法治環(huán)境、法定組織與合法性監(jiān)督

范冬清

摘要：在法律條文保障及法治精神指引之下，香港高等教育處于較為完善的法治環(huán)境之中。香港院校具有雙重組織特性，既是一般的法定組織、管治架構(gòu)，人事制度受到法律設(shè)定；又是擁有學(xué)術(shù)自由的特殊法定組織，享有高度自治權(quán)。包括政府在內(nèi)的多元監(jiān)督主體組成合作聯(lián)盟，對院校進(jìn)行合法性監(jiān)督，以期在區(qū)域高等教育總體預(yù)設(shè)目標(biāo)與院校自治權(quán)限之間尋找到一種治理平衡。

關(guān)鍵詞：香港院校；法定組織；政府；大學(xué)教育資助委員會；合法性監(jiān)督香港高等教育處于較為完善的法治環(huán)境之中。政府與院校的一切治理關(guān)系都基于基本法及院校法例得以形成。院校根據(jù)法例成立，擁有明確的法定地位，其董事會也被法例賦予了明確的權(quán)力。法例對于院校履行自主權(quán)的狀況以及政府監(jiān)督其履行法定義務(wù)的程度，提供了可操作的規(guī)范指導(dǎo)。中介組織、審計署及政府行政組織作為合法性監(jiān)督的主體，代表公眾利益對院校的運(yùn)行進(jìn)行合法性監(jiān)督。在法治環(huán)境下，政府與院校的關(guān)系變得相對清晰透明，這也利于監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行。

一、香港高等教育的法治環(huán)境

（一）法律條文保障

1.基本法

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》常被冠之為香港的“小憲法”[1]， 或被界定為憲法性法律 [2]。在高等教育領(lǐng)域，基本法相關(guān)條例表明應(yīng)維持香港教育事務(wù)的高度自治。其第一百三十六條訂明：“香港特別行政區(qū)政府在原有教育制度的基礎(chǔ)上，自行制定有關(guān)教育的發(fā)展和改進(jìn)的政策，包括教育體制和管理、教學(xué)語言、經(jīng)費(fèi)分配、考試制度、學(xué)位制度和承認(rèn)學(xué)歷等政策?！钡谝话偃邨l訂明：“各類院校均可保留其自主性并享有學(xué)術(shù)自由，可繼續(xù)從香港特別行政區(qū)以外招聘教職員和選用教材。”

2.院校法例

除基本法外，現(xiàn)行法律體系主要包括成文法，其載于《香港法例》中。成文法是指回歸前后經(jīng)香港立法機(jī)關(guān)通過的條例及附屬立法。各院校受不同的條例監(jiān)管，只能經(jīng)立法會修訂，包括《香港教育學(xué)院條例》（第444章）、《香港大學(xué)條例》（第1053章）、《香港理工大學(xué)條例》（第1075章）、《香港中文大學(xué)條例》（第1109章）、《香港浸會大學(xué)條例》（第1126章）、《香港城市大學(xué)條例》（第1132章）、《香港中文大學(xué)（公布逸夫書院）條例》（第1139章）、《香港科技大學(xué)條例》（第1141章） 及《嶺南大學(xué)條例》（第1165章）等。上述八所院校受大學(xué)教育資助委員會（簡稱“教資會”）資助。有關(guān)的高等教育法例還包括《退休金（特別規(guī)定）（香港理工學(xué)院）條例》（第90章）、《香港考試及評核局條例》（第261章）、《專上學(xué)院條例》（第320章）、《教育統(tǒng)籌局常任秘書長法團(tuán)條例》（第1098章）、《香港學(xué)術(shù)評審局條例》（第1150章）等法例。各院校依據(jù)法例成立并自行管理其內(nèi)部事務(wù)，政府對院校的管理也須遵從法例規(guī)定。當(dāng)二者發(fā)生司法糾紛時，司法機(jī)關(guān)可根據(jù)法例進(jìn)行判決。總之，政府與院校的治理以法例為基本準(zhǔn)則。

院校法例具有突出特點(diǎn)：程序規(guī)范，院校遵循法例設(shè)定；細(xì)化管治的具體事項與處理方式；單獨(dú)對院校予以授權(quán)等。院校條例以香港大學(xué)為藍(lán)本，既保持了高等教育的整體一致性，又兼顧了院校的個體特殊性。

（二）法治精神

在廣義上，法治（Rule of law）是香港法律制度的中心思想，也是香港的核心價值之一。在狹義上，法治是指一些基本法律原則及這些原則規(guī)限在香港行使權(quán)力的方式。[3]法治政府應(yīng)遵守如下相關(guān)原則：政府同樣受到法律所約束；政府權(quán)力須依據(jù)法律原則；政府須尊重和服從法律及法院判決；法律面前人人平等；法律應(yīng)達(dá)到實質(zhì)上和程序上的公義；司法獨(dú)立原則等。[4]法律創(chuàng)造和維持了一套程序，對政府活動做出了詳細(xì)的說明和規(guī)定，以保障利益相關(guān)人的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯。政府對院校的管治須在法律制度框架內(nèi)進(jìn)行，而院校如有異議，則可通過相關(guān)的申訴制度表達(dá)。在健全的法律制度和真正的法治精神指引下，政府與院校的一切治理關(guān)系都基于法律基礎(chǔ)得以形成，并以此為依據(jù)進(jìn)行互動及運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、作為一般法定組織的香港院校

（一）院校董事會屬于法定組織

香港的咨詢及法定組織制度受英國影響而建立并保留，屬于除公務(wù)員體制外的公共行政架構(gòu)的一部分。其中，咨詢組織根據(jù)各自職權(quán)范圍，就特定范疇事宜向政府提供意見，如教資會屬于咨詢組織，職權(quán)范圍涵蓋：既按社會的需要檢視香港院校的教育設(shè)施、發(fā)展計劃以及所需的教育經(jīng)費(fèi)；又向政府提供意見，包括如何在各院校運(yùn)用獲立法機(jī)關(guān)批核作教育用途的撥款；以及行政長官向教資會提出的各項高等教育事宜。[5]法定組織承擔(dān)條例指定范疇內(nèi)的各種職能，這些組織包括為公眾提供服務(wù)的非政府部門公共機(jī)構(gòu)、須按照審慎的商業(yè)原則營運(yùn)的公營公司、規(guī)管組織、信托基金和資助計劃的咨詢和管理委員會，根據(jù)不同條例處理上訴的上訴委員會及其它機(jī)構(gòu)等。院校校董會屬于法定組織的其它機(jī)構(gòu)類別。[6]由于法定組織自行負(fù)責(zé)其內(nèi)部的一般行政管理，[7]院校受法例保障，具備程度較高的自主管理權(quán)，且院校董事會具有法人地位及公務(wù)法人性質(zhì)?！叭绻摯髮W(xué)是依法規(guī)設(shè)立的，可以將它作為法定公共機(jī)構(gòu)對待……行政法是關(guān)于政府機(jī)構(gòu)與法定公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力與義務(wù)的，法定的大學(xué)或?qū)W院可以歸入它的范圍?！?[8]院?？梢暈榕浜蠘?gòu)建精簡且高效的行政策略體系而設(shè)立的著眼于教學(xué)、科研與社會服務(wù)業(yè)務(wù)的法人。

·比較教育·法治環(huán)境、法定組織與合法性監(jiān)督（二）院校組織架構(gòu)的法律設(shè)定

法定組織的基本組織原則或架構(gòu)由法例規(guī)定。雖然各院校的背景、使命及傳統(tǒng)各有不同，但法例載明的基本內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)即管治架構(gòu)類同。院校管制架構(gòu)通常包括：（1） 校董會 （Council） （港大稱為校務(wù)委員會）。它一般是院校最高的的管治和決策組織，負(fù)責(zé)行政和內(nèi)務(wù)，轄下多個委員會如財務(wù)委員會、人事委員會和物業(yè)委員會等。主席是由行政長官委任的校外成員，成員也主要來自校外，包括校長、高級職員、員工代表和學(xué)生團(tuán)體代表。（2） 顧問委員會 （Court） （又稱咨議會、港大稱為校董會）。不參與日常的校務(wù)監(jiān)管或決策，只負(fù)責(zé)顧問工作；通常每年開會一次，接受院校的周年報告和財務(wù)報表。成員多數(shù)是來自校外且有志愿的社會領(lǐng)袖。（3） 教務(wù)會 （Senate） （又稱教務(wù)議會、教務(wù)委員會）。向校董會負(fù)責(zé)監(jiān)督和規(guī)管院校的學(xué)術(shù)事宜，如制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和頒授學(xué)位等工作。成員主要是院校的教員和學(xué)生。endprint

（三）院校人事制度的法律設(shè)定

法例訂明了院校的上述基本組織架構(gòu)，與此相對應(yīng)的是，法例對院校的人事事項也進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，授予政府在這一事務(wù)中具有法定權(quán)力，使其有權(quán)委派出任院校管治架構(gòu)的人員。這類人員一般來自于相關(guān)的政策機(jī)構(gòu)或部門，為官員性質(zhì)，以便其能從有關(guān)政策范疇的角度提供意見，因而使院校在致力達(dá)到本身發(fā)展目標(biāo)之時也能充分顧及行政和公眾利益。[9]

行政長官依據(jù)條例授權(quán)成為院校的校監(jiān)/監(jiān)督，主要是委任各院校的校董會/校務(wù)委員會/大學(xué)校董會主席和指定數(shù)目的成員，頒授學(xué)位及其它榮譽(yù)名銜。如根據(jù)《香港大學(xué)條例》，校監(jiān)獲賦權(quán)接受因不服校務(wù)委員會終止聘任任何主管人員或教師的決定而提出的上訴。[10]根據(jù)《香港中文大學(xué)條例》，校監(jiān)有權(quán)要求就任何關(guān)于大學(xué)福利的事宜提供數(shù)據(jù)，以及向校董會建議采取其認(rèn)為適當(dāng)?shù)男袆?。[11]《香港教育學(xué)院條例》訂明，政府有權(quán)向香港教育學(xué)院（簡稱“教院”）提出意見，其第5條說明行政長官會同行政會議對教院“在行使其權(quán)力或貫徹其宗旨方面，可就一般或個別情況向教院發(fā)出指示”，而教院“須遵從行政長官會同行政會議發(fā)出的指示”。需要指出的是，委任成員的權(quán)力并不是完全集中在行政長官手中，有較多的職位是由各有關(guān)司長、局長和部門首長負(fù)責(zé)委任的。無論屬于哪種情況，政府的職權(quán)在法例中得到了正當(dāng)性賦予。

政府在各院校中委任的校董會/校務(wù)委員會/大學(xué)校董會成員人數(shù)差別較大。在歷史最悠久的香港中文大學(xué)（簡稱“中大”）與香港大學(xué)（簡稱“港大”），委任的成員相對較少。中大有6名大學(xué)校董會成員，由監(jiān)督提名；港大有7名校務(wù)委員會成員，由校監(jiān)委任。另外六所院校的校董會則委任頗多，例如在香港理工大學(xué)（簡稱“理大”）29名校董會成員中，有20名由行政長官委任。八所院校中，只有中大規(guī)定大學(xué)校董會內(nèi)須包括3名由立法會議員互選產(chǎn)生的成員。根據(jù)立法會議案，在委任人事的過程中，均須按照委任守則執(zhí)行。委任守則包括“六年任期”（即非官方成員不應(yīng)出任同一職位超過六年）、“六個委員會”（即非官方成員不應(yīng)同時擔(dān)任多于六個委員會的成員）、“用人唯才”原則（考慮候選人的才能、專長、經(jīng)驗、操守和服務(wù)社會的熱誠，智囊團(tuán)成員來源多元化，以便廣泛反映各界利益和意見，輔助政府施政和使法定組織暢順運(yùn)作）、平等機(jī)會原則及透明度等。[12]

三、作為特殊法定組織的香港院校

法定組織獨(dú)立于政府，擁有一定的自治權(quán)，目的在于抗拒嚴(yán)格管控的科層化體制。因此，院校受所屬法例規(guī)管，設(shè)有自身的管治組織，享有廣泛的學(xué)術(shù)自由和高度的自主權(quán)，可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行處理內(nèi)部事務(wù)。[13]由于院校具備學(xué)術(shù)自由等與生俱來的特質(zhì)，因而屬于一種特殊的法定組織。各院校的法例除了訂明作為法定組織的董事會職權(quán)，還訂定了院校自主的相關(guān)范圍。

雖然各院校法例表達(dá)各異，但整體上可將院校自主權(quán)歸納為以下五大范圍。（1） 自主甄選、晉升及解聘教職員。校長職位也是由校董會最后作出決定及正式委任。（2）招生權(quán)。 （3） 課程和學(xué)術(shù)水平的控制權(quán)。（4）研究項目接納權(quán)與自主決定研究資源配額。（5） 內(nèi)部分配資金。除指示用途經(jīng)常補(bǔ)助金和指定用途非經(jīng)常補(bǔ)助金外，院校可酌情自行分配其可動用的資金。 [14]

四、多主體的合法性監(jiān)督機(jī)制

院校屬于法定組織，而非民選機(jī)構(gòu)，既承擔(dān)一定的行政任務(wù)又在很大程度上獨(dú)立于政府；其擁有一定的彈性權(quán)限，以便能高效地配合政府完成高等教育的整體發(fā)展目標(biāo)。但是，由于院校在財政上很大比例地依賴于撥款，政府為確保其能善用社會資源及對公眾負(fù)責(zé)，必須進(jìn)行監(jiān)督。院校具有法律上的獨(dú)立人格，當(dāng)其以學(xué)術(shù)自由宣示作為特殊法定組織的身份，并呼吁政府在其間的活動減弱時，政府并不能對其施行科層制行政機(jī)關(guān)似的監(jiān)督，而只能進(jìn)行合法性監(jiān)督，一般涵蓋三種類型：第一，有權(quán)了解一切與監(jiān)督有關(guān)的事務(wù)，院校有配合義務(wù)。第二，預(yù)防性監(jiān)督手段。如院校條例需要法定機(jī)關(guān)審批方可生效。第三是糾正性監(jiān)督手段，可命令院校履行法定職責(zé)及進(jìn)行必要的糾正、補(bǔ)救。合法性監(jiān)督本質(zhì)上是在政府對區(qū)域高等教育總體預(yù)設(shè)目標(biāo)與院校自治權(quán)限之間尋找到一種治理平衡。因此，既要有監(jiān)督行為的存在，也須維護(hù)院校的自主。[15]

（一）中介監(jiān)督

教資會是處于中心地位的監(jiān)督主體，在政府與院校之間起著中介橋梁作用。其通過發(fā)揮咨詢職能，提出相關(guān)意見及建議予以雙方參考。根據(jù)條例，管治工作是院校的內(nèi)部事務(wù)，所以教資會不會干涉具體的管治架構(gòu)及工作。院校各自檢討內(nèi)部的管治機(jī)構(gòu)，提出相關(guān)建議以修訂法案的形式以提交立法會討論。在進(jìn)入立法會程序后，由公眾對新管治及管理架構(gòu)或模式進(jìn)行討論。因而，管治結(jié)構(gòu)若發(fā)生變革，須經(jīng)過法律程序進(jìn)行調(diào)整。教資會的合法性監(jiān)督在于了解情況，做出院校管治模式的相關(guān)分析，給予意見和建議。教資會還對比海外名校，參考一些發(fā)展趨勢，提供其建議的管治模式，如須就教學(xué)和研究等核心任務(wù)作出規(guī)劃及執(zhí)行、擴(kuò)大收入來源、提高服務(wù)質(zhì)量、識別及管理風(fēng)險等。

盡管在院校自主的前提下，作為特殊法定組織的院?？勺孕蟹峙湔畵芸?，擁有很大程度上的財務(wù)自主權(quán)，但是并非絕對的自主，也須接受教資會的評估與監(jiān)督。如因為港大等八所教資會資助院校在2008/09學(xué)年嚴(yán)重虧損，教資會遂于2010年對院校進(jìn)行評估，并于次年成立財務(wù)工作小組，以期更深入了解院校的長遠(yuǎn)財政狀況及按成本收費(fèi)的機(jī)制。院校須在整個過程中予以配合，并提供相關(guān)資料、澄清問題，及增加財政透明度。在此基礎(chǔ)上，教資會發(fā)布了財務(wù)工作小組報告。[16]此報告對于督促香港整個高等教育的財政穩(wěn)健具有重要意義。教資會明確表明其撥款不會用于非教資會資助的活動，進(jìn)一步督促院校善用社會資源，直接對院校的經(jīng)費(fèi)使用形式形成監(jiān)督。

（二）行政監(jiān)督

香港教育局作為政府的行政組織，負(fù)責(zé)檢查整個高等教育界，負(fù)責(zé)制訂、發(fā)展和檢討高等教育政策、計劃和法例；及監(jiān)察教育計劃，使之能有效推行。教育局具有雙重監(jiān)督身份，既負(fù)責(zé)監(jiān)察教資會所提供的服務(wù)，[17]又直接對院校進(jìn)行政策目標(biāo)設(shè)定及監(jiān)管。如制定高等教育的整體政策目標(biāo)：支持逐步增加專上教育機(jī)會；確立受到財政資助的第一年學(xué)士學(xué)位課程學(xué)額具體名額；透過推行具體措施，支持自資專上教育的發(fā)展；學(xué)生資助；保證高等教育的質(zhì)素，并確保高等教育課程能切合社會的需要和發(fā)展等。[18]在審計署對高等教育的管治架構(gòu)等事項提出意見和建議時，教育局也會予以回應(yīng)。endprint

（三）審計監(jiān)督

香港審計署是對香港高等教育進(jìn)行合法性監(jiān)督的主體之一，且教資會秘書處、教育局及學(xué)生資助辦事處均成為審計對象。審計署署長報告書涉及到以下題目：《為專上及大專學(xué)生而設(shè)的資助計劃》（2009年10月）、《高等教育撥款》（2003年10月）、《大學(xué)教育資助委員會資助院校─管治方式、策略規(guī)劃、財務(wù)匯報及表現(xiàn)匯報》（2003年3月）、《大學(xué)教育資助委員會資助院校─一般行政事務(wù)》（2003年3月）、《大學(xué)教育資助委員會資助院校─職員薪酬福利條件及獎助學(xué)金》（2003年3月）等。[19]在審計報告形成的過程之中及發(fā)布之后，政府、教資會及院校對調(diào)查項目須予以配合，并就審計署的意見和建議予以一一回應(yīng)。如教育局局長與教資會秘書長贊同審計署就管治架構(gòu)提出的意見和建議；各院校應(yīng)檢討本身的管治及管理架構(gòu)，參照有關(guān)原則及國際良好做法，確保架構(gòu)切合時宜，建立“切合所需”的管治架構(gòu)。在缺席率問題上，教育局局長同意審計署的建議，顧問委員會/校董會的秘書處須記錄且公開每名成員的出席率、參與情況、服務(wù)年期等；教資會秘書長認(rèn)為獨(dú)立的審核委員會在院校管治架構(gòu)內(nèi)十分重要。[20]由此，各方形成了良性互動，有助于在高等教育具體事務(wù)的決策、執(zhí)行與反饋環(huán)節(jié)上，吸收意見，落實建議，達(dá)成實效。

整體而言，香港高等教育多元主體監(jiān)督的整體功能性非常突出，構(gòu)建了全方位的立體監(jiān)督體系。各監(jiān)督主體間得到了較好的協(xié)調(diào)，形成合力，達(dá)成合作聯(lián)盟，[21]并能夠針對院校提出具體有效的、操作性強(qiáng)的解決對策，提高了合法性監(jiān)督的實效。在分工與合作的高度平衡下，多元監(jiān)督主體發(fā)揮了獨(dú)特的優(yōu)勢，使得院校朝著政府制定的整體發(fā)展方向有序運(yùn)行。教資會作為起核心作用的高等教育監(jiān)督樞紐，避免了多主體摩擦與掣肘的缺點(diǎn)，也規(guī)避了監(jiān)督的盲區(qū)。

五、結(jié)論

基于院校法定組織的性質(zhì)，政府與院校之間產(chǎn)生基本的法律關(guān)系。在香港較為健全的法律制度及較為完善的法治環(huán)境中，這一關(guān)系是香港高等教育治理的基礎(chǔ)與準(zhǔn)繩。隨著高等教育發(fā)展新潮流的涌現(xiàn)和新公共管理等熱門理論的運(yùn)用，政府力量和市場之手滲透進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，導(dǎo)致政府與院校的關(guān)系趨于復(fù)雜或發(fā)生轉(zhuǎn)變之時，我們?nèi)钥烧莆斩哧P(guān)系的這一基準(zhǔn)線——基于法例形成的治理關(guān)系。一方面是院校獲得自治權(quán)的現(xiàn)實性與可能性，另一方面是政府對之進(jìn)行規(guī)制與監(jiān)督的廣度與力度，這兩方面的動態(tài)平衡勾勒出了香港高等教育的走向。

法例是院校落實自主權(quán)的前提，是培育院校與政府信任關(guān)系的基本制度保障。法例是香港法律淵源的一部分，即院校在成立之初，便經(jīng)由立法程序產(chǎn)生的條例，具有法定效力，其早已超越自治規(guī)章性質(zhì)或行為規(guī)范屬性。法例在院校內(nèi)部構(gòu)造了一個基本架構(gòu)，院校擁有一定程度上獨(dú)立的內(nèi)部組織管治權(quán)、人事權(quán)及財權(quán)，使其區(qū)別與獨(dú)立于行政體制。包括政府在內(nèi)的多個監(jiān)督主體組成合作聯(lián)盟，通過對院校管治組織結(jié)構(gòu)的規(guī)定、管治人選的原則設(shè)定、財務(wù)分配事項的監(jiān)管、審批評估反饋等手段，以及結(jié)合使用常態(tài)監(jiān)管與項目評估，進(jìn)行合法性監(jiān)督。因而，一方面院校自主權(quán)受法律保護(hù)，若過分限制其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行，則容易損害效率；另一方面院校自身的有效治理須為政府及公眾知曉，而不是僅僅逃避、拒絕或弱化監(jiān)督的約束，由此院校的自治能力方可漸為政府與公眾所信賴，大學(xué)自治隨之才能真正得以落實。

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[12]立法會.“完善咨詢及法定組織架構(gòu)”動議議案[R/OL].http：//www.hab.gov.hk/file_manager/sc/documents/publications_and_press_releases/20060510shalcq_c.pdf，2006-05-10.

[13]香港2005[EB/OL]. http：//www.yearbook.gov.hk/2005/tc/07_04.htm.

[14]周柏均.英國、新西蘭及香港高等教育的學(xué)術(shù)自由及院校自主[J/OL].http：//www.legco.gov.hk/yr07-08/chinese/sec/library/0708rp01-c.pdf，2007-11-09.

[15]吳小龍.公共團(tuán)體法研究[D].中國政法大學(xué)：憲法學(xué)與行政法學(xué)，2006.67-70.

[16]大學(xué)教育資助委員會.大學(xué)教育資助委員會財務(wù)工作小組報告2013[R/OL].http：//www.ugc.edu.hk/chs/ugc/publication/report/report.htm 2-3.

[17]香港特別行政區(qū)政府教育局主頁：我們的職責(zé)[EB/OL].http：//www.edb.gov.hk/tc/about-edb/info/our-work/index.html，2011-04-20.

[18]香港特別行政區(qū)政府教育局主頁：政策目標(biāo)[EB/OL].http：//www.edb.gov.hk/tc/edu-system/postsecondary/policy-objectives/index.html，2010-12-21.

[19]香港特別行政區(qū)審計署.刊物及新聞公告.[R/OL].http：//www.aud.gov.hk/sc/pubpr_arpt/subj_educa.htm，2013-09-10.

[20]香港審計署.大學(xué)教育資助委員會資助院校——管治方式、策略規(guī)劃、財務(wù)匯報及表現(xiàn)匯報[R/OL].http：//www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/pac/reports/40/ch3.pdf，2003-03-01.

[21]王凱偉，李莉.合作博弈應(yīng)用于行政監(jiān)督實效提升：相關(guān)性、必要性及可行性[J].湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版 ），2012（6）：15.endprint