試析美國對伊朗制裁的有效性

王 錦

伊朗核開發(fā)對美國主導(dǎo)的國際核不擴(kuò)散體系構(gòu)成嚴(yán)重威脅，也威脅著以色列及美國其他中東盟友的安全，是美國在中東面臨的主要問題之一。自2003年伊核問題不斷升級以來，美國對伊朗的制裁層層加碼，伊朗也做出了相應(yīng)的政策反應(yīng)。美國對伊朗制裁的效果如何，關(guān)系到目前日內(nèi)瓦會談的前景，也關(guān)系到美國的中東戰(zhàn)略能否順利推行。本文擬對美國對伊制裁的目標(biāo)、措施進(jìn)行梳理，并結(jié)合伊朗的政策反應(yīng)評估制裁效果。

一

制裁通常具有“宣示性”和“工具性”兩大特點(diǎn)。①從“宣示性”看，制裁往往是為了給制裁發(fā)起國國內(nèi)民眾和盟國看，顯示其具備解決問題的能力，并給其他想要效仿受制裁國行為的國家看，以起到警示作用。從制裁發(fā)起的那一刻起，制裁發(fā)起國就達(dá)到了“宣示性”的目標(biāo)。從“工具性”看，制裁是制裁發(fā)起國為了達(dá)到政策目標(biāo)而采取的手段，制裁目標(biāo)理論上應(yīng)與對外政策目標(biāo)相一致。

美國對伊朗的制裁同樣具有上述兩大特點(diǎn)。一方面，美國對伊制裁是為了滿足美國內(nèi)政治需要。在對待伊朗問題上，由于以色列院外游說集團(tuán)和強(qiáng)硬保守勢力的存在，美制裁目標(biāo)不僅要滿足公眾“做點(diǎn)什么”的要求，還要滿足國內(nèi)集團(tuán)“做得夠多”的需要。猶太集團(tuán)在要求美加大對伊朗制裁的過程中發(fā)揮著重要作用，其中影響力最大的是“美國－以色列公共事務(wù)委員會”(AIPAC)。該組織被認(rèn)為是華盛頓地區(qū)最富有影響力的政治游說團(tuán)體之一，在美國政治中擔(dān)任“以色列政府發(fā)言人”的角色，其外交政策主張很大程度上反映了以色列的外交政策需求。它主要通過向競選者提供資金，影響議員和政府官員的政策主張，并向有反猶主張競選者的對手提供資金，將持有對以色列和猶太人不利立場的人排除在所競選的職位之外。美國總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長幾乎每年都要去該委員會發(fā)表演講，重申美對以色列的安全承諾。該委員會在其網(wǎng)站上宣稱:“美國必須與以色列站在一起”，“美國必須阻止一個‘有核武能力的伊朗’”，以及“制裁必須強(qiáng)大到使伊朗回到談判桌”。②AIPAC Website，http://www．a(chǎn)ipac．org/learn/legislative－agenda/agenda－display?agendaid={E9465F79－9380－4A00－BAA9－18DB524F23C8}．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)由于院外游說勢力的推動，美國會在對伊態(tài)度上比總統(tǒng)更激進(jìn)，是制裁伊朗的推動力。在伊朗溫和派領(lǐng)導(dǎo)人魯哈尼上臺后，美眾議院仍堅持通過新制裁議案，要求一年之內(nèi)將伊朗每日石油出口量再削減100萬桶，明顯與奧巴馬政府的政策基調(diào)背道而馳。目前國會議員面臨中期選舉壓力，他們非常清楚AIPAC的政治捐贈主要是基于他們對于“涉以色列問題”的投票記錄，因而在對伊制裁問題上都不敢大意。日內(nèi)瓦談判達(dá)成的“臨時協(xié)議”規(guī)定，美在6個月內(nèi)不增加新制裁，但許多議員仍認(rèn)為，即便是在談判過程中，也有必要加強(qiáng)制裁，“直到伊朗行為上真正妥協(xié)，美國才應(yīng)減輕制裁”。①Jonathan Broder，“A Fraying Alliance”，CQ Weekly，December 9，2013，p．2040．為此，奧巴馬不得不花費(fèi)大量精力，勸說參議員們放緩對新制裁法案的表決。

另一方面，美對伊制裁是為了配合其對伊朗的政策目標(biāo)。2006年白宮《國情咨文》提出，“只有伊朗政權(quán)做出戰(zhàn)略性決定，改變政策、開放其政治制度并給予人民以民主，核問題和我們關(guān)心的其他事務(wù)才可能最終解決。這是美國政策的最終目標(biāo)。”②The White House，“The State of Union Address”，January 31，2006，http://georgewbush－whitehouse．a(chǎn)rchives．gov/stateoftheunion/2006/．(上網(wǎng)時間:2014年4月9日)2008年的《國情咨文》要求伊朗“以可核實(shí)的方式停止鈾濃縮計劃”，以便開始談判;強(qiáng)調(diào)伊朗要想重返國際大家庭，必須滿足“棄核”、“停止國內(nèi)鎮(zhèn)壓”和“停止支持恐怖主義”三大條件。③The White House，“The State of Union Address”，January 28，2008，http://georgewbush－whitehouse．a(chǎn)rchives．gov/news/releases/2008/01/20080128－13．html．(上網(wǎng)時間:2014年4月9日)美國前副國務(wù)卿伯恩斯明確表示，美與伊朗政權(quán)的分歧不僅在于伊朗的核野心問題，也體現(xiàn)在三個方面:一是伊朗公然大力發(fā)展核武器項(xiàng)目;二是伊朗實(shí)際上在充當(dāng)真主黨、哈馬斯、“解放巴勒斯坦人民陣線總指揮部”(PFLP General Command)和“巴勒斯坦伊斯蘭圣戰(zhàn)組織”(Palestinian Islamic Jihad)的主要資金提供者;三是伊朗是嚴(yán)重侵犯本國人權(quán)的主要國家。④“美國歡迎聯(lián)合國安理會通過制裁伊朗的決議”，美國國務(wù)院國際信息局，http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/article/2006/12/20061226134537emohkcabhplar．9883692．html#ixzz2ih2cZIr d．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)

美國務(wù)院核不擴(kuò)散和軍控問題特別顧問羅伯特·艾因霍恩(Robert Einhorn)指出:“制裁本身不是目的，它是迫使伊朗改弦更張的一種手段。”⑤“美國官員將推動各國對伊朗實(shí)施制裁”，美國國務(wù)院國際信息局，http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/article/2010/08/20100802142932xdiy0．0331341．html#ixzz2ih6LqVzC．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)結(jié)合美國對伊朗的政策目標(biāo)來看，美希望通過制裁手段及其配套措施實(shí)現(xiàn)防止伊核武器擴(kuò)散、促使其停止支持恐怖主義及改變伊朗政權(quán)性質(zhì)的目的。換言之，美對伊制裁的目標(biāo)可分為三個層次:最低目標(biāo):對伊朗產(chǎn)生壓力，推動伊朗政府回到談判桌，走向認(rèn)真對話;中級目標(biāo):防擴(kuò)散，促使伊朗停止鈾濃縮活動;高級目標(biāo):實(shí)現(xiàn)伊朗政權(quán)更迭。

二

目前美國以金融、貿(mào)易、能源和人員等多領(lǐng)域制裁為主要手段，同時配合網(wǎng)絡(luò)攻擊、軍事威懾和意識形態(tài)宣傳等配套措施，對伊朗政權(quán)施加全方位、多管齊下的壓力，以期促使伊朗放棄現(xiàn)行政策。

自1979年“人質(zhì)事件”后，美陸續(xù)出臺多項(xiàng)針對伊朗的制裁措施。1979年11月14日卡特總統(tǒng)簽署第12170號行政令，凍結(jié)伊朗在美的約120億美元資產(chǎn)，以后歷任總統(tǒng)一直將該命令有效期每年延長一次。1987年里根總統(tǒng)簽署第12613號行政令，禁止從伊朗進(jìn)口貨物或服務(wù)。1992年老布什總統(tǒng)簽署《伊朗－伊拉克武器防擴(kuò)散法案》，對參與伊朗武器擴(kuò)散的外國實(shí)體做出制裁。1995年3月17日，克林頓總統(tǒng)簽署第12957號行政令，禁止美國公司資助開發(fā)伊朗境內(nèi)石油資源，以后歷任總統(tǒng)每年3月都將該命令有效期延長一年。1995年5月6日，克林頓簽署第12959號行政令，禁止美與伊朗貿(mào)易及美對伊朗投資。1997年8月19日，克林頓簽署第13059號行政令，繼續(xù)禁止美對伊貿(mào)易、投資。

在小布什和奧巴馬時期，美對伊朗制裁的力度和頻度均有所加大，制裁體系趨于完善。美對伊制裁以國會立法為基礎(chǔ)，以總統(tǒng)簽署的行政令為輔助，由國務(wù)院和財政部負(fù)責(zé)實(shí)施，而兩部門依據(jù)法案和行政令不斷增加制裁清單。近年來美對伊制裁法案和行政令主要可分為三類。一為阻斷型制裁，主要針對伊朗支持恐怖主義的能力、發(fā)展導(dǎo)彈技術(shù)和大規(guī)模殺傷性武器的能力，此類制裁以破壞性為主，意在打擊伊朗獲取核技術(shù)和核材料的能力，阻止或延緩伊朗發(fā)展核項(xiàng)目。如《伊朗、朝鮮、敘利亞防擴(kuò)散法案》(2000年)規(guī)定，禁止美國公司與涉及伊朗大規(guī)模殺傷性武器發(fā)展的公司開展業(yè)務(wù);《支持伊朗自由法案》(2006年)規(guī)定，美不與幫助伊朗發(fā)展生化或核武器的實(shí)體簽署合作協(xié)議;《全面制裁伊朗、問責(zé)和撤資法案》(2010年)禁止美國銀行與伊朗革命衛(wèi)隊往來，并對向伊朗出口敏感技術(shù)的第三國實(shí)施出口限制。小布什簽署的第13224、13382號行政令對參與恐怖主義和協(xié)助大規(guī)模擴(kuò)散的實(shí)體實(shí)施制裁。此類制裁在一定程度上對伊朗發(fā)展相關(guān)能力造成了阻滯，制裁措施即為制裁目的。此外，美還積極推動聯(lián)合國通過四個對伊朗的制裁決議，即2006年第1737號決議、2007年第1747號決議、2008年第1803號決議和2010年第1929號決議。這些決議的制裁措施也主要集中于對伊核項(xiàng)目和導(dǎo)彈項(xiàng)目的制裁。

二為宣傳型制裁，主要針對伊朗“破壞民主”、“踐踏人權(quán)”的實(shí)體及個人，瞄準(zhǔn)的是伊朗政府、官員及涉及“審查”的實(shí)體?！吨С忠晾首杂煞ò浮芬?guī)定撥款1000萬美元支援伊朗政府反對派、人權(quán)組織、親民主組織和獨(dú)立組織;《減少伊朗威脅和保障敘利亞人權(quán)法案》(2012年)將限制或禁止伊朗人民自由獲得和傳播信息的實(shí)體和個人列為制裁對象。奧巴馬簽署的第13553號行政令直接針對2009年伊朗選舉以來參與“踐踏伊朗人權(quán)”的官員，第13606號行政令對用信息技術(shù)“侵犯人權(quán)”的機(jī)構(gòu)和個人實(shí)施制裁，第13628號行政令再次對準(zhǔn)2009年伊朗選舉后“踐踏人權(quán)”的官員。此類制裁意在宣示美式“民主”和價值觀，在國際上塑造伊朗“邪惡軸心”形象，并通過制裁向伊朗民眾傳達(dá)一種信息，即美在替伊朗人民“主持公道”。此類制裁措施多為資產(chǎn)凍結(jié)，精英階層較易將制裁效果轉(zhuǎn)移給普通群眾，宣傳效應(yīng)是其主要目的。

三為勒緊型制裁，主要針對伊朗的石油化工產(chǎn)業(yè)。石化產(chǎn)業(yè)是伊朗的支柱產(chǎn)業(yè)，是伊朗經(jīng)濟(jì)的命脈。美希望通過逐漸勒緊伊朗經(jīng)濟(jì)咽喉，達(dá)到使伊朗妥協(xié)的目的。在1996年的《伊朗制裁法案》中，美就開始對協(xié)助伊朗開發(fā)石油資源能力的實(shí)體實(shí)施制裁。《全面制裁伊朗、問責(zé)和撤資法案》對向伊朗出口石油制品或幫助伊朗石油生產(chǎn)的實(shí)體實(shí)施制裁?！?012財年國防授權(quán)法》規(guī)定，同伊朗央行有石油業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，在美資產(chǎn)將被凍結(jié)。由于伊朗央行是伊朗石油交易的主要結(jié)算機(jī)構(gòu)，該法案實(shí)際是通過金融制裁、資產(chǎn)凍結(jié)方式，迫使相關(guān)國家放棄從伊朗進(jìn)口石油。奧巴馬還竭力勸說沙特等國提高供油量，保證相關(guān)國家石油進(jìn)口不受影響，以達(dá)到削減伊朗石油出口、削弱伊朗經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的目的?！稖p少伊朗威脅和保障敘利亞人權(quán)法案》進(jìn)一步限制伊朗石油收入的回流，凍結(jié)伊朗的海外石油收入?！?013財年國防授權(quán)法》制裁伊朗能源、船運(yùn)、造船和港口部門，全面限制伊朗石油出口。奧巴馬簽署的第13574、13590和13622號行政令，限制了美金融機(jī)構(gòu)與幫助伊朗石油發(fā)展的實(shí)體和個人之間的業(yè)務(wù)，第13645號行政令開始對以伊朗貨幣里亞爾結(jié)算的外國金融機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁，并制裁伊朗汽車業(yè)。美通過資產(chǎn)凍結(jié)、禁止美金融機(jī)構(gòu)與受制裁者開展業(yè)務(wù)的方式，對伊支柱產(chǎn)業(yè)步步緊逼，相關(guān)國家和實(shí)體則必須在伊朗和美國之間二選一。由于美巨大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響力，許多國家和相關(guān)實(shí)體被迫放棄與伊合作。

為加強(qiáng)對伊制裁的效果，美還采取了一系列配套措施，包括電腦病毒襲擊、軍事威懾、意識形態(tài)宣傳等。這些措施并不是解決伊核問題的主要手段，但美希望通過旁敲側(cè)擊和逐步滲透，幫助制裁達(dá)到最終目的。第一，通過對伊朗核電站電腦發(fā)動病毒襲擊的方式，破壞伊朗核能力。其中2009年美對伊朗核電站發(fā)動“震網(wǎng)”(Shuxnet)病毒攻擊是比較成功的案例。該病毒利用西門子公司控制系統(tǒng)的漏洞，感染該公司的數(shù)據(jù)采集與監(jiān)視控制系統(tǒng)(SCADA)，并針對離心機(jī)所用的頻率轉(zhuǎn)換器和離心機(jī)本身的弱點(diǎn)，使離心機(jī)旋轉(zhuǎn)頻率變化卻顯示不出來。病毒發(fā)作時，離心機(jī)的轉(zhuǎn)速時快時慢，先在15分鐘內(nèi)使離心機(jī)的轉(zhuǎn)速提高30%，達(dá)到離心機(jī)材料的極限強(qiáng)度，造成材料內(nèi)傷，然后回到正常轉(zhuǎn)速，27天后又使轉(zhuǎn)速下降，造成震動變形永久損傷。這類病毒發(fā)作每月可重復(fù)一次，但頻率卻顯示不變，待伊朗發(fā)現(xiàn)時已有約2000臺離心機(jī)損壞，且無法修復(fù)，占當(dāng)時其生產(chǎn)濃縮鈾離心機(jī)的一半，迫使伊朗更換新離心機(jī)。此外，美國還對伊朗發(fā)動了“繁星”、“火焰”和“奧林匹克運(yùn)動會”等網(wǎng)絡(luò)攻擊，目的是收集情報，繼續(xù)對伊朗核設(shè)施發(fā)動網(wǎng)絡(luò)攻擊。

第二，利用在中東地區(qū)駐軍優(yōu)勢，多次在海灣與盟友進(jìn)行聯(lián)合軍演，對伊朗進(jìn)行軍事威懾。2012年9月，美國、英國、法國、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國等25個國家在海灣進(jìn)行為期12天的聯(lián)合演習(xí)。10月，美國與以色列舉行名為“嚴(yán)峻挑戰(zhàn)2012”的演習(xí)，為期3周。這是美以聯(lián)合舉行的最大規(guī)模演習(xí)。2013年5月，總部設(shè)在巴林的美第五艦隊與40國海軍進(jìn)行了為期兩周的聯(lián)合反水雷軍事演習(xí)。美還長期在海灣保持兩個航母戰(zhàn)斗群的海軍力量配置，幫助以色列加強(qiáng)國防力量，并于2010年11月正式開始在以色列部署“鐵穹”火箭彈攔截系統(tǒng);計劃幫助以色列形成一套三個層面的火箭彈和導(dǎo)彈防御體系，包括用于攔截短程火箭彈的“鐵穹”防御系統(tǒng)、針對中程火箭彈的“大衛(wèi)彈弓”系統(tǒng)和應(yīng)對遠(yuǎn)程導(dǎo)彈的“箭”式防御系統(tǒng)。①“Israel，U．S．to Develop New Missile System”，CBN News，July 26，2010，https://www．cbn．com/cbnnews/insideisrael/2010/July/Israel－US－to－Develop－Arrow－3/．(上網(wǎng)時間:2014年4月9日)

第三，通過對伊朗的意識形態(tài)宣傳和滲透，配合對伊制裁，其中表現(xiàn)最突出的是美在2009年伊朗大選中對伊朗民意的影響。在2009年6月的伊朗大選騷亂中，西方政治勢力借助Twitter(微博客)平臺，廣泛傳播許多未經(jīng)證實(shí)的小道消息，甚至大肆渲染，對騷亂起了推波助瀾作用。美國務(wù)院也承認(rèn)，他們要求Twitter網(wǎng)站取消原定的系統(tǒng)維護(hù)升級，以保證“德黑蘭街頭民眾能夠繼續(xù)使用該系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)系”。②“U．S．State Department Speaks to Twitter over Iran”，June 16，2009，http://www．reuters．com/article/2009/06/16/us－iran－election－twitter－usa－idUSWBT01137420090616．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)美還對伊朗發(fā)動“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”，允許伊朗民眾通過代理服務(wù)器，越過伊朗政府的監(jiān)視系統(tǒng)進(jìn)入外部互聯(lián)網(wǎng)。美且開通網(wǎng)上“虛擬大使館”，意在加強(qiáng)與伊朗年輕人聯(lián)系，雖然其開通第二天即被伊朗政府屏蔽。

三

美國對伊制裁，對伊朗經(jīng)濟(jì)、國內(nèi)政治以及核開發(fā)進(jìn)程均產(chǎn)生了一定影響。首先，制裁對伊朗經(jīng)濟(jì)造成了不小的打擊。美對伊經(jīng)濟(jì)制裁主要是運(yùn)用金融手段阻止對伊朗石油化工業(yè)的投資和伊石油出口，其對伊朗的影響主要體現(xiàn)在對伊朗石化工業(yè)的打擊，進(jìn)而影響伊朗總體經(jīng)濟(jì)態(tài)勢。由于美歐等國的聯(lián)合制裁，伊朗失去了歐洲各大保險公司對伊朗油輪的承保?！度A爾街日報》報道稱，有90%的運(yùn)送伊朗原油的油輪由歐洲保險公司承保，停止海運(yùn)保險使大部分油輪放棄運(yùn)送伊朗原油，③Beniot Faucon，“Tanker Insurers Warn on Iran Shipments”，F(xiàn)ebruary 14，2014，http://online．wsj．com/news/articles/SB10001424 052702304315004579382972947424260．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)這對伊朗石油出口造成巨大打擊。制裁還使伊朗面臨金融結(jié)算問題，嚴(yán)重影響外國石油公司與伊貿(mào)易。據(jù)美能源信息局統(tǒng)計，伊朗石油出口收入占其總出口收入的80%，是伊朗國內(nèi)生產(chǎn)總值的主要來源。④Kenneth Katzman，“Iran Sanctions”，CRS Report，January 15，2014，http://www．fas．org/sgp/crs/mideast/RS20871．pdf．(上網(wǎng)時間:2014年4月9日)受美歐制裁影響，伊朗石油產(chǎn)量從2011年底的400萬桶/日降到2013年第四季度的273萬桶/日。⑤OPEC，“Monthly Oil Market Report”，March 12，2014，http://www．opec．org/opec_web/static_files_project/media/downloads/publications/MOMR_March_2014．pdf．(上網(wǎng)時間:2014年4月9日)自2012年初以來，伊朗石油出口量下降了100萬桶/日以上，伊朗政府由此每月至少損失30億美元。⑥“美國將經(jīng)濟(jì)置于外交政策核心”，美國國務(wù)院國際信息局，http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/article/2012/11/20121 121138991．html#ixzz2ihAEdCUj．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)2010年9月，美常務(wù)副國務(wù)卿詹姆斯·斯坦伯格表示，美制裁使企業(yè)家們覺得“根本不值得與伊朗做生意”。⑦“Energy Firms to Quit Iran to Comply with US Sanctions”，September 30，2010，http://www．bbc．co．uk/news/world－us－canada－11448952．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)瑞士維多石油集團(tuán)(Vitol)、嘉能可國際(Glencore)和托克投資公司(Trafigura)、俄羅斯盧克石油公司(Lukoil)、馬來西亞國家石油公司(Petronas)、法國道達(dá)爾公司(Total)、英國BP石油公司和荷蘭皇家殼牌(Shell)等石油公司紛紛宣布停止向伊朗提供石油產(chǎn)品，大批國外石油企業(yè)陸續(xù)撤出伊朗。中國、日本、韓國、印度等亞洲國家也大幅減少了從伊朗進(jìn)口石油。由于石油是伊朗國民經(jīng)濟(jì)的重要支撐，制裁使伊朗的GDP增長率經(jīng)歷了較大波動。自2010年開始，伊朗GDP增速快速下滑，2010年為5．9%;2011年為3%;2012年為－1．9%，是20年來的首次負(fù)增長;2013年為－1．5%。①IMF，“World Economic Outlook 2013”，October 2013，http://www．imf．org/external/pubs/ft/weo/2013/02/pdf/text．pdf．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)2008－2012年，里亞爾貶值近30%，表明伊朗通貨膨脹加劇。②OPEC，“Annual Statistical Bulletin 2013”，September 2013，http://www．opec．org/opec_web/static_files_project/media/downloads/publications/ASB2013．pdf．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)此外，伊朗制造業(yè)部門嚴(yán)重依賴進(jìn)口部件，里亞爾貶值和金融限制使其制造業(yè)難以正常運(yùn)行。許多伊朗生產(chǎn)商難以獲得信用和必須的預(yù)付款，被迫通過費(fèi)時又迂回的手段來獲取海外信用和預(yù)付。這種情況在汽車行業(yè)尤為嚴(yán)重，伊朗汽車產(chǎn)量已從2011年的年產(chǎn)160萬輛下降至2013年的年產(chǎn)92萬輛，降幅達(dá)40%。③Najmeh Bozorgmehr，“Iran’s Automobile Sector Faces Slow Revival After Sanctions Lifted”，F(xiàn)ebruary 24，2014，http://www．ft．com/cms/s/0/12c7e8b2－998e－11e3－91cd－00144feab7de．html#axzz2yNI8M1Tq．(上網(wǎng)時間:2014年4月9日)

其次，制裁對伊朗國內(nèi)政治造成一定沖擊，最直接的影響是伊朗人民用選票選擇溫和派魯哈尼上臺。在2013年6月14日舉行的總統(tǒng)大選中，魯哈尼最終獲得50．71%的選票，以壓倒性優(yōu)勢戰(zhàn)勝強(qiáng)硬保守派總統(tǒng)候選人、德黑蘭市長卡利巴夫，以及最高國家安全委員會秘書兼首席核談判代表賈利利。魯哈尼在電視講話中表示，自己在此次大選中的勝利是“溫和路線戰(zhàn)勝了極端主義”。④“Iran:Hassan Rouhani Wins Presidential Election”，The Guardian，June 15，2013，http://www．theguardian．com/world/2013/jun/15/iran－presidential－election－h(huán)assan－rouhani－wins．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)魯哈尼的內(nèi)外政策更靈活、溫和，最能被知識分子、中產(chǎn)階級和年輕人接受，也最契合飽受制裁影響的伊朗民眾求新求變的心理，因而獲得了較多的支持。

總的看來，制裁對伊朗核進(jìn)程產(chǎn)生了阻滯作用。然而，伊朗沒有放棄鈾濃縮權(quán)利，其核項(xiàng)目還取得了較大進(jìn)展，這說明美國對伊制裁成效有限。伊朗的離心機(jī)從2003年時的100多臺發(fā)展為9000多臺，并開發(fā)安裝了1000多臺新型離心機(jī)。⑤“Implementation of the NPT Safeguards Agreement and Relevant Provisions of Security Council Resolutions in the Islamic Republic of Iran”，IAEA，August 2013，http://www．iaea．org/Publications/Documents/Board/2013/gov2013－40．pdf．(上網(wǎng)時間:2014年4月9日)伊朗原先計劃將鈾礦石濃縮物轉(zhuǎn)化為六氟化鈾，供在伊朗境外進(jìn)行濃縮，但在2003年2月后，伊朗承認(rèn)打算利用鈾轉(zhuǎn)化設(shè)施將生產(chǎn)的六氟化鈾在國內(nèi)開展?jié)饪s活動。伊朗于2006年4月宣布成功生產(chǎn)純度為3．5%的濃縮鈾，此后濃縮鈾的水平不斷提高，至2010年2月，伊朗已具備生產(chǎn)純度為20%的濃縮鈾的能力，目前已累積生產(chǎn)出近400千克濃縮鈾。由于伊朗不斷將20%的濃縮鈾投入核燃料轉(zhuǎn)化工廠，所以其儲量一直在浮動。在核項(xiàng)目軍用問題上，國際原子能機(jī)構(gòu)認(rèn)為伊朗有發(fā)展核爆炸裝置的計劃并進(jìn)行了嘗試，還曾進(jìn)行過研制核彈頭的工作和有關(guān)核武器的專項(xiàng)活動，并進(jìn)行過與研發(fā)核武器有關(guān)的高能爆炸試驗(yàn)。⑥“Statement by IAEA Director General Yukiya Amano(Excerpts)”，June 4，2012，http://www．iranwatch．org/library/international－organization/international－atomic－energy－agency－iaea/iaea－director－generals－statement/statement－iaea－director－general－yukiya－4．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)伊朗的重水反應(yīng)堆容器也于2013年8月安裝到位。

在導(dǎo)彈項(xiàng)目上，伊朗導(dǎo)彈的主要針對目標(biāo)是以色列，與以色列安危息息相關(guān)，是美心頭大患，而且美歐擔(dān)心伊導(dǎo)彈項(xiàng)目與未來的核投擲有關(guān)。伊朗導(dǎo)彈項(xiàng)目自2003年以來獲得了較大進(jìn)展，雖然還沒有遠(yuǎn)程導(dǎo)彈，但已擁有中程導(dǎo)彈和較為精確的打擊技術(shù)，以色列全境都在其射程之內(nèi)。伊朗中程導(dǎo)彈有“流星－3”型(Shahab－3)、“泥石－2”型(Sejjil－2)、“埋伏”(Ashoura)和“力量－110”(Ghadr－110);短程導(dǎo)彈有“勝利－1”號(Fateh－1)、“征服者－110”(Fateh－110)、“吉亞姆1”(Qiam 1)等。伊朗還宣稱正在研發(fā)“流星－4”和“流星－5”遠(yuǎn)程導(dǎo)彈。此外，伊朗用來發(fā)射導(dǎo)彈的運(yùn)載火箭技術(shù)得到提升，已多次將自行研制的衛(wèi)星運(yùn)載火箭送入太空，并兩次將活猴送上太空。⑦M(jìn)ichael Elleman，“Iran’s Ballistic Missile Program”，United States Institute of Peace，http://iranprimer．usip．org/resource/iransballistic－missile－program．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)

四

就美對伊朗制裁的目標(biāo)而言，可以認(rèn)為美初步達(dá)成了最低目標(biāo)，即制裁對伊朗產(chǎn)生實(shí)際壓力，推動伊朗政府回到談判桌，走向認(rèn)真對話。自2003年以來，伊朗與國際社會一直在“對話”和“不合作”之間來回往復(fù)。伊幾次中斷鈾濃縮活動，對話呈現(xiàn)積極姿態(tài)，但不久又恢復(fù)鈾濃縮活動，導(dǎo)致對話時斷時續(xù)。究其根本原因，一是國際社會未對伊朗形成認(rèn)真有效的壓力，二是伊朗借對話拖延時間，以實(shí)現(xiàn)不斷推進(jìn)核項(xiàng)目的目的。國際原子能機(jī)構(gòu)與伊朗的談判一直糾纏在伊朗是否允許核查和伊核項(xiàng)目的透明度問題上，進(jìn)展不大。而在聯(lián)合國框架下，伊核問題六國與伊朗的談判數(shù)輪未果，直到2013年11月臨時協(xié)議，伊核談判才取得脆弱進(jìn)展。奧巴馬表示，伊朗之所以同意坐在談判席上，就是因?yàn)榻鼛啄昝缹ζ洹俺鯇こ５闹撇谩?。①“Netanyahu to Obama:Tighten Sanctions if Iran Defies West”，Reuters，September 30，2013，http://www．reuters．com/article/2013/09/30/us－usa－israel－iran－idUSBRE98T0J920130930．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)

然而，美未能達(dá)成其防擴(kuò)散、促使伊朗停止鈾濃縮的中級目標(biāo)，更未達(dá)成顛覆伊朗現(xiàn)政權(quán)的高級目標(biāo)。伊朗核項(xiàng)目在美歐多年制裁壓力下，已逐漸適應(yīng)自主發(fā)展道路。如上文所述，在奧巴馬加大制裁的2010年以后，伊朗在離心機(jī)安裝和研發(fā)、濃縮鈾純度和數(shù)量、核項(xiàng)目軍事性、重水反應(yīng)堆和福爾多地下核設(shè)施發(fā)展方面，都取得了較大進(jìn)展。伊朗與國際原子能機(jī)構(gòu)和伊核問題六國的合作走走停停，主要原因在于伊朗將鈾濃縮看成與西方討價還價的籌碼。伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊多次宣稱，鈾濃縮是伊基本權(quán)利，是伊談判的底線，鈾濃縮的權(quán)利不容侵犯。②“Iran’s Supreme Leader Denies Tehran Is Seeking Nuclear Weapons”，F(xiàn)ebruary 22，2012，http://www．theguardian．com/world/2012/feb/22/iran－supreme－leader－nuclear－weapons－denial．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)美與西方國家對伊制裁在客觀上對伊核項(xiàng)目進(jìn)程有一定的滯緩作用，卻阻止不了其核項(xiàng)目的發(fā)展。伊朗一直對外宣稱不追求發(fā)展核武器，但根據(jù)目前伊朗核項(xiàng)目的發(fā)展軌跡和對帕爾欽軍事基地的投入和遮掩來看，伊朗至少保留著發(fā)展核武器的能力。

伊朗需要的許多技術(shù)在制裁條件下，只能依靠走私得到。伊朗在鈾濃縮的同時，還希望仿效朝鮮探索利用重水反應(yīng)堆完成核爆的道路。若要真正完成核武裝化，還必須退出《核不擴(kuò)散條約》(NPT)，不再接受國際原子能機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。因?yàn)樵谄浔O(jiān)督與保障情況下，伊朗不可能進(jìn)行級聯(lián)的變換和改造，以實(shí)現(xiàn)高濃鈾生產(chǎn)。由于擔(dān)心西方國家訴諸武力，伊朗迄今還不敢邁出這一步。在目前新型離心機(jī)已經(jīng)上馬的前提下，一旦日內(nèi)瓦談判破裂，伊朗可以繼續(xù)生產(chǎn)純度為20%的濃縮鈾，進(jìn)一步提高純度也只是時間問題。伊朗將核項(xiàng)目發(fā)展作為與西方博弈的一張牌，美制裁難以從根本上改變伊朗的核決心。

從對伊制裁最高目標(biāo)看，美希望通過制裁對伊朗產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)影響，借公眾不滿對伊朗現(xiàn)政權(quán)施加壓力。美還通過秘密行動、意識形態(tài)宣傳、民主援助和國際孤立等方式配合制裁，希望達(dá)到動搖伊朗政權(quán)根基的目的。但伊朗是政教合一、高度集權(quán)的政治體制，神權(quán)影響體現(xiàn)在政治生活的各個方面，特有的最高領(lǐng)袖“監(jiān)國”下的三權(quán)分立制度，具備一定的穩(wěn)固性。伊朗民眾可以通過選舉、游行等方式表達(dá)不滿。伊朗政治內(nèi)部現(xiàn)存保守派、務(wù)實(shí)派和改革派三派輪流執(zhí)政，可以體現(xiàn)民眾不同的政治需求，具有紓緩社會壓力的作用。三派都受最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊控制，而且三派都未提出反政府要求，目前仍是體制內(nèi)爭斗。哈梅內(nèi)伊一直都握有最終決定權(quán)，伊朗大政方針、核項(xiàng)目發(fā)展等問題一直牢牢地握在哈梅內(nèi)伊手里，魯哈尼想在核權(quán)利上有實(shí)質(zhì)性的退讓，并以此換取西方減輕對伊制裁并非易事。在哈梅內(nèi)伊設(shè)定的框架內(nèi)，魯哈尼能改變的只是伊朗與西方談判的策略，而非與西方改變關(guān)系的戰(zhàn)略。此外，制裁也難以改變伊朗的地區(qū)野心。伊朗全面的反以色列意圖，及充當(dāng)中東地區(qū)霸主的決心未變，這與美中東戰(zhàn)略是根本沖突的。伊朗可以與美實(shí)現(xiàn)姿態(tài)上的緩和，卻難以全面倒向美國。

結(jié)語

在奧巴馬任期內(nèi)，對伊動武選項(xiàng)已被基本排除，即便制裁達(dá)到的目標(biāo)有限，美仍將主要依賴制裁手段，因?yàn)槌撇猛饷罌]有迫使伊朗在核問題上改弦更張的更好手段。同時美還會輔之以外交談判，走“制裁+對話”的雙軌道路，在某一時期是制裁多一點(diǎn)，還是對話多一點(diǎn)，取決于伊核項(xiàng)目的發(fā)展情況和聯(lián)合國框架下伊核談判態(tài)勢。目前，美歐暫時對非核心制裁松綁，以換取伊核問題“最終協(xié)議”的達(dá)成。未來幾個月內(nèi)，奧巴馬政府將更多依靠伊核問題六國與伊朗的外交談判，美參議院新制裁法案的表決被暫時擱置。如果談判遭遇阻礙或談判破裂，參議院繼續(xù)通過新制裁的可能性大增，美將繼續(xù)加大制裁施壓力度。伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊看到了制裁帶來的促進(jìn)國內(nèi)凝聚力的機(jī)遇，適時提出發(fā)展“抵抗經(jīng)濟(jì)”口號，意在向國際社會釋放信號:伊朗并不懼怕經(jīng)濟(jì)制裁，伊朗正在探索獨(dú)立自主發(fā)展經(jīng)濟(jì)的新道路。以色列《耶路撒冷郵報》認(rèn)為，哈梅內(nèi)伊的經(jīng)濟(jì)計劃表明，他已經(jīng)準(zhǔn)備好了應(yīng)對伊核會談的各種前景，包括協(xié)商、更多的制裁或是情況惡化。①“Khamenei’s‘Resistance of Economy’Plan Complicates Vienna Diplomacy，Expert Says”，Jerusalem Post，March 2，2014，http://www．jpost．com/Iranian－Threat/News/Khameneis－resistance－ofeconomy－plan－complicate－Vienna－diplomacy－expert－says－343961．(上網(wǎng)時間:2014年3月9日)

從美對伊制裁的有效性問題，可以得出以下一些關(guān)于“制裁”的結(jié)論。首先，制裁發(fā)起國與受制裁國雙方的國內(nèi)政治是決定制裁成敗的關(guān)鍵。制裁關(guān)系是雙方國內(nèi)決策者、利益集團(tuán)和非政府組織等多重行為體互動的結(jié)果。從制裁發(fā)起國看，領(lǐng)導(dǎo)人及其決策體系對問題的認(rèn)識，對于制裁何時發(fā)起，使用何種制裁手段起決定性作用;從受制裁國來看，其政權(quán)性質(zhì)也對制裁影響能否傳導(dǎo)到對外行為上起重要作用。其次，制裁只是工具，雙邊關(guān)系是實(shí)質(zhì)。當(dāng)制裁目標(biāo)是昔日的友國或親密的貿(mào)易伙伴時，經(jīng)濟(jì)制裁效果會更為顯著;而敵對國如果做出妥協(xié)，將無力面對未來沖突。只要受制裁國政權(quán)的存在仍對制裁發(fā)起國構(gòu)成威脅，即使它改變自身行為，滿足制裁發(fā)起國需要，發(fā)起國的敵對政策仍然難以改變。三是制裁僅能完成有限目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)措施難以實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)。政策制定者對于制裁能達(dá)到什么樣的目標(biāo)通常有過高的期望，不僅希望制裁能實(shí)現(xiàn)最低層次的政策目標(biāo)，而且希望制裁能對最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響。當(dāng)經(jīng)濟(jì)制裁對準(zhǔn)受制裁國的經(jīng)濟(jì)要害時，經(jīng)濟(jì)效果還是很容易實(shí)現(xiàn)的，但制裁在經(jīng)濟(jì)上的成功卻難以轉(zhuǎn)化為最終的政治或安全效果。政治和安全目標(biāo)更多地要靠政治和安全手段來實(shí)現(xiàn)，如軍事行動、切實(shí)的動武威懾或秘密行動?！?/p>