公共管理科學(xué)化的演變歷程：基于效率內(nèi)涵的解釋

李艷鶴 馬國(guó)賢

摘要：十八屆三中全會(huì)提出深化行政體制改革的要求以來(lái)，在政府管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共管理科學(xué)化進(jìn)入了實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段。文章通過(guò)梳理20世紀(jì)西方國(guó)家的政府改革歷史，認(rèn)為公共管理科學(xué)化也經(jīng)歷著從“行政效率導(dǎo)向”向“財(cái)政效率導(dǎo)向”的發(fā)展歷程。文章認(rèn)為，目前我國(guó)積極推進(jìn)的預(yù)算績(jī)效管理改革，就是在財(cái)政效率導(dǎo)向下推進(jìn)公共管理科學(xué)化建設(shè)，是深化行政體制改革的落實(shí)與體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公共管理科學(xué)化；行政效率；財(cái)政效率；預(yù)算績(jī)效管理

20世紀(jì)初，美國(guó)根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)政府管理提出了公共管理科學(xué)化的要求。隨后一直到現(xiàn)在，實(shí)踐界及學(xué)術(shù)界都在不斷更正著對(duì)“公共管理科學(xué)化”的理解和設(shè)計(jì)，公共管理的理念和實(shí)踐在不斷地實(shí)踐、摸索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、重組，形成了目前盛行于西方各國(guó)的公共管理制度和理念。本文首先解釋了塑造“公共管理科學(xué)化”的兩個(gè)不同效率概念，并在此基礎(chǔ)上分析這兩個(gè)概念在20世紀(jì)政府改革史中的體現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)公共管理科學(xué)化發(fā)展的歷史趨勢(shì)。

一、 行政效率與財(cái)政效率

按照馬國(guó)賢（2012）的定義，效率這個(gè)管理概念包含著價(jià)值取向，指人們獲得的有效結(jié)果與付出（成本）之比。其公式為：

效率有幾個(gè)特點(diǎn)：①價(jià)值取向性，即合意性?！坝行ЫY(jié)果”取決于主體的價(jià)值判斷；②投入產(chǎn)出的匹配性。投入包括人們?yōu)槿〉糜行ЫY(jié)果而在時(shí)間、體力、精力和錢(qián)財(cái)?shù)鹊母冻龌驙奚?；③可評(píng)價(jià)性。指獲得的有效結(jié)果與投入相比是否值得。由此，效率成為組織管理的風(fēng)向標(biāo)，效率的內(nèi)涵不同，蘊(yùn)含組織管理的理念就不同。效率有經(jīng)濟(jì)效率、財(cái)政效率與行政效率之分：經(jīng)濟(jì)效率是指經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)出效果與投入之比，主要用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的效率，公式為：

行政效率指政府組織內(nèi)部管理上的效率，指政府的有效行政目標(biāo)達(dá)成與付出資源（時(shí)間、金錢(qián)、物力等）之比，即：

財(cái)政效率也稱為預(yù)算績(jī)效，指政府向社會(huì)提供公共服務(wù)上的效率，即有效公共服務(wù)與投入的公共資金（或公共資源）之比。

就財(cái)政效率而言，包含三個(gè)方面的含義：①績(jī)效指向結(jié)果，即有效公共服務(wù)；②績(jī)效是相對(duì)于預(yù)算撥款而言的。沒(méi)有公共資金撥款，就無(wú)所謂績(jī)效；③績(jī)效通過(guò)評(píng)價(jià)而獲得。

企業(yè)管理主要使用經(jīng)濟(jì)效率的概念，政府管理經(jīng)常用到的行政效率與財(cái)政效率。行政效率與財(cái)政效率分別主導(dǎo)著不同時(shí)期的公共管理科學(xué)化，是區(qū)分預(yù)算績(jī)效管理與傳統(tǒng)行政管理的主要概念。

二、 階段一：行政效率理念下的公共管理科學(xué)化

1. 子階段一：行政管理科學(xué)化階段。美國(guó)資產(chǎn)階級(jí)在1789年獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)獲得政權(quán)建立國(guó)家治理制度之后，先后經(jīng)歷了士紳制、政黨分肥制。19世紀(jì)中期以來(lái)，美國(guó)經(jīng)歷了巨大而快速的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷，同時(shí)社會(huì)貧富差距加大，社會(huì)階層分化、社會(huì)矛盾激化，政府不能有效解決問(wèn)題，反而成為問(wèn)題的一部分，官僚主義、浪費(fèi)和腐敗三大問(wèn)題尤其突出。在19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)20年代之間，美國(guó)的改革者對(duì)各種問(wèn)題的成因進(jìn)行了整體性思考，重構(gòu)國(guó)家治理制度，從而比較成功地應(yīng)對(duì)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷形成的各種挑戰(zhàn)，這個(gè)時(shí)代被稱為“進(jìn)步主義時(shí)代”。體現(xiàn)科學(xué)化理念的現(xiàn)代國(guó)家治理治理、公共管理制度、預(yù)算制度等都形成于這個(gè)時(shí)代。

進(jìn)步主義時(shí)代改革的基本理念有兩個(gè)，一是政治—行政二分法；二是科學(xué)管理。政治行政二分法是伍德羅·威爾遜在1886年提出的，從兩個(gè)維度上區(qū)分了政治和行政：其一將國(guó)家治理的參與者分為政治家和行政人員；其二將政策過(guò)程區(qū)分為民主決策和政策執(zhí)行。從而，政治家負(fù)責(zé)民主決策，行政人員負(fù)責(zé)政策執(zhí)行。在政治行政二分法的前提下，科學(xué)管理理念主導(dǎo)了政府行政部門(mén)的改革內(nèi)容，公共部門(mén)形成了一系列的“行政原則”：①以職能設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，減少冗余，實(shí)現(xiàn)公務(wù)管理專業(yè)化；②建設(shè)以專業(yè)管理人員為主，去政治化的文官隊(duì)伍；③按層級(jí)節(jié)制建設(shè)行政機(jī)構(gòu)，形成“金字塔”模式；④按公文主義、公務(wù)機(jī)關(guān)能力完備、公務(wù)處理規(guī)范性原則建設(shè)行政機(jī)構(gòu)；⑤改革預(yù)算管理，建立由總統(tǒng)向議會(huì)提交預(yù)算的行政預(yù)算制度和審計(jì)制度。這些改革，奠定了政府行政由“統(tǒng)治型”向“管理型”轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)。

在當(dāng)時(shí)，政府支出規(guī)模較少，政府除了執(zhí)法、國(guó)防和其他一些基礎(chǔ)設(shè)施支出外，只提供最低限度的服務(wù)（坦齊，2005）。除了戰(zhàn)爭(zhēng)期間的國(guó)防支出外，政府還沒(méi)有其他“戰(zhàn)略優(yōu)先”項(xiàng)目，預(yù)算資金采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方式在各個(gè)部門(mén)之間均衡分配，公共預(yù)算需要解決的首要任務(wù)是控制資金濫用和浪費(fèi)。此時(shí)的預(yù)算制度是控制導(dǎo)向的，分項(xiàng)列支的預(yù)算格式按照詳細(xì)的預(yù)算科目體系分解政府各個(gè)部門(mén)的資金，詳細(xì)地羅列政府的各項(xiàng)支出。主要關(guān)心預(yù)算投入是否存在濫用權(quán)力，支出是否符合預(yù)算及遵守各種規(guī)章制度。預(yù)算申請(qǐng)自下而上，按照基數(shù)加增長(zhǎng)的方式做出預(yù)算決策。核心部門(mén)一般不審查部門(mén)預(yù)算基數(shù)，只對(duì)支出部門(mén)提出的新增預(yù)算要求進(jìn)行審查，預(yù)算增加量取決于政治上的討價(jià)還價(jià)。當(dāng)然，預(yù)算基數(shù)的形成和維持也依賴于政治上的討價(jià)還價(jià)，在政治出現(xiàn)劇烈轉(zhuǎn)折的時(shí)候，預(yù)算基數(shù)也會(huì)出現(xiàn)變化。

2. 子階段二：決策科學(xué)化階段。20世紀(jì)50年代的政府支出規(guī)模與19世紀(jì)初相比，已經(jīng)增加了很多。美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代的行政管理傳統(tǒng)，將決策權(quán)力賦予政治家，行政機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)執(zhí)行政策。當(dāng)政府支出較小時(shí)，決策職能并不是那么重要；隨著政府支出越來(lái)越大，決策者所要承擔(dān)的工作越來(lái)越多，進(jìn)而就需要建立合適的制度，將政府資金在越來(lái)越多的政策需求之間進(jìn)行分配。

20世紀(jì)50年代左右開(kāi)始，政府治理改革的重點(diǎn)為決策，1949年胡弗委員會(huì)建議政府對(duì)要做的事及要達(dá)成的目標(biāo)進(jìn)行測(cè)量，據(jù)測(cè)量結(jié)果分配預(yù)算，開(kāi)啟了將理性因素納入到資金分配的過(guò)程的理性預(yù)算改革歷程。從此，美國(guó)幾乎實(shí)驗(yàn)了理論上出現(xiàn)的每種預(yù)算方式，分別包括50年代的績(jī)效預(yù)算、60年代的計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算、70年代的零基預(yù)算。這些改革都希望能夠找到一種科學(xué)的、理性的預(yù)算決策模式，一勞永逸地解決公共資源配置問(wèn)題，希望用理性的預(yù)算分析來(lái)取代政治判斷和預(yù)算基數(shù)在資金分配中的影響。但每一次理性預(yù)算改革對(duì)于預(yù)算決策的重點(diǎn)理解不同，采用的決策方式也不同。50年代的績(jī)效預(yù)算將預(yù)算決策的重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)到產(chǎn)出，以活動(dòng)為基礎(chǔ)將資源與產(chǎn)出績(jī)效聯(lián)系起來(lái)。60年代的計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算將預(yù)算決策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用戰(zhàn)略計(jì)劃引導(dǎo)資金分配。70年代的零基預(yù)算主張取消預(yù)算基數(shù)對(duì)資金分配的影響，按照活動(dòng)的輕重緩急對(duì)支出申請(qǐng)進(jìn)行排序。這些改革認(rèn)為公共預(yù)算缺乏效率的根源是預(yù)算決策中的政治因素，因此試圖將完全理性引入公共預(yù)算中，將政治因素從預(yù)算過(guò)程中排除出去。

美國(guó)聯(lián)邦政府的績(jī)效改革開(kāi)啟了世界各國(guó)各級(jí)政府對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行測(cè)量并評(píng)估的大趨勢(shì)。60年代以后，聯(lián)合國(guó)根據(jù)美國(guó)績(jī)效預(yù)算及計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)發(fā)布了《項(xiàng)目和績(jī)效預(yù)算手冊(cè)》，更多的國(guó)家開(kāi)始在預(yù)算中引入績(jī)效信息，20世紀(jì)60年代有將近50個(gè)國(guó)家都實(shí)行了不同形式的項(xiàng)目和績(jī)效預(yù)算（馬駿等，2011）。

3. 行政效率理念下政府治理的失敗。19世紀(jì)前半期的行政管理科學(xué)化及50年代之后的決策科學(xué)化，其核心理論都是源于政治—行政二分法的“行政效率”。行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有決策甚至是建議決策的權(quán)力，其唯一目標(biāo)是追求“行政效率”建設(shè)“效率政府”。公共管理也只關(guān)注組織內(nèi)部管理效率，而未將財(cái)政效率——向社會(huì)提供有效公共服務(wù)放在首位。因而未解決官僚主義等三大難題，且愈加嚴(yán)重。

在行政效率理念下，20世紀(jì)80年代以前重點(diǎn)關(guān)注決策的理性預(yù)算改革并沒(méi)有考慮到行政機(jī)構(gòu)的行為，行政機(jī)構(gòu)僅僅幫助政治家準(zhǔn)備相應(yīng)的預(yù)算文檔。事實(shí)證明，這種由于“行政效率”導(dǎo)致的“決策—執(zhí)行”的分割，不能使得任何一種理性預(yù)算決策模式發(fā)展成為穩(wěn)定的決策機(jī)制。雖然每一預(yù)算改革模式都對(duì)預(yù)算產(chǎn)生了這樣或者那樣的影響，但是都很快被另一種模式所取代。70年代之后，包括美國(guó)在內(nèi)的西方各國(guó)爆發(fā)了全面的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)。公共管理界開(kāi)始了新的反思：“效率政府”究竟是什么？應(yīng)當(dāng)追求行政效率還是財(cái)政效率？在政府管理上，預(yù)算應(yīng)當(dāng)是政府的管理工具，還是“管理政府的工具”？等問(wèn)題。

三、 階段二：財(cái)政效率理念下的公共管理科學(xué)化

西方第二次公共管理科學(xué)化開(kāi)始于20世紀(jì)70年代晚期，其最重要的特點(diǎn)是將“行政效率”理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?cái)政效率”理念，目的是建設(shè)“績(jī)效政府”。但這次改革依然是漸進(jìn)的，各國(guó)經(jīng)過(guò)多次探索和實(shí)驗(yàn)，才逐漸將“公共資金”和“有效公共服務(wù)”這兩個(gè)概念在制度運(yùn)作上結(jié)合起來(lái)。這一階段的改革也分為兩個(gè)部分，第一部分關(guān)注“公共資金”的節(jié)約，第二個(gè)階段關(guān)注“有效公共服務(wù)”的實(shí)現(xiàn)。

1. 子階段一：以放權(quán)換取資金節(jié)約。20世紀(jì)80年代左右，各國(guó)都面臨著巨額財(cái)政赤字，且公共服務(wù)效率低下，公民對(duì)政府信任下降。這一時(shí)期上臺(tái)的各國(guó)新政府的施政目標(biāo)既要削減財(cái)政資金，又要保證不減少公共服務(wù)的供給，在這樣的約束下，只能采取各種方式提高“財(cái)政效率”，才能解決這個(gè)兩難問(wèn)題。這個(gè)時(shí)期改革的顯著特點(diǎn)是以放權(quán)換取預(yù)算資金的節(jié)約。

英國(guó)于1979發(fā)動(dòng)“雷諾評(píng)審”審查政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作效率。1982年發(fā)起《財(cái)政管理創(chuàng)新》項(xiàng)目，賦予職能部門(mén)在資金使用上的自由權(quán)，希望能夠節(jié)約資金。澳大利亞1983年推出財(cái)政管理方案，采用“效率分紅”的方式激勵(lì)部門(mén)節(jié)約資金，財(cái)政部認(rèn)為放松控制能夠使得帶來(lái)預(yù)算資金節(jié)約，財(cái)政部門(mén)承諾與部門(mén)就這部分節(jié)約資金進(jìn)行“分紅”，職能部門(mén)將擁有使用部分節(jié)約資金的自由權(quán)力。美國(guó)1985年通過(guò)《格蘭姆-拉德曼-霍林斯法案》，主要內(nèi)容也是平衡預(yù)算和控制赤字。

這個(gè)時(shí)期，財(cái)政部門(mén)放松了對(duì)職能部門(mén)的預(yù)算控制，轉(zhuǎn)而采用其他的控制手段，因此對(duì)預(yù)算資金使用效果的考核越來(lái)越多。如澳大利亞的“解釋性說(shuō)明（EN）”，加拿大的“運(yùn)營(yíng)規(guī)劃框架（OPF）”都規(guī)定了部門(mén)績(jī)效考核的格式及報(bào)告要求。英國(guó)1988年的預(yù)算白皮書(shū)中涵蓋了1 500多個(gè)績(jī)效指標(biāo)。但這時(shí)候績(jī)效指標(biāo)的作用主要是代替原有的規(guī)則監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，對(duì)預(yù)算申請(qǐng)決策的影響較小。配合著其他改革措施，這一時(shí)期政府管理的主要矛盾——財(cái)政危機(jī)，得到了緩解。澳大利亞使聯(lián)邦政府支出在GDP中的份額從1984年～1985年的30%減少1989年～1990年的23%。2000財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政實(shí)現(xiàn)了1 230億美元盈余（馬國(guó)賢，2005）。

這一階段的改革還涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變，公務(wù)員管理方式的轉(zhuǎn)變，政府結(jié)構(gòu)再造及管理方式轉(zhuǎn)變，通過(guò)消除阻礙財(cái)政效率提高的體制機(jī)制因素，如人事制度、行政體制和如何評(píng)價(jià)下級(jí)政府等，來(lái)提高財(cái)政效率。因而當(dāng)時(shí)的績(jī)效在管理主要是“政府績(jī)效管理”。

2. 子階段二：以公共資金換取有效公共服務(wù)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中后期，各國(guó)的財(cái)政情況有所好轉(zhuǎn)，削減預(yù)算支出不再是政府的首要目標(biāo)，但是需要建立長(zhǎng)效的預(yù)算決策和分配機(jī)制，提高財(cái)政效率。前一期通過(guò)績(jī)效信息提高政府管理績(jī)效的“政府績(jī)效管理”，為各國(guó)奠定了績(jī)效信息和生產(chǎn)的良好基礎(chǔ)。在這一時(shí)期，政府將績(jī)效信息更廣泛地應(yīng)用于政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算決策，改變預(yù)算資金分配方式。

西方國(guó)家開(kāi)始被廣泛稱為“新績(jī)效預(yù)算”的改革，探索將支出與結(jié)果相聯(lián)系的預(yù)算模式。新績(jī)效預(yù)算充分吸收了理性預(yù)算有價(jià)值的成分，強(qiáng)調(diào)在預(yù)算約束的框架內(nèi)，運(yùn)用戰(zhàn)略計(jì)劃引導(dǎo)資金分配，將預(yù)算決策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到最終結(jié)果，在預(yù)算與“結(jié)果”績(jī)效間建立聯(lián)系。這一改革的先驅(qū)是新西蘭始于1987年的合同預(yù)算改革，英國(guó)1997年通過(guò)財(cái)政部門(mén)與職能部門(mén)簽訂“公共服務(wù)合同”編制三年期預(yù)算。美國(guó)1993年通過(guò)了《政府績(jī)效與評(píng)價(jià)法案》（GPRA）要求部門(mén)在預(yù)算過(guò)程中編制部門(mén)績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效報(bào)告，澳大利亞、加拿大、都在這些方面做出了不同程度的努力，將結(jié)果性績(jī)效信息與預(yù)算編制相結(jié)合。

新績(jī)效預(yù)算改革在提高資源配置效率的預(yù)算模式上提出了可能是迄今為止最合理的解決辦法，也同時(shí)改革了總額控制和運(yùn)行效率。新績(jī)效預(yù)算在三個(gè)方面區(qū)別于以前的預(yù)算改革。首先，雖然它從表面上與20世紀(jì)50年代興起的績(jī)效預(yù)算很像，都強(qiáng)調(diào)資金支出的績(jī)效，但是早期的績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)應(yīng)該生產(chǎn)產(chǎn)出（Output），新績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)支出的最終結(jié)果（Outcome）。由此，它被成為新績(jī)效預(yù)算。其次，以前的預(yù)算改革都主張引入“理性的”預(yù)算分析將政治因素從預(yù)算過(guò)程中排除出去；盡管新績(jī)效預(yù)算也強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目分析，但是政治家在確定財(cái)政收支總額、戰(zhàn)略目標(biāo)以及支出重點(diǎn)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。其三，以前的改革主要關(guān)心預(yù)算編制環(huán)節(jié)，沒(méi)有同時(shí)改革預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)域，也未關(guān)注總額控制問(wèn)題。新績(jī)效預(yù)算放棄了傳統(tǒng)預(yù)算模式下對(duì)支出部門(mén)的外部控制，將資金使用的自由權(quán)和靈活性下放給部門(mén)和管理者，主張讓管理者自己進(jìn)行管理，這是以前的預(yù)算改革所缺乏的。新績(jī)效預(yù)算非常重視總額控制，強(qiáng)調(diào)政治家應(yīng)該在總額控制的約束下制定戰(zhàn)略目標(biāo)、確定政策重點(diǎn)和支出重點(diǎn)。

3. 財(cái)政效率原則在預(yù)算績(jī)效管理改革中的體現(xiàn)。從理論上來(lái)講，公共組織的主要使命是為公民提供有效公共服務(wù)，有效公共服務(wù)是多目標(biāo)的，且不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或預(yù)期收益等貨幣化形式表示，公共組織不能使用經(jīng)濟(jì)效率的概念。行政效率有兩個(gè)方面不適用于現(xiàn)代公共管理：一是行政效率追求有效行政結(jié)果，但有效行政結(jié)果并不一定能帶來(lái)有效公共服務(wù)，如決策失誤時(shí)，雖然行政執(zhí)行效率極高，但是執(zhí)行效果不能為公民帶來(lái)任何好處，甚至可能帶來(lái)害處；二是行政效率主要考慮時(shí)間成本投入，沒(méi)有考慮行政最關(guān)鍵的運(yùn)行成本是納稅人的資金投入，特別是現(xiàn)代社會(huì)公民的納稅人意識(shí)越來(lái)越明確，預(yù)算資金總額是政府所面臨的最主要約束，因此財(cái)政效率概念比行政效率更適合目前公共管理。從實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，20世紀(jì)80年代開(kāi)始的改革，無(wú)論是其先期的側(cè)重點(diǎn)放在節(jié)約預(yù)算資金上，還是后期改革重點(diǎn)向資金結(jié)果的轉(zhuǎn)移，都是按照“財(cái)政效率”原則對(duì)政府管理及預(yù)算流程的重組。

從理論和實(shí)踐的角度出發(fā)，可以看出，公共管理科學(xué)化的兩次指導(dǎo)理念的變革，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：①?gòu)摹靶姓省痹瓌t到“財(cái)政效率”的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在公共管理研究范圍的變革上，行政效率僅關(guān)注政策執(zhí)行、財(cái)政效率還關(guān)注決策；②從“行政效率”原則到“財(cái)政效率”的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在管理模式的變革上，行政效率將行政人員視為沒(méi)有主動(dòng)性的機(jī)械人，和沒(méi)有自利性的道德人；財(cái)政效率賦予行政人員靈活性；③預(yù)算模式轉(zhuǎn)變是效率概念轉(zhuǎn)變的綜合體現(xiàn)，新績(jī)效預(yù)算同時(shí)考慮決策和執(zhí)行，也同時(shí)考慮政治和行政。

因此，本文形成以下觀點(diǎn)：（1）效率始終是政府追求的目標(biāo)，是公共管理科學(xué)化的核心，也是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵；（2）“效率政府”建設(shè)的關(guān)鍵是處理好財(cái)政效率與行政效率關(guān)系，將前者放在首位，否則會(huì)本末倒置。這是西方經(jīng)過(guò)近80年探索才弄清的寶貴經(jīng)驗(yàn)；（3）治理官僚主義等“三大難題”是西方兩次公共管理科學(xué)化的直接動(dòng)因，根源是財(cái)政無(wú)效率。為此，我國(guó)的“三大難題”治理，既要注重分項(xiàng)治理措施，更要注重通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理來(lái)提高政府整體績(jī)效，鏟除孳生土壤。目前我國(guó)推行的預(yù)算管理績(jī)效改革，是在財(cái)政效率原則將行政效率原則下的“行政管理科學(xué)化”和“決策科學(xué)化”，整合為同時(shí)從決策和執(zhí)行兩方面提高財(cái)政績(jī)效的“新公共管理科學(xué)化”。

參考文獻(xiàn)：

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4. 馬國(guó)賢，任曉輝.公共政策分析與評(píng)估.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012.

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：12AZD097），上海財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金（項(xiàng)目號(hào)：CXJJ-2012-319）。

作者簡(jiǎn)介：馬國(guó)賢，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；李艷鶴，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生。

收稿日期：2014-10-20。