和適當(dāng)?shù)摹覀儾粌H僅關(guān)注每一個(gè)人的自身利益，而且必須要就更大的公共利益來進(jìn)行持續(xù)的對(duì)話。”⑤只有當(dāng)此定位被政府部門及其執(zhí)行人員內(nèi)化到具體行動(dòng)中時(shí)，政府才能做好環(huán)境公共事件的裁判員、信息員和監(jiān)督員，并通過制定宏觀制度框架和提供參與規(guī)則服務(wù)，及時(shí)有效地推進(jìn)公眾參與和綜合治理。

2.構(gòu)建多元協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)

環(huán)境公共事件中公眾參與“井噴”時(shí)，不論是由于企業(yè)自身行為帶來的不良后果和影響，還是由于相關(guān)部門決策不當(dāng)或者監(jiān)督不力造成的損失，矛頭最后往往指向政府。這種困境的出現(xiàn)與傳統(tǒng)全能政府體制下的一元管理結(jié)構(gòu)有著很大關(guān)系。由于所有的權(quán)力都集中于政府，環(huán)境事件爆發(fā)時(shí)，所有矛盾同樣也會(huì)向政府集中。鑒于現(xiàn)代社會(huì)沒有任何行動(dòng)者能夠單獨(dú)主導(dǎo)特定的公共活動(dòng)，環(huán)境事件的治理應(yīng)當(dāng)是一種多元社會(huì)行動(dòng)者與政府進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)，并對(duì)政府環(huán)境決策進(jìn)行糾偏和拾遺補(bǔ)缺的公共治理。多元協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建可以在三個(gè)層面展開：首先是不同類型行動(dòng)者之間的整合，使公眾、社會(huì)組織、媒體、企業(yè)等利益相關(guān)方融入環(huán)境治理，并為之提供合理有序參與的體制空間。其次是功能整合，打破現(xiàn)有的科層化組織結(jié)構(gòu)，將分散在不同組織內(nèi)部具有相同功能的單元整合起來。最后是在不同治理層級(jí)或同一層級(jí)內(nèi)部進(jìn)行信息、機(jī)構(gòu)、預(yù)算和決策、治理能力的整合，包括地方政府內(nèi)部、地方與中央政府間以及區(qū)域或全球性組織之間的整合。只有這樣，才能在類似事件中獲得公眾認(rèn)同，通過多元協(xié)同推進(jìn)治理水平的提升。

3.拓展公眾參與的制度化渠道

第一，從財(cái)政預(yù)算制度著手扭轉(zhuǎn)政府利益凌駕于公眾環(huán)境利益之上的行為傾向。要強(qiáng)化財(cái)政分權(quán)模式下的地方環(huán)境責(zé)任目標(biāo)，逐步提高環(huán)境預(yù)算比例和突發(fā)事件應(yīng)急資金儲(chǔ)備，明確環(huán)境公共事件發(fā)生后中央和地方政府的出資比例，從民生工程的高度積極回應(yīng)公眾的環(huán)境訴求。第二，通過完善法律制度，確保公眾能夠在環(huán)境決策初始階段有序有效參與，并對(duì)其環(huán)境公益訴訟權(quán)給予保障。同時(shí)，對(duì)于違反《政府信息公開條例》或《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中公眾知情權(quán)和參與權(quán)的行為，要實(shí)施多元問責(zé)，尤其是強(qiáng)化黨政問責(zé)之外的社會(huì)監(jiān)督和人大問責(zé)，必要時(shí)提供相應(yīng)的司法救濟(jì)。第三，暢通公眾信息獲取渠道，建立公平高效的雙向參與溝通機(jī)制。當(dāng)環(huán)境公共事件出現(xiàn)苗頭或爆發(fā)時(shí)，應(yīng)通過傳統(tǒng)媒體、政務(wù)微博、社交媒體等多元化的信息互動(dòng)平臺(tái)，不斷加強(qiáng)政府主導(dǎo)的真實(shí)信息的公開和傳播，消解由口頭交流、手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)論壇等帶來的謠言四起和信息碎片化問題。同時(shí)，通過利益相關(guān)者理性協(xié)商的方法，借助官民對(duì)話、公民會(huì)議、聽證會(huì)、民主懇談等新型參與方式，盡可能就相關(guān)的后續(xù)措施或利益補(bǔ)償達(dá)成共識(shí)，而不是任由事態(tài)發(fā)展到失控?zé)o序狀態(tài)。第四，激活現(xiàn)有公眾參與的制度化設(shè)置。一方面要完善領(lǐng)導(dǎo)熱線、領(lǐng)導(dǎo)接待日和信訪制度，暢通公眾參與和民意表達(dá)的渠道，形成比較完善的民意吸納體系。另一方面應(yīng)重視人大的作用。事實(shí)上，由于公眾與政府間信息權(quán)力的不對(duì)稱，公眾時(shí)常訴諸的低制度化呼吁譴責(zé)方式不一定能促使政府及時(shí)回應(yīng)，而各級(jí)人民代表大會(huì)因擁有重大事件的調(diào)查權(quán)、財(cái)政預(yù)算審批權(quán)和地方法規(guī)制定權(quán)，不僅可以敦促事件透明化處理，而且可以通過法律賦權(quán)使政府在環(huán)境事務(wù)上積極回應(yīng)公眾并為之負(fù)責(zé)。各級(jí)人大這些權(quán)力的有效運(yùn)用，可以為解決公眾環(huán)境參與困境提供長(zhǎng)效化和制度化的化解通道。

4.培育組織化的公眾參與機(jī)制

有些環(huán)境項(xiàng)目雖然審批過程合理合法，環(huán)評(píng)過程中開啟了公眾參與程序，環(huán)保投入也不少，但最后仍未免于沖突升級(jí)，發(fā)展為有大規(guī)模影響的公共事件，不同利益相關(guān)方各執(zhí)一詞、難以達(dá)成共識(shí)是事件激化的主要原因。如若有可靠的組織作為利益代表者或糾紛主持者，以自我救濟(jì)為目的的低制度化、高暴力性的無(wú)序參與就會(huì)有所減少。事實(shí)上，國(guó)際上很早就有借力社會(huì)組織來防范和處理環(huán)境公共事件的先例，即在政府與公眾溝通不暢或政府無(wú)力回應(yīng)運(yùn)動(dòng)式的、情緒性的利益表達(dá)的情形下，允許和鼓勵(lì)社會(huì)組織充當(dāng)公眾的發(fā)聲渠道。近年來，我國(guó)環(huán)保組織呈現(xiàn)日趨活躍的發(fā)展態(tài)勢(shì)。政府可以通過培育和吸納環(huán)保組織來彌補(bǔ)環(huán)境公共服務(wù)缺位帶來的矛盾沖突，引導(dǎo)組織化的公眾參與。其優(yōu)勢(shì)在于：第一，這些組織可以在分散的個(gè)人與政府之間建立持久穩(wěn)定的信息交流平臺(tái)，對(duì)千差萬(wàn)別的個(gè)體訴求進(jìn)行有效篩選與整合，避免社會(huì)矛盾因治理結(jié)構(gòu)的缺陷而被無(wú)限放大。第二，環(huán)保組織所具有的專業(yè)性知識(shí)有利于其代表公眾與政府進(jìn)行組織化的理性博弈，甚至必要時(shí)可以提起環(huán)境司法訴訟，而且相對(duì)容易獲得政府的關(guān)注，成為決策的參考依據(jù)。⑥第三，環(huán)保組織的培育還有助于增強(qiáng)環(huán)境事件的社會(huì)自治能力，分擔(dān)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的財(cái)政預(yù)算壓力。

注釋

①馮潔、汪韜：《“開窗”求解環(huán)境群體性事件》，《南方周末》2012年11月29日。②朱明剛：《四川什邡群體事件輿情分析》，人民網(wǎng)，http：//www.peopleyuqing.com/topnews/topcontent/2012_07_09/3381.html，2012年7月9日。③劉向暉、周麗娜：《歷史的鑒證民本導(dǎo)向的典范——廈門PX事件始末》，新華網(wǎng)，http：//www.inewsweek.cn/a/2008_01_07/001566.html，2008年1月7日。④數(shù)據(jù)來自筆者根據(jù)相關(guān)案例的收集整理。⑤[美]珍妮特·V·登哈特：《新公共服務(wù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第166頁(yè)。⑥戚建剛：《論群體性事件的行政法治理模式——從壓制型到回應(yīng)型的轉(zhuǎn)變》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第2期。

責(zé)任編輯：海玉文刀中州學(xué)刊2014年第11期在擴(kuò)大開放中促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展——以河南社會(huì)事業(yè)現(xiàn)狀為例2014年11月中 州 學(xué) 刊Nov.，2014

第11期（總第215期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11