科學(xué)劃分事權(quán) 推進(jìn)財(cái)政改革

◎ 文/蘇明

中央十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”），規(guī)劃了全面深化改革的藍(lán)圖，提出了未來(lái)財(cái)政改革的任務(wù)。《決定》指出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，這是我國(guó)下一步財(cái)政體制改革需著力解決的重大問(wèn)題。

當(dāng)前我國(guó)政府間事權(quán)劃分存在的主要問(wèn)題

盡管我國(guó)財(cái)政體制改革取得了很大成效，但根據(jù)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，比照全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的新要求來(lái)考察和審視我國(guó)的財(cái)政體制，還存在一些亟待解決的深層次矛盾和問(wèn)題。就政府間事權(quán)劃分看，存在的突出問(wèn)題是：事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，地方政府行為失范。具體表現(xiàn)在：

1.事權(quán)劃分不清晰，上下同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)的憲法和有關(guān)法律法規(guī)對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)劃分只作了原則性規(guī)定，具體劃分不夠明晰也不盡合理，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的翻版，呈現(xiàn)出“上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu)”的特征，主要體現(xiàn)在政府間支出范圍的交叉、重疊、錯(cuò)位、層層下放等方面。

（1）目前財(cái)政體制下明確應(yīng)由中央政府承擔(dān)的國(guó)防、國(guó)稅、海關(guān)等屬于中央政府的事務(wù)，地方財(cái)政也負(fù)擔(dān)了部分支出責(zé)任。屬于地方的支出責(zé)任，中央財(cái)政也給予了一定的補(bǔ)助。如一些地方文化、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，中央通過(guò)大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了補(bǔ)助。

（2）上級(jí)政府干涉下級(jí)政府的事務(wù)，存在著“中央點(diǎn)菜、地方買單”的現(xiàn)象。近幾年，部分中央部門出臺(tái)了涉及衛(wèi)生、社保、公安等領(lǐng)域的一些支出達(dá)標(biāo)政策，導(dǎo)致地方政府事權(quán)被擴(kuò)充。

2.事權(quán)下放的情況比較突出，但卻沒(méi)有賦予地方政府相應(yīng)的財(cái)力

在目前垂直集權(quán)的行政體制下，上級(jí)政府可以隨意調(diào)整下級(jí)政府的支出責(zé)任。近幾年，中央不斷地對(duì)地方下放事權(quán)，但在事權(quán)下放的同時(shí)卻沒(méi)有賦予地方政府必要的財(cái)力，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重。2003年以來(lái)，中央陸續(xù)將一些企業(yè)、學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、地質(zhì)勘探等企事業(yè)單位下劃地方，并按照下劃時(shí)確定的基數(shù)給予補(bǔ)助。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)水平的上升，補(bǔ)助基數(shù)與實(shí)際支出水平之間的缺口越來(lái)越大，增加了地方財(cái)政的支出壓力。

3.財(cái)權(quán)劃分不合理，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重

在財(cái)權(quán)劃分上，增值稅與所得稅的歸屬與地方政府關(guān)系密切。從我國(guó)稅收結(jié)構(gòu)看，這種利益導(dǎo)向，必然對(duì)地方政府行為產(chǎn)生影響。一些地方政府出現(xiàn)不顧全局利益和環(huán)境資源承載能力，片面追求利用土地、稅收優(yōu)惠等政策招商引資，一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)象，對(duì)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境帶來(lái)消極影響。

科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)的政策建議

事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是完善分稅制體制的關(guān)鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先的原則，在合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的政府間分配關(guān)系。

1.財(cái)政體制改革的發(fā)展目標(biāo)

我國(guó)財(cái)政體制改革的發(fā)展遠(yuǎn)景，是逐漸形成減少層級(jí)后的中央、省、市縣三級(jí)架構(gòu)，合理、明確設(shè)定與各級(jí)事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)、稅基，并建立自上而下的財(cái)力差異調(diào)控機(jī)制，形成合理的橫向、縱向財(cái)力分布格局，促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配和基本公共服務(wù)均等化。

當(dāng)然，在現(xiàn)階段，受我國(guó)現(xiàn)行行政體制等諸因素以及對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系處理等問(wèn)題的影響，財(cái)政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，逐步推進(jìn)。具體來(lái)講，要在轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府與市場(chǎng)關(guān)系、實(shí)行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基礎(chǔ)上，按照中央、省、縣三級(jí)財(cái)政的架構(gòu)來(lái)優(yōu)化政府間的事權(quán)劃分，并以法律形式加以規(guī)范。屬于全國(guó)性或跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性的事務(wù)，應(yīng)由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財(cái)政原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助；屬于中央委托事務(wù)，中央財(cái)政通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付足額安排資金。屬于中央地方共同事務(wù)，應(yīng)區(qū)別情況，明確各自職權(quán)范圍和負(fù)擔(dān)比例。

2.明確政府間的事權(quán)劃分

（1）從事權(quán)劃分的縱向配置上看，中央財(cái)政負(fù)責(zé)國(guó)家安全、國(guó)防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財(cái)力平衡、全國(guó)性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展及其中央政府機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項(xiàng)目，以保證國(guó)家法制、政令和市場(chǎng)的統(tǒng)一。

（2）省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)、公共安全、區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域性道路規(guī)劃、河流治理、國(guó)土整治和環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項(xiàng)目，以完善中觀調(diào)控，增強(qiáng)行政活力。

（3）縣級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜，具體包括：本級(jí)政府行政事業(yè)費(fèi)、公檢法經(jīng)費(fèi)、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、企業(yè)技改和科研投入、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)經(jīng)費(fèi)和社保經(jīng)費(fèi)等事業(yè)支出。

（4）中央、省、縣三級(jí)財(cái)政共有的職責(zé)范圍包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等涉及全體國(guó)民素質(zhì)、國(guó)計(jì)民生、資源保護(hù)和環(huán)境治理方面的支出，中央需在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。市級(jí)的事權(quán)，由省統(tǒng)籌考慮，主要負(fù)責(zé)本級(jí)政府的行政運(yùn)轉(zhuǎn)支出以及區(qū)域間協(xié)調(diào)。

3.現(xiàn)階段財(cái)政體制改革重點(diǎn)

在現(xiàn)階段，應(yīng)重點(diǎn)著眼于加快城鄉(xiāng)和地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，適當(dāng)統(tǒng)一省以下主要事權(quán)和支出責(zé)任劃分，將部分適合更高一級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，力爭(zhēng)在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、自然資源與環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，明確界定各級(jí)政府的管理權(quán)限和支出責(zé)任。

（1）義務(wù)教育由中央、省、縣分級(jí)分項(xiàng)分擔(dān)。中央負(fù)責(zé)制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的最低教育經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付加大對(duì)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的保障程度；義務(wù)教育教師工資改變現(xiàn)行主要由縣負(fù)擔(dān)的做法，改為由中央負(fù)擔(dān)；省級(jí)財(cái)政承擔(dān)校舍建設(shè)與改造支出；縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)校舍維護(hù)和學(xué)校日常管理支出。

（2）公共衛(wèi)生由中央、省、縣分項(xiàng)目分擔(dān)。中央政府負(fù)責(zé)制定全國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)全國(guó)性的重大疫病和傳染病防治工作。省級(jí)政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生服務(wù)資源布局和地方性疾病防治。縣級(jí)政府承擔(dān)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出。

（3）社會(huì)保障方面，由中央承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)、重特大災(zāi)害和事故救助，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌；均衡各地企業(yè)負(fù)擔(dān)水平，促進(jìn)勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)，適時(shí)將多套保障體系加以歸并。省級(jí)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)居民福利保健政策制定、農(nóng)村低保、地方性災(zāi)害與事故救助；縣級(jí)承擔(dān)居民福利保健政策實(shí)施與日常管理。

（4）自然資源和環(huán)境保護(hù)方面，按照受益范圍和外部性原則，結(jié)合國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，中央承擔(dān)國(guó)家級(jí)禁止與限制開發(fā)區(qū)域的自然資源保護(hù)和環(huán)保支出、大江大河治理與全流域國(guó)土整治和全國(guó)性環(huán)保；省級(jí)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)保、區(qū)域性河流治理與國(guó)土整治和環(huán)境改善；縣級(jí)承擔(dān)日常環(huán)境監(jiān)測(cè)和報(bào)告。