中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇與對(duì)策探討*

陳詩波，李 偉，唐文豪

（1.中國社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038；2.科技日報(bào)社，北京 100038；3.中國社會(huì)科學(xué)院 研究生院，北京 102488）

自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)人口從1978年的1.72億上升到2012年底的7.12億，城鎮(zhèn)化率提高到了52.57%，從人口數(shù)量上初步實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村型社會(huì)向城市型社會(huì)的轉(zhuǎn)變；全國設(shè)市城市達(dá)到657個(gè)，建制鎮(zhèn)增至19683個(gè)，城鎮(zhèn)化已到了從局部突破轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)的重要時(shí)期。[1]但在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背后也面臨著諸多矛盾與問題，并且這些問題正隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快而日益凸顯。如城鎮(zhèn)化水平明顯落后于工業(yè)化水平，區(qū)域發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束加劇、粗放式發(fā)展格局短期內(nèi)難以改變；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大；2億多農(nóng)民工作為統(tǒng)計(jì)上的“城鎮(zhèn)居民”卻享受不到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會(huì)保障等。中國城市化水平不足的背后也隱藏著巨大的發(fā)展?jié)摿蜐撛谙M(fèi)市場，這將成為未來經(jīng)濟(jì)增長的重要推動(dòng)力。但未來的城鎮(zhèn)化道路該如何選擇，在新型城鎮(zhèn)化過程中將會(huì)面臨哪些困難，如何解決等？這些問題都亟待給出從戰(zhàn)略層面給予妥善的解答。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要走多元化發(fā)展路徑

中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要提倡多樣性，要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化的全過程，堅(jiān)持市場和政府的雙輪驅(qū)動(dòng)，以制度創(chuàng)新為動(dòng)力，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，因地制宜、統(tǒng)籌兼顧，走出一條“以人為本、注重公平、兼顧效率”的大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化道路。[2]目前，我國已經(jīng)有了世界上最龐大的大城市群落，因此近期城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)不在大城市，而應(yīng)放在中小城市，尤其是要注重縣城和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。要合理構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的大中小城市和小城鎮(zhèn)及城市群多元發(fā)展格局。新時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化可以從如下幾種路徑著力推進(jìn)：

1.通過大城市的融合擴(kuò)張和城市組團(tuán)式發(fā)展，輻射帶動(dòng)中小城鎮(zhèn)建設(shè)

非均衡發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須整合有限資源，集中優(yōu)勢力量，從戰(zhàn)略高度確定重點(diǎn)發(fā)展城市，以重點(diǎn)城市和城市群的崛起為強(qiáng)大支撐，帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。目前，東部地區(qū)已形成了京津冀城市群、珠三角城市群、蘇南城市群、杭甬溫城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群，東北地區(qū)形成了遼東半島和哈大長城市群等，中部地區(qū)已形成了武漢城市圈、長株潭城市群、皖江城市帶、環(huán)鄱陽湖群、中原城市群等，西部地區(qū)已形成了成渝城市群體、關(guān)中城市群、呼包鄂城市群、黔中和滇中城市群等。對(duì)此，可通過國家規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施重點(diǎn)帶動(dòng)戰(zhàn)略，集中力量建設(shè)好各重點(diǎn)城市和城市群，使之成為各地經(jīng)濟(jì)增長的領(lǐng)頭羊。

具體可在距中心城市一定距離范圍內(nèi)，選擇若干發(fā)展基礎(chǔ)較好、與中心城市聯(lián)系緊密的縣城、縣級(jí)市和特定功能區(qū)，以城際快速軌道交通和高速鐵路建設(shè)為紐帶，通過科學(xué)合理的功能分工和快速便捷的交通聯(lián)系，規(guī)劃通達(dá)周邊地市的“半小時(shí)交通圈”和“一小時(shí)交通圈”，推進(jìn)各類城市組團(tuán)式發(fā)展，輻射帶動(dòng)中小城鎮(zhèn)發(fā)展，形成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長板塊。同時(shí)，充分利用周邊小城鎮(zhèn)的人口、土地和區(qū)位等優(yōu)勢，鼓勵(lì)和引導(dǎo)大中小企業(yè)從大城市遷移出來，依托產(chǎn)業(yè)鏈條的自然延伸，在大中城市周邊的中小城市進(jìn)行合理布局，承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與人口流動(dòng)，通過大城市的融合擴(kuò)張，帶動(dòng)周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)的發(fā)展，逐步形成以特大城市為龍頭、中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)與聯(lián)合發(fā)展的城市集群化發(fā)展道路。

2.在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就地城鎮(zhèn)化，走“產(chǎn)城結(jié)合”的中小城鎮(zhèn)發(fā)展道路

對(duì)于新興城鎮(zhèn)的規(guī)劃布局，可在城鎮(zhèn)選址時(shí)，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，以就業(yè)促進(jìn)消費(fèi)。積極實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，實(shí)施中心鎮(zhèn)功能提升工程，培育形成一批新興城市。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，規(guī)劃建設(shè)一批以中心鎮(zhèn)為代表的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，興建一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)和推進(jìn)企業(yè)向園區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中，“以工建農(nóng)”、“以工建鎮(zhèn)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的職業(yè)轉(zhuǎn)化，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)村地域的城鎮(zhèn)化。如蘇南地區(qū)以集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主，堅(jiān)持市場取向?yàn)橹?，通過政府推動(dòng)，打造了蘇錫常城市帶。

對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，可大力發(fā)展以專業(yè)市場為基礎(chǔ)的專業(yè)鎮(zhèn)，打造一批特色鮮明的重點(diǎn)旅游鎮(zhèn)、工業(yè)鎮(zhèn)和商貿(mào)鎮(zhèn)，支持其逐步發(fā)展成為具有一定規(guī)模的小城市。[3]對(duì)于一些沿?；騼?nèi)陸開放地區(qū)，可通過稅收優(yōu)惠和政策創(chuàng)新，吸引境外企業(yè)進(jìn)入，通過外向經(jīng)濟(jì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。如珠江三角洲地區(qū)通過“三來一補(bǔ)”成為香港和澳門等地加工業(yè)的外遷地，外資企業(yè)異軍突起，帶動(dòng)了一批城鎮(zhèn)的興起和農(nóng)村繁榮。[4]對(duì)于地理位置不優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，可充分利用本地區(qū)自然資源，以民營經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，按照“誰投資，誰受益”和“誰受益，誰投資”的原則，積極培育特色產(chǎn)業(yè)，以市場化帶動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，逐漸形成人口集聚，走“產(chǎn)城結(jié)合”的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要兼顧效率與公平

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，必須要著力解決二個(gè)方面的問題。一是如何提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率；二是如何促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公平公正。

1.從提升城鎮(zhèn)化發(fā)展效率的角度來看

一是必須充分發(fā)揮市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中一定要強(qiáng)調(diào)市場選擇的重要性。無論是企業(yè)發(fā)展、人口流動(dòng)，資金集聚，還是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇和城鎮(zhèn)化發(fā)展方式與進(jìn)程，都要以市場化的原則和產(chǎn)權(quán)清晰的利益機(jī)制來決定。要發(fā)揮市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，通過市場手段和市場機(jī)制設(shè)計(jì)，充分激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，調(diào)動(dòng)民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建起以民營經(jīng)濟(jì)為主體的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。同時(shí)，也要注重發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，要“補(bǔ)位不越位，調(diào)控不干預(yù)”，通過科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)企業(yè)與人口有序集聚，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)與重新組合，有效提升資源配置效率。

二是必須實(shí)現(xiàn)“四化”同步，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與質(zhì)量并重。新型城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的自然產(chǎn)物，也會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)這“三化”的發(fā)展。新時(shí)期，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。要通過推進(jìn)高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的有效銜接，夯實(shí)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；通過積極培育和發(fā)展科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化，拓展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度；通過運(yùn)用信息化的技術(shù)和手段，降低城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)成本，提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。

2.從促進(jìn)城鎮(zhèn)化公平發(fā)展的角度來看

一是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須實(shí)現(xiàn) “同城公平”?！耙匀藶楸尽笔切滦统擎?zhèn)化發(fā)展的核心內(nèi)容。新時(shí)期，要改變過去片面追求土地城鎮(zhèn)化率的發(fā)展模式，大力推進(jìn)“遷轉(zhuǎn)俱進(jìn)”——實(shí)現(xiàn)人口從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的遷移與人口從農(nóng)民到市民職業(yè)身份轉(zhuǎn)換同步推進(jìn)，由土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人口城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民進(jìn)城能留得下、呆得住。要通過體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給能力，并逐步剝離依附在戶籍制度之上的就業(yè)、培訓(xùn)、教育、保障等城鄉(xiāng)差異化政策，讓進(jìn)城農(nóng)民享受到同城鎮(zhèn)原戶籍人口均等的公共服務(wù)，使其能夠在城市里“住有所居、學(xué)有所教、老有所養(yǎng)、勞有所得、娛有所樂、病有所醫(yī)”，實(shí)現(xiàn)同城創(chuàng)業(yè)、同城生活、同城待遇、同城發(fā)展。

二是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須兼顧“代際公平”。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模和擴(kuò)張速度，不顧資源環(huán)境的承載能力，對(duì)自然一味征服與攫取，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，反過來影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展要從“征服”自然轉(zhuǎn)向“和諧”發(fā)展，走人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)推進(jìn)的可持續(xù)城鎮(zhèn)化道路。要不以破壞生態(tài)環(huán)境和超前消耗后代子孫的資源為代價(jià)，在保障當(dāng)前城鄉(xiāng)居民發(fā)展需求的同時(shí)，為后人留下一片藍(lán)天、秀水和凈土。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要著力解決的幾個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題

1.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民“市民化”問題

農(nóng)民的“市民化”是城鎮(zhèn)化要解決的頭等問題。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的最大問題就在于土地的城鎮(zhèn)化大大快于人口的城鎮(zhèn)化。2011年，我國城鎮(zhèn)化率為51.27%，城鎮(zhèn)人口為6.91億，而實(shí)際人口城鎮(zhèn)化率只有40%，即6.91億人中有1.59億農(nóng)民工是“被城市化”的，[1]但他們并沒有真正成為所在城鎮(zhèn)的居民。新型城鎮(zhèn)化需要實(shí)現(xiàn)從不完全的城鎮(zhèn)化向完全的城鎮(zhèn)化過渡，讓農(nóng)民不僅在城市里面工作，還要就地進(jìn)行消費(fèi)，逐漸地融合在城市里。當(dāng)前影響農(nóng)民“市民化”的主要原因在于戶籍、醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會(huì)保障、土地產(chǎn)權(quán)等城鄉(xiāng)二元制度，農(nóng)民進(jìn)城及流動(dòng)仍受到諸多政策上的歧視和制度上的束縛。[5]這些制度上的束縛不但造成鄉(xiāng)村建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張、農(nóng)民利益受到侵害和不能獲得足夠的土地收益支持其在城市的生活，而且使進(jìn)城農(nóng)民無法享有同城鎮(zhèn)居民一樣的權(quán)益，買房難、上學(xué)難、就醫(yī)難等各種問題使農(nóng)民進(jìn)入城市生活的成本越來越高，阻礙了農(nóng)民成為新市民。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)中的融資問題

“錢從哪兒來”是城鎮(zhèn)化要解決的第二大問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的資金需求主要來自于進(jìn)城農(nóng)民公共服務(wù)資金需求和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，而當(dāng)前滿足這些資金需求仍主要依靠政府投入，多元化的投融資機(jī)制還沒有形成。如果未來城鎮(zhèn)化以每年1%的速度推進(jìn)，到2020年前后我國城鎮(zhèn)化率將超過60%，若以人均10萬元的農(nóng)民“市民化”成本推算，將至少需要40-50萬億元的巨額資金，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將面臨巨大考驗(yàn)。[1]而自1994年分稅制改革之后，按照稅種劃分稅權(quán)，進(jìn)行分級(jí)管理，使得地方政府財(cái)權(quán)不足、事權(quán)過多，地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化面臨嚴(yán)重的財(cái)政瓶頸。在這種背景下，土地財(cái)政甚至一度成為融資主體。但從國際經(jīng)驗(yàn)來看，沒有一個(gè)國家的城鎮(zhèn)化是可以依靠土地批租來進(jìn)行籌資的。目前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財(cái)政的弊端也日益明顯，不但助長了地方政府為了“政績”的短期行為，推動(dòng)了房價(jià)的增長，造成了資源環(huán)境的消耗與破壞，為地方經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展帶來包袱和隱患，而且在拆遷和征地過程中造成許多不穩(wěn)定因素。這些都與城鎮(zhèn)化發(fā)展初衷相悖。

3.城鎮(zhèn)化發(fā)展中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育問題

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿?。城?zhèn)化不是簡單的人口遷移，必須要有產(chǎn)業(yè)作為支撐，來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。從目前我國城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)業(yè)培育現(xiàn)狀來看，存在“產(chǎn)能過?！焙汀爱a(chǎn)業(yè)空心化”的問題?！爱a(chǎn)能過?！敝饕且?yàn)槌擎?zhèn)化的發(fā)展需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來提供公共服務(wù)，而這也是政府和企業(yè)投資的重點(diǎn)。但過度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成我國許多城鎮(zhèn)出現(xiàn)了 “公路沒有車行駛”、“住房高空置率”、“公共設(shè)施利用率低下”等現(xiàn)象?！爱a(chǎn)業(yè)空心化”主要是因?yàn)闆]有培育起能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)。許多城市并沒有發(fā)揮自身資源和地理優(yōu)勢，培育起適合自身特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來支撐城鎮(zhèn)化的發(fā)展。如鄂爾多斯康巴什新城建設(shè)，耗資50多億，面積達(dá)32平方公里，但由于沒有能夠培育起第三產(chǎn)業(yè)吸引人口集聚，使得原本用來安置100萬人口的康巴什成為了一座無人居住的“鬼城”。

4.城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地保護(hù)和糧食安全問題

土地問題是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心問題。現(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)化過程中存在土地集約化利用程度較低、城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)失調(diào)，城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地影響糧食安全、農(nóng)民土地利益得不到保護(hù)等問題。城鎮(zhèn)化的土地需求不但會(huì)很大程度上減少耕地，從而影響糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出；而且會(huì)引起農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而增加社會(huì)對(duì)商品性農(nóng)產(chǎn)品的需求。2003年以來，我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“九連增”，年總產(chǎn)量已連續(xù)5年超過1萬億斤，其他主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量也不斷創(chuàng)造新高。但由于城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)用糧需求和飼料用糧需求增長迅速，我國糧食供需缺口仍在逐年增加，農(nóng)業(yè)發(fā)展的速度趕不上社會(huì)需求增長的速度，致使我國糧食和其它主要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量連年增加。因此，在城鎮(zhèn)化過程中，一定要嚴(yán)格關(guān)注耕地保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品的安全供給問題，不可因追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度而置國家安全于不顧，否則就難以保障城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性。[6]

5.城鎮(zhèn)化發(fā)展中的資源利用和環(huán)境保護(hù)問題

我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，很大程度上依賴廉價(jià)的土地、能源、勞動(dòng)力，是以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)，導(dǎo)致城市環(huán)境污染問題愈加嚴(yán)重，資源短缺與環(huán)境破壞給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來巨大壓力。目前，我國600多個(gè)城市中有400多個(gè)供水不足，其中100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水；城市能耗不斷加大，機(jī)動(dòng)車的快速發(fā)展，帶來了交通擁堵、尾氣排放、城市熱島效應(yīng)等諸多問題，大中城市及區(qū)域性大氣污染日益嚴(yán)重。[7]京津冀、珠三角、長三角及其它城市群和都市圈均已陷入用地緊張、環(huán)境容量趨于飽和的境地。同時(shí)，近年來具有高污染風(fēng)險(xiǎn)的重化工業(yè)成為我國沿海新興工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)主體，能源密集型、高碳排放型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境問題相當(dāng)突出。加上一些企業(yè)偷排漏排，對(duì)脆弱的沿岸生態(tài)造成威脅，使環(huán)境的承受能力趨近極限。因此，如何在有限的資源環(huán)境條件下把握城鎮(zhèn)化的速度與規(guī)模，科學(xué)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)人口分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源消耗與環(huán)境保護(hù)是我國城鎮(zhèn)建設(shè)中的必須著力解決的重點(diǎn)難題。

四、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策與建議

新型城鎮(zhèn)化必須要做好頂層設(shè)計(jì)，通過實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供均等化的基本公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)城市的聚集效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，優(yōu)化城市空間和功能布局，不斷提高城市的產(chǎn)業(yè)聚集能力、就業(yè)創(chuàng)造能力和人口吸納能力。

1.創(chuàng)新行政管理體制，提升城市治理水平

在市場經(jīng)濟(jì)體制的框架下積極轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)“現(xiàn)代公共服務(wù)型政府”，全面提升行政效率，為城市化發(fā)展提供行政組織保障。一是合理界定政府與市場的職能定位，推進(jìn)以市場為導(dǎo)向、以市民為導(dǎo)向的行政管理體制改革，提升城市社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。要由政府包攬一切向政企、政社分開轉(zhuǎn)變，形成政府改革與培育社會(huì)組織、政府與社會(huì)共同參與的公共治理機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)自治功能；進(jìn)一步深化行政審批制度改革，取消和調(diào)整部分行政審批項(xiàng)目，全面清理不合理行政事業(yè)性收費(fèi)，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的政府行政服務(wù)效能。二是改革地方行政區(qū)劃體制，逐步減少地方行政區(qū)劃層次。通過區(qū)劃調(diào)整與資源整合，減少行政體制障礙，提升城市資源優(yōu)化配置能力；實(shí)行簡政放權(quán)，將上一級(jí)政府行使的權(quán)限下放下一級(jí)政府，或者依法交給社會(huì)中介組織，最大限度激發(fā)基層發(fā)展活力。同時(shí)，依法明確規(guī)定中央與地方的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)限劃分及其運(yùn)行機(jī)制的法定化、制度化和程序化。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)規(guī)模，打破行政區(qū)劃局限，確定經(jīng)濟(jì)總量和規(guī)模較大的城市為“較大的市”，并給予相應(yīng)的地方立法權(quán)，增強(qiáng)地方政府行政管理體制改革的自主性，并為其推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供體制保障。三是進(jìn)一步精簡政府部門設(shè)置，合并相近管理事務(wù)的部門，重構(gòu)政府行政機(jī)構(gòu)框架，最大限度地避免職能交叉，防止政出多門，提升政府行政管理效能。

2.加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供財(cái)力保障

清晰、合理地劃分中央與地方政府事權(quán)，合理調(diào)節(jié)中央政府與地方政府的稅收比重，嚴(yán)格劃分中央稅、地方稅和共享稅的稅種結(jié)構(gòu)，并依此確定不同層級(jí)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的科學(xué)統(tǒng)一。健全地方稅收體系，增強(qiáng)地方政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政汲取能力。尤其是要增強(qiáng)縣、鄉(xiāng)二級(jí)財(cái)政穩(wěn)定的稅收來源，改變土地財(cái)政為主的地方財(cái)稅收入體系，盡快開征物業(yè)稅，改革資源稅征收辦法，逐步嘗試房產(chǎn)稅等新型稅收形式來取代土地財(cái)政收入。全面推行“省直管縣”財(cái)政改革，減少行政層次、降低行政成本，推動(dòng)中小城市發(fā)展。完善省以下分稅制財(cái)政管理體制，按事權(quán)劃分地方各級(jí)政府間財(cái)政收支的分權(quán)式財(cái)政管理模式，充分調(diào)動(dòng)地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的積極性。加大中央財(cái)政對(duì)省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付體系，逐步降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重；探索并建立制度化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范中央對(duì)地方專項(xiàng)補(bǔ)助發(fā)放的條件、程序和使用管理。通過轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)保障基本公共服務(wù)方面的資金缺口提供補(bǔ)貼，使它們的公共責(zé)任與所需財(cái)力基本對(duì)等。

3.推進(jìn)政府公共服務(wù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，提升城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共服務(wù)效能

擴(kuò)大內(nèi)需重在基本公共服務(wù)。要充分發(fā)揮基本公共服務(wù)在緩解收入分配差距中的作用，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中縮小城鄉(xiāng)差距。中央政府要盡快出臺(tái)相關(guān)政策，統(tǒng)一基本社會(huì)保障的制度安排，尤其是要盡快解決農(nóng)村居民、進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬的基本公共服務(wù)問題，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)覆蓋全體居民。按照責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的原則，合理劃分中央與地方政府在基本社會(huì)保障中的分工，使各級(jí)政府基本公共服務(wù)均等化責(zé)任明確。制定基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)，加大財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入力度，建立基本公共服務(wù)財(cái)政支出隨經(jīng)濟(jì)總量增加和財(cái)政能力提高的自然增長機(jī)制。同時(shí)，在明確政府基本公共服務(wù)供給最終責(zé)任的前提下，通過稅費(fèi)減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等形式，鼓勵(lì)、動(dòng)員各種社會(huì)力量參與進(jìn)來，建立以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給的多中心治理模式?？刹扇≌袠?biāo)采購、合約出租、特許經(jīng)營、政府參股等形式，將部分公共職能交由市場主體行使；嘗試開放經(jīng)營性服務(wù)市場，消除社會(huì)資本進(jìn)入障礙，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環(huán)境，探索基本公共服務(wù)市場供給的有效模式。[8]此外，要盡快把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入政府績效考核體系中，將評(píng)估結(jié)果與干部選拔、任用、和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，并建立問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化政府對(duì)基本公共服務(wù)供給的監(jiān)管職責(zé)。

4.推進(jìn)金融體制改革，多渠道籌集城鎮(zhèn)化發(fā)展資金

放開服務(wù)性金融和發(fā)展民間金融，建立以自由市場和政府調(diào)控相結(jié)合的新型金融體制，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金支持。一是積極發(fā)展民間金融機(jī)構(gòu)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)拓展融資渠道。加大對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)的財(cái)稅扶持力度，鼓勵(lì)民間資本大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資租賃公司等民營金融機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)商業(yè)銀行推出專項(xiàng)基金，支持民營企業(yè)參與城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目；適當(dāng)放松金融管制，制定公開、公平、合理的準(zhǔn)入制度，包括注冊資本金、市場準(zhǔn)入、利率管制、業(yè)務(wù)范圍和區(qū)域限制等，降低民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的門檻。二是加大創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)力度，鼓勵(lì)多種形式的城鎮(zhèn)建設(shè)融資方式。加大對(duì)符合信貸條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、勞動(dòng)密集型小企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的信貸支持，積極開發(fā)適合小微企業(yè)需求的多種金融產(chǎn)品，拓寬抵押品范圍。開發(fā)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款，鼓勵(lì)并支持發(fā)展以合作金融和政策金融為重點(diǎn)的農(nóng)村普惠金融；嘗試開辦土地儲(chǔ)備貸款、開辦集合資金委托貸款等創(chuàng)新性城鎮(zhèn)建設(shè)融資手段。著力推進(jìn)農(nóng)村土地金融改革，加快培育農(nóng)村資產(chǎn)（產(chǎn)權(quán)）登記、評(píng)估、抵押、流轉(zhuǎn)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和交易平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)村宅基地及農(nóng)房確權(quán)登記和頒證工作，推動(dòng)土地使用權(quán)物權(quán)化和農(nóng)產(chǎn)品倉單訂單收益質(zhì)押貸款，盤活土地上的呆滯資本，使農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)、置業(yè)所需資金。三是深化城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革，建立多元化資金供給模式。通過采取招標(biāo)、特許經(jīng)營、建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓等方式構(gòu)建公共部門與民企合作模式，建立并完善公共投資帶動(dòng)民間投資的新機(jī)制。[9]對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵(lì)民間資本和外資參與投資、建設(shè)、經(jīng)營和管理，充分發(fā)揮市場力量在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用。鼓勵(lì)有條件的地方建立城市發(fā)展建設(shè)基金，利用中長期貸款支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少土地出讓金在城市設(shè)施建設(shè)中的比重。

5.實(shí)施產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和創(chuàng)業(yè)扶持政策，奠定城鎮(zhèn)化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)

一是大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)。加大財(cái)稅扶持力度，支持勞動(dòng)密集型企業(yè)發(fā)展。降低小微企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將小微企業(yè)的適用范圍擴(kuò)大到所有個(gè)體工商戶；進(jìn)一步提高小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅起征點(diǎn)，實(shí)施小微企業(yè)所得稅減半征收政策。加快重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群和小微企業(yè)集聚區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，為小微企業(yè)發(fā)展提供融資、技術(shù)、法律、人才等支撐服務(wù)。二是鼓勵(lì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民創(chuàng)業(yè)。把中小城市和縣城作為返鄉(xiāng)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民創(chuàng)業(yè)的重要載體，進(jìn)一步完善創(chuàng)業(yè)扶持政策，健全融資和財(cái)政政策，保障農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)資本供給；并通過創(chuàng)建各類返鄉(xiāng)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民創(chuàng)業(yè)園區(qū)，強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，降低創(chuàng)業(yè)門檻和創(chuàng)業(yè)成本，積極鼓勵(lì)農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。三是產(chǎn)業(yè)選擇上，堅(jiān)持推動(dòng)型和當(dāng)?shù)鼗脑瓌t，積極探索具有本地特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動(dòng)力。

6.深化土地制度改革，提升城鎮(zhèn)化土地利用效率

科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，并以此為依據(jù)編制城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)村土地保護(hù)規(guī)劃，指導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村土地保護(hù)。開展城鎮(zhèn)用地整治，全面清理處置閑置土地，通過土地置換和企業(yè)改制等方式，對(duì)城鎮(zhèn)的存量土地進(jìn)行調(diào)整和改造；鼓勵(lì)對(duì)一些土地產(chǎn)出較低甚至負(fù)增長的城鎮(zhèn)用地置換為附加價(jià)值較高的產(chǎn)業(yè)用地，促進(jìn)土地集約化利用。強(qiáng)化耕地保護(hù)的法制建設(shè)，嚴(yán)格禁止非公益性用地的征地行為，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量，加強(qiáng)耕地利用狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測。改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范政府征地行為，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)力度，提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在征地補(bǔ)償分配實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)達(dá)到透明化、規(guī)范化和法制化；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)土地資源的市場化配置，使土地價(jià)格真實(shí)反映土地市場供求狀況。健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，在自愿的前提下，允許已經(jīng)進(jìn)城定居和落戶的農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地和承包地，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。

7.轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，強(qiáng)化資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)

盡快建立城市節(jié)能減排制度，包括碳交易制度、污染排放制度等，通過制度建設(shè)，糾正被扭曲的要素價(jià)格，建立起城鎮(zhèn)發(fā)展中節(jié)約使用土地資源、能源和水資源的新機(jī)制。將資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)納入城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，因地制宜調(diào)整各類用地布局，逐漸形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)的土地生態(tài)空間格局；在空間上規(guī)定不同功能區(qū)范圍，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)，切實(shí)保護(hù)和合理配置各類重要生態(tài)用地。深化重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)節(jié)能降耗技術(shù)改造，重點(diǎn)支持電力、冶金、建材等行業(yè)積極開展節(jié)能技術(shù)改造，推動(dòng)水泥、化工、紡織、熱電等能源資源消耗大戶的業(yè)內(nèi)整合，提高資源循環(huán)利用率；積極開發(fā)新能源、清潔能源和可再生能源，廣泛采用清潔生產(chǎn)技術(shù)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，努力降低產(chǎn)品單耗。改進(jìn)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績的考核指標(biāo)和機(jī)制，合理提升資源環(huán)境約束性指標(biāo)在考核體系中的比重。

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