高校招生考試制度變革：異地高考政策執(zhí)行力的視角

黃娉婷

摘要：大量農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)引發(fā)了嚴(yán)重的身份危機(jī)，進(jìn)而造成隨遷子女教育權(quán)及考試權(quán)等基本權(quán)利受損。為此，中央政府和地方政府出臺(tái)了應(yīng)對(duì)政策。盡管該政策的效果與民眾期待尚有較大差距，但是它為高等學(xué)校招生制度、考試制度變革提供了重要?jiǎng)恿?。從政策?zhí)行力的理論視角來(lái)看，異地高考政策效果受限的因素主要包括政策主體間的價(jià)值沖突、政策環(huán)境條件、政策決策質(zhì)量、政策操作技術(shù)等。為更好地實(shí)現(xiàn)異地高考和推進(jìn)高等學(xué)校招生制度變革，調(diào)整現(xiàn)有高校招生錄取的利益格局是破解政策困境的前提，合理設(shè)置異地高考準(zhǔn)入門(mén)檻乃關(guān)鍵，而積極構(gòu)筑和完善相關(guān)配套措施則為其提供有效的保障。

關(guān)鍵詞：招生考試制度；異地高考；政策執(zhí)行力上世紀(jì)80年代以來(lái)，大量的農(nóng)民工流入城鎮(zhèn)，被視為中國(guó)社會(huì)的重大變遷之一。在戶籍制度等社會(huì)管理基本制度框架之下，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)引發(fā)了其嚴(yán)重的身份危機(jī)，進(jìn)而造成了其合法的自由權(quán)、居住權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、福利權(quán)和教育權(quán)等基本權(quán)利受損。面對(duì)異地高考議題，國(guó)內(nèi)學(xué)界作了大量的研究并提出不少建議，然而“學(xué)者們提出的對(duì)策和建議，無(wú)論如何高明美妙，如果不能被整合進(jìn)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的利益和價(jià)值博弈結(jié)構(gòu)中，最終都會(huì)成為‘水月鏡花”[1]。筆者認(rèn)為，異地高考政策的出臺(tái)為高等學(xué)校招生考試制度變革提供了新的動(dòng)力，它的出臺(tái)與實(shí)施一定程度上改變了原有的普通高校招生考試制度。本文試圖依據(jù)政策過(guò)程各要素、各環(huán)節(jié)互動(dòng)的基本原理，討論影響異地高考政策的主要因素，明晰該政策的利益和價(jià)值博弈結(jié)構(gòu)，以期促進(jìn)人們對(duì)該政策執(zhí)行力的認(rèn)識(shí)，為更為公平的高等學(xué)校招生考試制度變革提供些許參考。

一、高校招生考試制度變革動(dòng)力：異地高考政策的視角（一）政策議題環(huán)節(jié)

我國(guó)統(tǒng)一招生考試制度建立于建國(guó)之初，雖在“文化大革命”時(shí)期曾一度中斷，但后又重新恢復(fù)。這一制度為眾多學(xué)子提供了繼續(xù)深造的機(jī)會(huì)，同為社會(huì)流動(dòng)提供了極為重要的通道，對(duì)中國(guó)的教育及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。然而，由于戶籍制度以及其它一些重要的社會(huì)管理體制的制約，非戶籍人口的農(nóng)民工隨遷子女在流入地參加高考的權(quán)利始終沒(méi)有得到落實(shí)。檢視歷年來(lái)的《教育部關(guān)于普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》皆可發(fā)現(xiàn)，關(guān)于考生報(bào)名地點(diǎn)和辦法的相關(guān)規(guī)定最為基本的就是兩條：一是申請(qǐng)報(bào)考高校的所有考生，必須在其戶籍所在省（區(qū)、市）的高校招生委員會(huì)規(guī)定時(shí)間和指定地點(diǎn)報(bào)名；二是各省級(jí)招委會(huì)辦公室應(yīng)要求本省（區(qū)、市）各級(jí)招生考試機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行考生報(bào)名資格審查的工作職責(zé)，嚴(yán)格審查考生報(bào)名資格。這些政策規(guī)定，給農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)帶來(lái)了直接限制。

為此，2008年3月，全國(guó)人大代表趙林中在全國(guó)兩會(huì)期間提交了《關(guān)于切實(shí)關(guān)心外來(lái)務(wù)工子女參加當(dāng)?shù)馗呖嫉慕ㄗh》，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)放寬門(mén)檻，允許外來(lái)務(wù)工人員的子女在父母從業(yè)地參加高考。2010年《教育規(guī)劃綱要》中提出“制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法”，與此同時(shí)教育部亦啟動(dòng)了相應(yīng)的調(diào)研工作，以上表明中央政府已真正將異地高考問(wèn)題納入到其政策議程之中。2010年12月教育部將山東、湖南、重慶等地列入異地高考改革試點(diǎn)。2010年2月，為爭(zhēng)取進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在居住地參加中高考的權(quán)利，部分北京進(jìn)城務(wù)工隨遷子女家長(zhǎng)率先發(fā)起教育公平公民聯(lián)合行動(dòng)。2011年10月29日，來(lái)自北京、上海和深圳三地的20多位教育公平公民聯(lián)合行動(dòng)志愿者代表在北京舉行發(fā)布會(huì)，公布了由志愿者經(jīng)過(guò)多輪調(diào)研和征求專家學(xué)者意見(jiàn)后制定的隨遷子女輸入地高考方案（民間版）。2012年兩會(huì)前夕，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女家長(zhǎng)發(fā)起取消高考戶籍限制呼吁書(shū)的簽名活動(dòng)，征集到超過(guò)9萬(wàn)個(gè)簽名，呼吁委員代表們推動(dòng)異地高考。政策議題階段，農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策的各行動(dòng)主體分別以各種方式參與了利益的訴求與表達(dá)，為異地高考政策的出臺(tái)夯實(shí)了重要的民意基礎(chǔ)。

（二）政策制定環(huán)節(jié)

2012年6月，《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》規(guī)定：“切實(shí)保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)，推動(dòng)各地制定非戶籍常住人口在流入地接受高中階段教育，省內(nèi)流動(dòng)人口就地參加高考升學(xué)以及省外常住非戶籍人口在居住地參加高考升學(xué)的辦法。”2012年7月國(guó)務(wù)院同意異地高考改革方案。2012年8月30日，《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》）明確規(guī)定了做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女升學(xué)考試工作的主要原則，要求各省、自治區(qū)和直轄市人民政府因地制宜地制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女升學(xué)考試的具體政策，并于2012年底前出臺(tái)方案。至此，異地高考改革在實(shí)質(zhì)意義上取得了突破，為高等學(xué)校招生制度變革提供了重要的政策空間。

·招生與考試·高校招生考試制度變革：異地高考政策執(zhí)行力的視角（三）政策執(zhí)行與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

根據(jù)《意見(jiàn)》精神，全國(guó)30多個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）頒布了各自的異地高考實(shí)施方案。就異地高考實(shí)質(zhì)門(mén)檻的高低而論，可以把各省異地高考門(mén)檻由高到低大致分成四類：第一類是北京市高門(mén)檻的“過(guò)渡方案”。北京市從2013年起，符合住所、職業(yè)、社保以及學(xué)籍條件的隨遷子女，可參加中職學(xué)?？荚囦浫?；2014年起可以參加高職考試錄取，但是大學(xué)本科部分的錄取時(shí)間則未明確。第二類則以上海市和廣東省為代表，通過(guò)實(shí)施居住證政策，以積分入戶為操作措施推行異地高考方案。第三類則以江蘇、浙江、黑龍江省為代表，以隨遷子女的學(xué)籍為主，同時(shí)對(duì)隨遷子女家長(zhǎng)提出包含穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定住所、居住年限、納稅（社保）年限等方面要求。第四類則以江西、安徽省為代表，門(mén)檻最寬松、最低的異地高考方案，僅對(duì)學(xué)籍提出要求，而不論隨遷子女家長(zhǎng)的職業(yè)、住所和社保情況。就征求民眾意見(jiàn)方面，全國(guó)30份異地高考方案中僅有安徽、上海、湖南、云南等地在出臺(tái)過(guò)程中以網(wǎng)絡(luò)途徑公開(kāi)征求意見(jiàn)和建議。不難理解，征求意見(jiàn)時(shí)間之短、平臺(tái)之高的背后原因，一方面緣于政策方案制定時(shí)間較為倉(cāng)促，另一方面則緣于引起更大的爭(zhēng)論而難以取得應(yīng)有的合法性。

截止到2013年底，雖然“26個(gè)省份隨遷子女在流入地參加中考，12個(gè)省份4440名考生參加高考”[2]， 但異地高考政策結(jié)果與公眾所預(yù)期的目標(biāo)尚有不小差距。與此同時(shí)，這亦和政府所倡導(dǎo)的“保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)和諧”政策話語(yǔ)形成了明顯的反差。endprint

二、影響異地高考政策的主要因素

（一）政策主體和受體之間的價(jià)值沖突

第一，中央政府和地方政府之間存在著一定的價(jià)值取向沖突。由于受到“全心全意為人民服務(wù)”、“三個(gè)代表”重要思想、“社會(huì)主義和諧社會(huì)”、“中國(guó)夢(mèng)”等意識(shí)形態(tài)的制約，中央政府在政策制定過(guò)程中十分重視價(jià)值觀的因素，其政策功能在于宏觀規(guī)劃、確定基本價(jià)值和政策方向。然而，在現(xiàn)有財(cái)稅體制和高等教育管理體制的影響下，地方政府已經(jīng)成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中往往注重其具體利益配置的問(wèn)題，其主要功能體現(xiàn)在改革的具體方案、路徑和實(shí)施的層面。鑒于中央政府和地方政府的價(jià)值取向迥異以及各自承擔(dān)的功能差別，在異地高考政策制定過(guò)程中，中央政府傾向于給出一般性、原則性、綱要性的政策規(guī)定，地方政府則負(fù)責(zé)異地高考政策的具體落實(shí)。值得注意的是，中央政府《意見(jiàn)》的原則性規(guī)定給予了地方政府過(guò)大的自由裁量權(quán)，兼具“過(guò)度放權(quán)” 和“推卸責(zé)任”的特征；而地方政府的操作性安排暴露了其出于實(shí)際利益配置的考量，而導(dǎo)致了其方案趨于保守性。

第二，非戶籍家長(zhǎng)及其子女與戶籍家長(zhǎng)及其子女之間存在著顯著的利益沖突。這兩者沖突的根源在于人們對(duì)優(yōu)質(zhì)高等教育資源的需求不斷增加與現(xiàn)有高等教育資源配置不均衡、不合理。眾所周知，高考可以讓人有機(jī)會(huì)獲得所預(yù)期的地位，至少對(duì)大多數(shù)國(guó)人來(lái)說(shuō)，它是人們實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)，甚至是通向上流社會(huì)的唯一途徑。如此，兩者之間的價(jià)值沖突更為激烈，他們基于不同的價(jià)值傾向，組成不同的政策聯(lián)盟，甚至進(jìn)行公開(kāi)的網(wǎng)絡(luò)約辯。戶籍考生家長(zhǎng)“從城市自我容納能力、教育財(cái)政供給能力、高考移民可能危機(jī)以及能夠參與高考的選擇機(jī)會(huì)等角度出發(fā)，論證了異地高考不宜放開(kāi)或者至少應(yīng)該高門(mén)坎地緩慢放開(kāi)”；而非戶籍考生家長(zhǎng)則“從國(guó)家人才培養(yǎng)、社會(huì)公民權(quán)利、城市反哺農(nóng)村的歷史承諾、無(wú)本地戶籍務(wù)工人員對(duì)城市的貢獻(xiàn)率等角度出發(fā)，論證了異地高考應(yīng)該盡快徹底放開(kāi)”。[3]

第三，非戶籍家長(zhǎng)及其子女與政府之間的價(jià)值沖突。政府部門(mén)，尤其是中央政府的決策往往是著眼于廣闊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景而不僅僅就高等教育領(lǐng)域現(xiàn)狀作出的，呈現(xiàn)出整體性、協(xié)調(diào)性、漸進(jìn)性的特征。而戶籍家長(zhǎng)及其子女，由于該政策關(guān)涉到其切身利益，因此對(duì)于政策通常持批評(píng)的立場(chǎng)，給出的對(duì)策亦較為激進(jìn)，可行性有限。一些專家學(xué)者和民間組織，基于其民粹立場(chǎng)，給出的有關(guān)政策建議呈現(xiàn)出理想性的政策取向，往往得不到政府部門(mén)的認(rèn)可與肯定。

（二）政策外部環(huán)境

首先，異地高考政策問(wèn)題的性質(zhì)決定了該政策不僅僅是一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)層面的問(wèn)題。政策問(wèn)題是政策制定的邏輯前提。一方面，異地高考政策問(wèn)題已不僅僅是教育領(lǐng)域的問(wèn)題，它實(shí)際上反映了更為復(fù)雜的問(wèn)題。從政策現(xiàn)象上看，異地高考是“隨遷子女”在入學(xué)、高考上遭遇了困境，故需要中央政府、各地方政府積極介入。但從政策本質(zhì)意義而言，異地高考是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程之中，因?yàn)榧扔械闹贫劝才藕驼咴O(shè)計(jì)，人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)角色與公民權(quán)利、國(guó)民待遇嚴(yán)重不協(xié)調(diào)、不匹配的歷史產(chǎn)物。因此，異地高考政策問(wèn)題的解決不是僅靠《意見(jiàn)》可以完成的。另一方面，異地高考問(wèn)題牽涉到各省市區(qū)教育主管部門(mén)的利益得失問(wèn)題，其解決層面不應(yīng)僅僅在地方層面，而應(yīng)把其放置到中央一級(jí)的層級(jí)高度。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的異地高考政策的責(zé)任主體顯然層級(jí)過(guò)低，不利于問(wèn)題的解決。

其次，高等教育資源的不均衡分布乃是制約異地高考政策深入實(shí)施的關(guān)鍵要素。我國(guó)高等教育資源分布不均衡的格局是長(zhǎng)期以來(lái)受政府政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、自然地理?xiàng)l件等因素綜合影響的結(jié)果，在政策操作層面上影響著異地高考政策資源的分配。有學(xué)者認(rèn)為：“優(yōu)質(zhì)高等教育資源集中分布在東部沿海發(fā)達(dá)省市，而中西部?jī)?nèi)陸省區(qū)則相當(dāng)匱乏，大多處于中等偏下水平，甚至有近42%的中西部省區(qū)沒(méi)有高水平大學(xué)。”[4]

此外，隨遷子女區(qū)域分布狀況極為不均衡。有數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工占我國(guó)總?cè)丝诘谋壤哌_(dá)18.6%，而隨遷子女人數(shù)已經(jīng)超過(guò)2500萬(wàn)。農(nóng)民工隨遷子女流動(dòng)包括跨省流動(dòng)和省內(nèi)流動(dòng)兩類，目前跨省流動(dòng)的農(nóng)民工隨遷子女占38.09%，省內(nèi)流動(dòng)的占61.91%。其中，北京、上海、天津等市跨省市流動(dòng)的比例分別為97.61%、96.76%和95.28%，新疆、浙江、江蘇、廣東、海南等地比例都高于50%，且農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)數(shù)量呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。對(duì)于北京、上海、天津、廣東等省市來(lái)說(shuō)，面對(duì)大量的隨遷子女及其入學(xué)并參加高考的需求，其不僅會(huì)對(duì)流入地高中教育承載能力產(chǎn)生很大程度的考驗(yàn)，而且將會(huì)促使流入地政府根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置相應(yīng)的“門(mén)檻”，以維持其省域內(nèi)錄取率不受太大影響。

（三）政策決策質(zhì)量

一方面，政策文本中存在著較大的模糊性。政策文本是完整的教育政策過(guò)程的媒介和載體，對(duì)其解讀必然會(huì)融入多方政策參與者的視角和意圖。譬如《意見(jiàn)》中指出“堅(jiān)持有利于保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女公平受教育權(quán)利和升學(xué)機(jī)會(huì)，堅(jiān)持有利于促進(jìn)人口合理有序流動(dòng)，統(tǒng)籌考慮進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女升學(xué)考試需求和人口流入地教育資源承載能力等現(xiàn)實(shí)可能，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)隨遷子女升學(xué)考試工作”?！兑庖?jiàn)》給出的主要原則，在不同的地區(qū)則會(huì)有不同的解讀，有的地方會(huì)重點(diǎn)解讀第一條原則，有的地方則會(huì)重點(diǎn)解讀第二或第三條原則。另外，《意見(jiàn)》中指出“對(duì)于符合在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試條件的隨遷子女凈流入數(shù)量較大的省份，教育部、發(fā)展改革委采取適當(dāng)增加高校招生計(jì)劃等措施，保障當(dāng)?shù)馗呖间浫”壤灰蚍蠗l件的隨遷子女參加當(dāng)?shù)馗呖级艿接绊憽薄＿@在有些地方如何解讀“隨遷子女凈流量較大”的問(wèn)題上產(chǎn)生歧義，因?yàn)槭裁床潘爿^大，對(duì)誰(shuí)來(lái)說(shuō)較大。為了爭(zhēng)取這一指標(biāo)界定權(quán)，它顯然為中央政府與地方政府之間的府際博弈提供討價(jià)還價(jià)的政策空間。

另一方面，異地高考政策的責(zé)任追究機(jī)制尚待完善?！兑庖?jiàn)》雖然給出了主要原則和因地制宜地制定隨遷子女升學(xué)考試具體政策的規(guī)定，但是對(duì)于如果沒(méi)有完成這一政策會(huì)有什么樣的懲罰措施則付之闕如。有分析者指出：“作為一項(xiàng)全國(guó)性的改革，異地高考存在事權(quán)分配關(guān)系，但這種分配不是建立在制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，而是建立在靈活度大但權(quán)威性相對(duì)低的政策規(guī)定上。同時(shí)，由于權(quán)力和其它資源的分配往往是通過(guò)上下級(jí)政府的討價(jià)還價(jià)來(lái)確定，責(zé)任的認(rèn)定也不得不依據(jù)形勢(shì)的變化及時(shí)調(diào)整，所以極易導(dǎo)致主體虛置的現(xiàn)象?！盵5]這種虛置的現(xiàn)象，在很大程度上影響著政策主體執(zhí)行力的發(fā)揮。endprint

（四）政策操作技術(shù)

首先，異地高考政策出臺(tái)倉(cāng)促、匆忙，造成了政策出臺(tái)前的論證不足。在中央政府層面，該政策的出臺(tái)乃是迫于人大代表、政協(xié)委員、隨遷子女及其家長(zhǎng)、專家學(xué)者的壓力而出臺(tái)的，政策試點(diǎn)和政策的前期調(diào)研充分性有限。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，中央要求各省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)隨遷子女升學(xué)考試的方案原則上應(yīng)于2012年年底前出臺(tái)。迫于壓力型體制的要求，地方政府只能如期上交“作業(yè)”，各地政策前期調(diào)研論證的時(shí)間有限，嚴(yán)重影響了政策執(zhí)行的質(zhì)量。

其次，政策規(guī)劃科學(xué)性不足。政策規(guī)劃科學(xué)性不足的主要表現(xiàn)為：異地中考政策后置于異地高考政策。由于中考乃是由各省負(fù)責(zé)組織實(shí)施，各地出臺(tái)的在輸入地參加中考政策差異較大，且由于各地異地中考政策發(fā)布的時(shí)間晚于異地高考，因此“即使對(duì)于那些開(kāi)放異地高考的省份，亦可通過(guò)異地中考的限制來(lái)變相抬高異地高考的門(mén)檻”[6]。這說(shuō)明異地高考政策規(guī)劃科學(xué)性不足，造成了該政策制定缺乏縝密的、連貫的政策邏輯和政策設(shè)計(jì)，影響到了農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策的執(zhí)行效果。

再次，相關(guān)政策配套不全。異地高考政策與外界其他社會(huì)系統(tǒng)聯(lián)系比較緊密，造成該政策問(wèn)題的原因紛繁復(fù)雜，且交織在一起。不難發(fā)現(xiàn)，單一的政策、意見(jiàn)難以有效解決作為跨部委、跨部門(mén)、跨區(qū)域多層次的公共政策議題，且這一議題具有政策問(wèn)題的復(fù)雜性、政策利益的沖突性、參與主體的多元化等特征?！爱惖馗呖肌辈粌H涉及教育自身政策的調(diào)整，而且涉及戶籍制度和社會(huì)管理等教育外部的配套改革。因此，必須加強(qiáng)隨遷子女異地高考相關(guān)政策的研究，給予相應(yīng)的政策配套。

三、推進(jìn)異地招生考試制度變革的基本路徑（一）調(diào)整現(xiàn)有高校招生錄取利益格局，夯實(shí)制度變革的利益基礎(chǔ)

異地升學(xué)考試的本質(zhì)是有關(guān)教育資源和利益的再分配。資源配置不到位、利益補(bǔ)償機(jī)制的缺失是造成異地升學(xué)考試?yán)Ь车闹匾款i。為此，宜對(duì)現(xiàn)有異地高考的相關(guān)行動(dòng)主體的利益作適當(dāng)調(diào)整。

具體來(lái)說(shuō)，一是改變現(xiàn)有部委高等院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)過(guò)于依賴地方政府的格局，或者嘗試運(yùn)用其他辦法來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，而非目前的招生名額的屬地化趨勢(shì)。[7] 其次，根據(jù)國(guó)家教育改革和發(fā)展的精神，則是要探索建立“統(tǒng)一測(cè)試+高校自主招生”的考試招生制度。其具體思路如下：（1）取消分省定額錄取計(jì)劃，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一命題考試，統(tǒng)一錄取。（2）高校實(shí)行基于統(tǒng)一入學(xué)考試、面向全國(guó)考生的自主招生制度，結(jié)合考生統(tǒng)一測(cè)試成績(jī)和考生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)，擇優(yōu)錄取。此外，通過(guò)調(diào)整各省重點(diǎn)高校招生計(jì)劃，逐步過(guò)渡，對(duì)異地高考政策實(shí)現(xiàn)從“限制性”到“開(kāi)放性”的轉(zhuǎn)變。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)采取以省為單位，按統(tǒng)一比例分配招生名額的辦法，各高校以各省實(shí)際報(bào)考人數(shù)為依據(jù)分配招生指標(biāo)，各省的錄取比率是相同的，各省間的考生流動(dòng)不會(huì)對(duì)高考錄取產(chǎn)生影響。但是，從當(dāng)前來(lái)看，可借鑒“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃”和“面向貧困地區(qū)定向招生專項(xiàng)計(jì)劃”等相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)，嘗試由教育部牽頭實(shí)施“農(nóng)民工隨遷子女高校招生專項(xiàng)計(jì)劃”。中央政府對(duì)隨遷子女流出地的富余指標(biāo)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)配，專門(mén)用于解決農(nóng)民工隨遷子女高考招生名額不足的問(wèn)題。具體而言，人口流入大省依據(jù)高考報(bào)名人數(shù)增加比例調(diào)整招生計(jì)劃指標(biāo)；人口流出大省不減少招生指標(biāo)，并且適時(shí)增加優(yōu)質(zhì)教育資源。再次，可以借鑒美國(guó)《平權(quán)法案》（平權(quán)精神），對(duì)我國(guó)異地高考參加者進(jìn)行幫扶。譬如，同等條件下，采取優(yōu)先錄取政策，逐步緩解地域教育差距因招生制度限制造成的入學(xué)機(jī)會(huì)不平等問(wèn)題。

（二）合理設(shè)置異地高考準(zhǔn)入門(mén)檻，推進(jìn)招生考試制度變革

異地高考政策要想真正實(shí)現(xiàn)為隨遷子女就地高考的目標(biāo)，合理設(shè)置門(mén)檻在當(dāng)前時(shí)期就顯得尤為直接和重要。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，異地高考設(shè)置門(mén)檻雖然有其合理性，但是門(mén)檻主要是針對(duì)考生家長(zhǎng)而非考生本人提出嚴(yán)苛的條件則是不合理的。因此，異地高考報(bào)名資格應(yīng)主要依據(jù)學(xué)籍，同時(shí)參照父母經(jīng)常工作和生活地兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定。針對(duì)學(xué)籍這一報(bào)名資格，北京、上海等特大城市和其他城市有不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。譬如在京、滬，子女隨父母在經(jīng)常居住地上學(xué)，至高中畢業(yè)有連續(xù)4年以上學(xué)籍的，高中畢業(yè)即可在經(jīng)常居住地參加高考；其他城市，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則為至高中畢業(yè)擁有3年以上連續(xù)學(xué)籍。流入地要開(kāi)放高中教育，隨遷子女在本地接受連續(xù)3年初中教育即可參加中考和升學(xué)。針對(duì)父母經(jīng)常居住地這一報(bào)名資格，最主要的目的是為了調(diào)控以學(xué)生條件確認(rèn)異地高考資格后，短期內(nèi)全國(guó)考生向高考洼地流動(dòng)的現(xiàn)象，同時(shí)也為避免寄讀性“高考移民”的投機(jī)行為出現(xiàn)。最關(guān)鍵的條件是父母在居住地持續(xù)生活和工作，且其常住年限不少于子女的學(xué)籍年限。同時(shí)，納稅證明、社保證明、勞動(dòng)合同、單位出具證明及工資發(fā)放依據(jù)中的任何一項(xiàng)可成為父母在流入地工作和收入的憑證；租房合同（或房產(chǎn)證）、水電費(fèi)收據(jù)等可作為父母在流入地生活的憑證。在同等錄取資格獲取方面，全國(guó)性大學(xué)和地方性大學(xué)兩類在高等教育資源上允許存在差異?？梢钥紤]在一定時(shí)期內(nèi)設(shè)置一定限制條件，再逐步放開(kāi)隨遷子女對(duì)流入地各類院校報(bào)考的同等錄取資格。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，異地高考政策的目標(biāo)應(yīng)是全國(guó)各?。ㄊ校┰试S就地考試，同等錄?。粡慕趤?lái)看，異地高考政策應(yīng)首先放開(kāi)全國(guó)性大學(xué)的就地考試和同等錄取，而對(duì)于地方性大學(xué)的報(bào)考，可由地方政府決定是放開(kāi)政策允許就地考試，同等錄取，還是只允許就地考試，占用戶籍地錄取指標(biāo)錄取。

（三）積極構(gòu)筑和完善相關(guān)配套政策，為高校招考制度提供支持系統(tǒng)

異地高考是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，它不僅涉及到異地考試錄取政策，還需要其它方面的配套政策給予支持。農(nóng)民工隨遷子女異地高考改革需與戶籍制度、高等教育管理體制、整體高考制度以及城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的改革結(jié)合起來(lái)才能取得實(shí)質(zhì)突破。[8]進(jìn)一步而言，在戶籍制度方面，應(yīng)將戶籍身份的確定轉(zhuǎn)向?yàn)閷?duì)公民身份的認(rèn)可；在高等管理體制方面，應(yīng)構(gòu)建高效均衡的資源分配機(jī)制，合理布局部屬高等院校，明確中央和地方對(duì)部屬院校教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)責(zé)任；在高考制度上，要調(diào)整現(xiàn)有高校招生考試辦法和計(jì)劃指標(biāo)分配的利益格局，例如實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一考試或改變既定配額錄取方式，按照各省實(shí)際參加考試人數(shù)統(tǒng)一劃定錄取比例；在城鎮(zhèn)規(guī)劃方面，要嘗試構(gòu)建以城市常住人口為基數(shù)的城市發(fā)展規(guī)劃和管理機(jī)制，積極探索建立以常住人口為主的公共服務(wù)提供機(jī)制。[9]異地高考改革還要求教育與其他相關(guān)部門(mén)的相互配合、通力合作。建議發(fā)展與改革部門(mén)把隨遷子女升學(xué)考試問(wèn)題納入社會(huì)事業(yè)發(fā)展的年度計(jì)劃，并制定相應(yīng)措施予以保證；建議加強(qiáng)對(duì)非戶籍人口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以公安部門(mén)為主，有關(guān)部門(mén)和街道辦事處配合，建立健全統(tǒng)一采集非戶籍務(wù)工人員及其子女信息的流動(dòng)人口登記管理制度，以準(zhǔn)確掌握非戶籍務(wù)工人員子女的數(shù)量、身份及其變動(dòng)情況，確保政府主管部門(mén)能夠全面把握非戶籍人員及其攜行子女的相關(guān)信息。

總而言之，當(dāng)前異地高考方案未能盡如人意，異地高考政策進(jìn)一步變革所需的政策空間也已超出了教育領(lǐng)域本身。作為牽涉到高校招生考試制度變革的異地高考問(wèn)題，其影響范圍大、涉及問(wèn)題多、公眾關(guān)注度高、任重而道遠(yuǎn)。中央政府和地方政府之間，地方政府與地方政府之間，需要上下聯(lián)動(dòng)，突破政策瓶頸，以求真正解決隨遷子女義務(wù)教育后的升學(xué)考試問(wèn)題。

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