中央與香港關(guān)系法治化之思考*

陳 新

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

中央與地方關(guān)系法治化是國(guó)家法治建設(shè)重要組成部分，而中央與香港特別行政區(qū)關(guān)系的法治化無(wú)疑對(duì)整個(gè)國(guó)家法治進(jìn)程有重要的啟發(fā)和借鑒作用?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》（以下稱(chēng)基本法）的制定及實(shí)施不僅是“一國(guó)兩制”“港人治港”的偉大實(shí)踐，在憲法話(huà)語(yǔ)下，它還是中央與香港關(guān)系實(shí)現(xiàn)法治化的重要體現(xiàn)，以法治視角分析基本法的制定及實(shí)施不僅有助于全面準(zhǔn)確理解基本法基本精神，保障其順利實(shí)施，而且還有利于推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)央地關(guān)系法治化進(jìn)程。

一、法治體現(xiàn)：基本法關(guān)于權(quán)力的清晰界定

中央與地方關(guān)系法治化首先要求明確規(guī)定二者權(quán)力范圍，只有明確劃分二者權(quán)力邊界，才能保持地方獨(dú)立性、自主性，這是實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化的前提。我國(guó)央地關(guān)系模式有三種類(lèi)型，即，普通行政地方、民族自治地方和特別行政區(qū)，相應(yīng)分別制定了三個(gè)法律，即，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》《特別行政區(qū)基本法》（包括香港和澳門(mén)）。雖然三種類(lèi)型法律都對(duì)中央與地方權(quán)力作了規(guī)定，但，基本法與其它兩種法律相比較，在規(guī)定二者權(quán)力范圍的方式上有很大不同。

1.基本法明確了中央及香港特別行政區(qū)各自專(zhuān)有權(quán)力；如香港基本法第二章專(zhuān)門(mén)規(guī)定，中央人民政府負(fù)責(zé)外交、國(guó)防、任命主要官員等權(quán)力，香港特別行政區(qū)則享有獨(dú)立行政事務(wù)管理權(quán)力、立法權(quán)、獨(dú)立司法權(quán)和終審權(quán)。而其它兩類(lèi)法律沒(méi)有如此規(guī)定，僅規(guī)定了一般行政區(qū)及民族自治區(qū)自身享有權(quán)力范圍。

2.基本法對(duì)香港特別行政區(qū)獨(dú)立享有權(quán)力范圍、事項(xiàng)規(guī)定非常明確具體，使之具有操作性。如香港基本法第五章經(jīng)濟(jì)部分，分四節(jié)，對(duì)香港特別行政區(qū)在財(cái)政、金融、貿(mào)易、工商業(yè)、土地契約、航運(yùn)、民用航空等領(lǐng)域的自治事項(xiàng)作了全面具體規(guī)定，這些規(guī)定有效地保障了香港地方行使自治權(quán)。與之對(duì)比，我國(guó)地方人大及地方政府組織法和民族區(qū)域自治法則規(guī)定過(guò)于原則、抽象，《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)此僅規(guī)定為該法第五十九條第五項(xiàng)：執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。而《民族區(qū)域自治法》則僅為第二十五條規(guī)定：民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)下，根據(jù)本地方的特點(diǎn)和需要，制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和計(jì)劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)。由于中央與地方職權(quán)未明確區(qū)分，加上這些條文規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)陋，因此，這些條文對(duì)地方國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)無(wú)法保障其自主權(quán)，對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)也缺少制約。

3.香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定了二者共有權(quán)力的行使方式。如，依據(jù)香港基本法規(guī)定，香港特別行政區(qū)也享有一定的外交權(quán)和基本法解釋權(quán)。對(duì)此，基本法對(duì)香港行政區(qū)行使兩種權(quán)力的范圍及方式作了明確規(guī)定。香港特別行政區(qū)基本法第七章外交事務(wù)，專(zhuān)門(mén)規(guī)定了香港享有的外交權(quán)與中央行使外交權(quán)的關(guān)系，明確了香港行使外交權(quán)的范圍、方式等內(nèi)容；同樣，該法第八章也規(guī)定了二者對(duì)基本法解釋權(quán)實(shí)現(xiàn)分享的具體方式。對(duì)比地方組織法和民族區(qū)域自治法，它們對(duì)中央與地方之間出現(xiàn)的共享權(quán)力未作任何規(guī)定。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是中央集權(quán)的單一制，地方權(quán)力都來(lái)自中央授予，地方國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力相對(duì)于中央權(quán)力來(lái)說(shuō)，都是執(zhí)行性、實(shí)施性的，如，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)相對(duì)于中央權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律來(lái)說(shuō)，就是執(zhí)行與被執(zhí)行的關(guān)系，獨(dú)立自主立法不明顯。地方行政區(qū)獨(dú)立自主地位的缺失，使地方與中央之間幾乎不存共享權(quán)力問(wèn)題，即使有個(gè)別共享事務(wù)，如稅收方面，就有中央與地方共享稅，但其具體分配也完全由中央決定。

4.規(guī)定了二者權(quán)力沖突協(xié)調(diào)解決機(jī)制。各種權(quán)力之間（包括中央權(quán)力與地方權(quán)力）出現(xiàn)沖突是必然現(xiàn)象，法治化國(guó)家，通過(guò)公開(kāi)法定途徑解決權(quán)力沖突是實(shí)現(xiàn)權(quán)力協(xié)調(diào)的基本措施，也是國(guó)家法治化的標(biāo)志?；痉▽?duì)中央與香港特別行政區(qū)之間權(quán)力沖突的解決機(jī)制也作了明確規(guī)定。這主要體現(xiàn)在兩方面：一是關(guān)于立法權(quán)沖突，即香港立法機(jī)關(guān)制定法律與基本法相沖突；二是司法權(quán)沖突，即香港司法權(quán)行使與基本法相沖突。對(duì)這兩種情況香港基本法都作了明確規(guī)定。

當(dāng)香港立法機(jī)關(guān)制定法律與基本法相沖突時(shí)，通過(guò)“備案審查”制度解決。該法第十七條規(guī)定了備案的主體、性質(zhì)、效力等內(nèi)容，同時(shí)還規(guī)定了通過(guò)備案發(fā)現(xiàn)香港立法違反基本法時(shí)，接受備案的全國(guó)人大常委會(huì)“可將有關(guān)法律發(fā)回”，“發(fā)回的法律立即失效”。

當(dāng)香港司法機(jī)關(guān)的職權(quán)行為與基本法相沖突時(shí)，通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)“解釋基本法”制度解決。該法第一百五十八條對(duì)此作了明確規(guī)定，香港司法機(jī)關(guān)對(duì)基本法享有解釋權(quán)，根據(jù)該條款基本精神，當(dāng)香港司法機(jī)關(guān)對(duì)基本法解釋違反基本法精神時(shí)，可由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法有關(guān)條款進(jìn)行解釋?zhuān)珖?guó)人大常委會(huì)解釋具有最終效力。

其它兩個(gè)法律在權(quán)力沖突方面有規(guī)定，省級(jí)人大立法沖突時(shí)，事后被全國(guó)人大常委會(huì)“撤銷(xiāo)”，自治區(qū)人大行使自治立法權(quán)時(shí)，由于需要全國(guó)人大常委會(huì)事先“批準(zhǔn)”，因此，不存在沖突。省級(jí)行政機(jī)關(guān)屬于“隸屬?lài)?guó)務(wù)院”，理論上不可能與上級(jí)產(chǎn)生沖突。

二、法治原因：基本法民主的產(chǎn)生方式

基本法之所以能有效實(shí)現(xiàn)中央與香港關(guān)系法治化，主要有如下幾方面原因。

1.香港特殊的歷史地位是實(shí)現(xiàn)中央與香港關(guān)系法治化的前提。香港不同于我國(guó)其它地區(qū)，雖然自古以來(lái)就是中國(guó)領(lǐng)土，但近代以來(lái)，卻有100多年時(shí)間與我們國(guó)家分離，處于英國(guó)殖民統(tǒng)治之下。長(zhǎng)期實(shí)踐中，形成了與祖國(guó)大陸不同的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等制度。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一，必須充分照顧香港地區(qū)特殊的歷史。因此，在國(guó)家政治層面就是確立了“一國(guó)兩制”“港人治港”的政策，法律層面就是制定基本法，在明確香港內(nèi)部政治體制及居民權(quán)利內(nèi)容的同時(shí)，嚴(yán)格界定中央與香港特別行政區(qū)各自權(quán)力范圍，確定二者權(quán)力沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制。這一系列制度安排即維護(hù)了國(guó)家統(tǒng)一又保障了香港地區(qū)的特殊利益。正是由于香港特殊歷史與國(guó)家統(tǒng)一的愿望二種因素的結(jié)合，催生了我國(guó)這樣一部“特別法”，它在客觀上實(shí)現(xiàn)了中央與香港關(guān)系的法治化。

2.香港基本法制定方式是實(shí)現(xiàn)中央香港關(guān)系法治化的保障。香港基本法是在經(jīng)過(guò)中英多輪談判并簽署一系列文件之后才開(kāi)始制定的，這些談判及通過(guò)的文件精神成為香港基本法制定的指導(dǎo)思想，在香港基本法中得到體現(xiàn)?；痉ǖ钠鸩菔怯梢粋€(gè)由來(lái)自中國(guó)內(nèi)地和香港本地的成員組成的委員會(huì)來(lái)承擔(dān)的，即基本法起草委員會(huì)。1985年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)起草委員會(huì)名單，共59人，其中香港人士23人。為保障充分聽(tīng)取香港市民的意見(jiàn)，當(dāng)時(shí)還決定在香港成立一個(gè)具有廣泛代表性的基本法咨詢(xún)委員會(huì)，并委托在港起草委員發(fā)起籌組。咨詢(xún)委員會(huì)于1985年12月18日成立，委員共180人，由香港各界居民組成。從1985年4月，全國(guó)人民代表大會(huì)決定成立香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)，到基本法在1990年4月七屆人大三次會(huì)議通過(guò)，前后近五年時(shí)間，期間在香港兩次公布基本法草案公開(kāi)征求香港居民意見(jiàn)。

香港基本法制定的民主程序，保障了各種政治主體意志利益得到充分表達(dá)，展現(xiàn)了相互之間的討價(jià)還價(jià)、妥協(xié)、博弈等一系列民主政治實(shí)踐，這種情形下制定的基本法體現(xiàn)的是各方“契約”結(jié)果，因此，它當(dāng)然對(duì)“契約”各方都有約束力，成為真正實(shí)現(xiàn)主體之間相互關(guān)系法治化的保障。

3.香港法治傳統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)中央香港關(guān)系法治化的內(nèi)在動(dòng)力。香港是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社會(huì)，人們?cè)趧?chuàng)造社會(huì)財(cái)富的過(guò)程中，逐漸認(rèn)識(shí)到法律對(duì)于個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的保障和促進(jìn)作用。全社會(huì)形成了守法、護(hù)法的習(xí)慣，上至各級(jí)官員下至基層百姓，都以信法、守法為榮，特別是經(jīng)過(guò)近百年的發(fā)展，香港已形成了獨(dú)特的司法制度。健全完善的司法制度不斷維護(hù)法治傳統(tǒng)、弘揚(yáng)法治精神，并且在香港社會(huì)傳承法治文明。香港社會(huì)的法治觀念是一種強(qiáng)大力量，它不僅是過(guò)去制定香港基本法實(shí)現(xiàn)中央與香港關(guān)系法治化的動(dòng)力，而且也成為實(shí)踐中不斷推動(dòng)中央香港關(guān)系在基本法框架下向前發(fā)展的動(dòng)力。從立法精神來(lái)看，“一國(guó)兩制”的實(shí)質(zhì)是“國(guó)家如何管理香港”的問(wèn)題。[1]但如何使這種管理不會(huì)演變成對(duì)香港內(nèi)部事務(wù)的“干涉”，他們深知惟有對(duì)中央政府施以相應(yīng)的限制，“自治”才可能實(shí)現(xiàn)。[2]實(shí)踐中，香港社會(huì)的法治觀念評(píng)判著涉及中央與香港關(guān)系的各種社會(huì)事務(wù)，與此同時(shí)，它也推動(dòng)著中央香港關(guān)系沿著法治化軌道向前發(fā)展。

三、法治完善：基本法進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

香港基本法實(shí)施十余年來(lái)，在維護(hù)香港社會(huì)穩(wěn)定繁榮的同時(shí)，也受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何使之繼續(xù)發(fā)揮促進(jìn)法治作用，還有一些地方應(yīng)該完善。

1.進(jìn)一步明確行政長(zhǎng)官對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)方式。行政長(zhǎng)官是特別行政區(qū)首長(zhǎng)，對(duì)外代表整個(gè)特別行政區(qū)。中央與香港關(guān)系法治化，在一定程度上也需要通過(guò)中央與香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官相互關(guān)系法律化得到體現(xiàn)。基本法對(duì)如此重要的主體相互關(guān)系規(guī)定較簡(jiǎn)單，除規(guī)定行政長(zhǎng)官由“中央人民政府任命”較具體規(guī)定之外，就是原則規(guī)定特別行政區(qū)首長(zhǎng)對(duì) “中央人民政府和特別行政區(qū)負(fù)責(zé)”。基本法就特區(qū)首長(zhǎng)對(duì)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)定較詳細(xì)，如，簽署立法會(huì)通過(guò)的法案，公布法律，提名其它行政官員，任命法官，向立法會(huì)作施政報(bào)告、接受立法會(huì)彈劾等，但行政長(zhǎng)官如何對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)，基本法幾乎未作規(guī)定。立法的空白為雙方行為非法治化提供了空間。目前，實(shí)踐中的做法是特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官到北京向中央人民政府述職。但述職由于沒(méi)有明確的基本法依據(jù)，這種行為容易被解讀為中央對(duì)香港地方事務(wù)的任意干涉。由于述職時(shí)間、內(nèi)容、誰(shuí)聽(tīng)取述職及述職法律后果等問(wèn)題都缺乏明確規(guī)定，甚至也沒(méi)有較詳實(shí)報(bào)道，損害了基本法權(quán)威。

2.健全中央與香港地方權(quán)力沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然基本法對(duì)二者有關(guān)權(quán)力沖突的解決規(guī)定了一定程序和受理機(jī)構(gòu)，但在實(shí)踐中這些規(guī)定明顯暴露出不足，特別是與法治目標(biāo)相比較，還存在需要改進(jìn)的地方。一是缺乏相對(duì)中立的裁決機(jī)構(gòu)。隨著實(shí)踐發(fā)展，中央與香港地區(qū)就基本法規(guī)定職權(quán)行使發(fā)生沖突可能性會(huì)增加，如國(guó)務(wù)院與香港特區(qū)政府之間就可能發(fā)生職權(quán)沖突，香港基本法對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，留下法治的隱患。在現(xiàn)有體制下，我國(guó)應(yīng)考慮設(shè)立（完善）一個(gè)相對(duì)中立組織來(lái)承擔(dān)這個(gè)任務(wù)，如可否考慮由人大常委會(huì)之下的香港基本法委員會(huì)履行相關(guān)職責(zé)；二是基本法規(guī)定的提起釋法主體不恰當(dāng)?；痉ǖ谝话侔耸鍡l規(guī)定，當(dāng)香港法院審理案件，涉及中央人民政府管理事務(wù)或中央與香港關(guān)系的條款時(shí)，應(yīng)由香港終審法院請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋。根據(jù)該條規(guī)定，基本法解釋的提請(qǐng)權(quán)只能由香港終審法院行使，而且給人的印象是如果終審法院不提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法，全國(guó)人大常委會(huì)是不能主動(dòng)解釋基本法，在一定程度上將全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法的職權(quán)受制于香港終審法院。這一規(guī)定與我國(guó)有關(guān)法律相沖突，同時(shí)也違反香港基本法確立的行政主導(dǎo)原則。《立法法》第43條，規(guī)定“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求。”根據(jù)該條規(guī)定，香港終審法院無(wú)權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋要求。同時(shí)香港行政主導(dǎo)原則要求行政長(zhǎng)官代表特別行政區(qū)，與中央政府發(fā)生直接聯(lián)系，因此，在需要解釋基本法時(shí)，應(yīng)由行政長(zhǎng)官向國(guó)務(wù)院提出（體現(xiàn)對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)），然后再由國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提出，這樣更符合我國(guó)法律制度和基本法精神。香港基本法實(shí)施十余年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)共四次釋法，其中第二次全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于行政長(zhǎng)官和立法會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題的釋法是“主動(dòng)”釋法，其議案是由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)審議的關(guān)于香港基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋草案。這一程序是否合法值得商榷。三是基本法對(duì)權(quán)力沖突解決程序規(guī)定不完整。如對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)在接受解釋基本法的請(qǐng)求后，多少期限內(nèi)必須給予答復(fù)未作規(guī)定，香港基本法委員會(huì)應(yīng)如何提出咨詢(xún)意見(jiàn)也未明確規(guī)定。

3.明確有關(guān)組織、機(jī)構(gòu)的法律地位，充分發(fā)揮它們?cè)谥醒肱c香港關(guān)系法治化中的作用。目前，職權(quán)（職責(zé)）涉及中央與香港特別行政區(qū)關(guān)系的組織機(jī)構(gòu)較多，主要有香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)、香港行政區(qū)全國(guó)人大代表、中央政府駐港聯(lián)絡(luò)辦、外交部駐港辦、國(guó)務(wù)院港澳辦等。有的組織香港基本法已有規(guī)定，有些組織缺乏明確規(guī)定。雖然實(shí)踐中它們?cè)诒Ｕ匣痉▽?shí)施過(guò)程中都發(fā)揮著重要作用，但在中央香港關(guān)系法治化背景下，如何規(guī)范它們各自職權(quán)實(shí)現(xiàn)它們之間的相互協(xié)調(diào)還是需要進(jìn)一步研究。

完善香港基本法委員會(huì)性質(zhì)地位。根據(jù)香港基本法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)在解釋香港基本法前應(yīng)征求香港基本法委員會(huì)（第158條第4款），香港基本法的修改議案在列入全國(guó)人大會(huì)議議程之前，先由香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)研究并提出意見(jiàn)（第159條第3款）。這些條款內(nèi)容表明，香港基本法委員會(huì)在基本法的解釋和修改中扮演重要地位，但其產(chǎn)生方式卻缺乏權(quán)威性、民主性，特別是其內(nèi)部工作程序沒(méi)有明確法律依據(jù)。有學(xué)者建議考慮設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)性質(zhì)的“地方事務(wù)委員會(huì)”處理一般地方與中央的權(quán)限爭(zhēng)議外，應(yīng)按不同地方制度的特點(diǎn)，將現(xiàn)有的民族委員會(huì)和特別行政區(qū)基本法委員會(huì)，改組為民族自治地方事務(wù)委員會(huì)和特別行政區(qū)事務(wù)委員會(huì)。[3]

明確香港特別行政區(qū)全國(guó)人大代表職權(quán)。香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定其全國(guó)人大代表代表香港特別行政區(qū)參加全國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的工作。其工作肯定會(huì)涉及中央香港關(guān)系，如在全國(guó)人大會(huì)議上提出的涉及香港議案就可能影響到二者職權(quán)，但基本法規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)其在未來(lái)發(fā)展中地位作用缺乏前瞻性。基本法規(guī)定（第159條第2款），香港基本法的修改當(dāng)以特別行政區(qū)的名義提出時(shí)，須經(jīng)三分之二以上香港特區(qū)的全國(guó)人大代表同意，他們還是行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)成員（附件一第二條）。香港地區(qū)人大代表在實(shí)踐中也越來(lái)越受到香港各界高度重視。近年，香港行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)建立一項(xiàng)慣例，每年兩次與香港人大代表集體會(huì)面，聽(tīng)取對(duì)香港政治、經(jīng)濟(jì)、民生等各方面施政的意見(jiàn)。[4]可以想象，隨著整個(gè)社會(huì)民主政治的發(fā)展，香港地區(qū)人大代表將受到更多關(guān)注，也將更多影響到中央與香港地方關(guān)系，因此，也應(yīng)通過(guò)立法形式明確其性質(zhì)、地位、職權(quán)等。

另外，中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室、外交部駐香港特別行政區(qū)特派員公署、國(guó)務(wù)院港澳辦等機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中對(duì)溝通中央與香港特別行政區(qū)有關(guān)工作發(fā)揮重要作用，但其性質(zhì)地位如何、特別是相互關(guān)系如何等問(wèn)題缺乏法律規(guī)定，因此，依法規(guī)范它們行為，明確其職責(zé)范圍，對(duì)保障中央與香港地方關(guān)系法治化、維護(hù)香港經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮穩(wěn)定有重要意義。

四、法治的啟示：基本法對(duì)權(quán)利的保障與權(quán)力的限制相結(jié)合

我國(guó)是一個(gè)人口眾多、地域經(jīng)濟(jì)、文化等差異懸殊的國(guó)家，各種社會(huì)矛盾本來(lái)就多，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然進(jìn)一步激化各種利益沖突，這些矛盾的有效解決建立在正確處理中央地方關(guān)系基礎(chǔ)之上，要求明確中央地方權(quán)限范圍，實(shí)現(xiàn)二者關(guān)系的法律化。①當(dāng)然也有觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)于現(xiàn)在的中國(guó)來(lái)說(shuō)，以法律手段來(lái)調(diào)控中央與地方關(guān)系也并非當(dāng)前最優(yōu)的進(jìn)路，面對(duì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)，我們需要從更加宏觀的視角加以思考，在轉(zhuǎn)型中探討“國(guó)家建設(shè)”。參見(jiàn)，李晟：轉(zhuǎn)型中國(guó)的中央與地方分權(quán)。載《北京大學(xué)研究生學(xué)志》2007年第2期，第81頁(yè)。中央與香港的關(guān)系雖然不能完全適用于大陸范圍內(nèi)中央與地方關(guān)系，但通過(guò)基本法實(shí)施建立新型央地關(guān)系卻有許多經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，其中一些經(jīng)驗(yàn)對(duì)在我國(guó)其它地區(qū)中央地方關(guān)系實(shí)現(xiàn)法治化有重要啟發(fā)意義。

1.確認(rèn)并保障公民（居民）權(quán)利?；痉ú粌H對(duì)公權(quán)力范圍及相互關(guān)系作了全面具體規(guī)定，而且還詳實(shí)規(guī)定了香港居民全方位的權(quán)利，正是由于這些權(quán)利得到保障和實(shí)現(xiàn)，使香港社會(huì)法治傳統(tǒng)得以傳承。公民權(quán)利不僅是個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，也是抵抗各種非法治現(xiàn)象的有效手段。我國(guó)從中央到地方各級(jí)機(jī)關(guān)在重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也應(yīng)該積極推動(dòng)公民權(quán)利立法，同時(shí)采取有效措施支持鼓勵(lì)公民行使各種法定權(quán)利，特別是政治權(quán)利，培養(yǎng)社會(huì)成員法治意識(shí)，使公民成為國(guó)家法治建設(shè)的參與者、推動(dòng)者和維護(hù)者。

2.強(qiáng)化對(duì)中央權(quán)力的“規(guī)范”。在單一制國(guó)家如果沒(méi)有對(duì)中央權(quán)力的有效限制，地方就很難實(shí)現(xiàn)自主，即使有時(shí)法律對(duì)中央與地方權(quán)力有一定規(guī)定，但由于中央權(quán)力的絕對(duì)性，法律變成為中央任意操控的工具，法律文本關(guān)于地方權(quán)力的規(guī)定也不能得到很好實(shí)施。香港基本法在實(shí)現(xiàn)中央與香港地方關(guān)系法治化中的作用不僅在于對(duì)香港特別行政區(qū)自治權(quán)的充分確認(rèn)，更在于對(duì)中央管治香港權(quán)的有效規(guī)范。香港基本法實(shí)施十多年來(lái)，我們看到，中央對(duì)香港行使管治權(quán)非常謹(jǐn)慎、小心，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)人就香港問(wèn)題發(fā)表談話(huà)還是解決有關(guān)爭(zhēng)議，特別注意尋求法律依據(jù)，以免授人“干涉自治”把柄。正是中央權(quán)力“守法”才可能有香港地方高度自治。如此對(duì)比，中央在處理與省、自治區(qū)、直轄市的關(guān)系時(shí)，我們從未感覺(jué)到這樣的謹(jǐn)慎、小心，看到更多的是在維護(hù)中央權(quán)威口號(hào)下，地方成為中央派出機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是在“下管一級(jí)”的組織干部人事制度及嚴(yán)密黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，地方享有的一些自主權(quán)很難完全實(shí)現(xiàn)。

3.完善立法的民主方式。中央地方關(guān)系法治化不僅是法律問(wèn)題，更是政治問(wèn)題。其形成受中央地方之間經(jīng)濟(jì)政治利益關(guān)系等多種因素影響，特別是受?chē)?guó)家民主政治發(fā)展進(jìn)程制約。立法不應(yīng)僅是少數(shù)人“創(chuàng)造性勞動(dòng)”結(jié)果，這樣的法律是很難發(fā)揮應(yīng)有作用，它應(yīng)是社會(huì)生活中各種主體意志利益沖突協(xié)調(diào)的結(jié)果。只有通過(guò)長(zhǎng)期密切而共同的經(jīng)濟(jì)文化生活，社會(huì)成員漸次達(dá)成共同價(jià)值觀，獲得共同文化認(rèn)同，并此基礎(chǔ)上通過(guò)真實(shí)民主程序制定出來(lái)的法律規(guī)則，才能得到社會(huì)認(rèn)同，二者關(guān)系才能真正實(shí)現(xiàn)法治化。香港基本法的制定及實(shí)施在全社會(huì)傳播了相互尊重、妥協(xié)、寬容及通過(guò)公開(kāi)談判解決中央與地方利益沖突的民主價(jià)值，促進(jìn)了我國(guó)大陸范圍內(nèi)中央地方關(guān)系法治化所需要的文化觀念的形成。

[1]程潔.中央管治權(quán)與特區(qū)高度自治——以基本法規(guī)定的授權(quán)關(guān)系為框架[J].法學(xué),2007,(8):66.

[2]李琦.特別行政區(qū)基本法：作為憲法的特別法[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/news/2004_10%5C19%5C1716564927.htm.

[3]任進(jìn).試論中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(2):40.

[4]曾德成.“一國(guó)兩制”下的香港人大代表[N].人民日?qǐng)?bào)，2007-06-08（12）.