發(fā)達(dá)國家社會組織管理的功能、緣起及其借鑒

張志澤

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071）

十八屆三中全會明確提出了要建構(gòu)現(xiàn)代國家治理體系，提升國家整體治理能力的要求，可見涵蓋社會管理與建設(shè)層面的國家治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是現(xiàn)代化進(jìn)程中表現(xiàn)出來的諸多失衡現(xiàn)實(shí)，要求轉(zhuǎn)變政府職能規(guī)范政府行為同時完善和健全市場運(yùn)行規(guī)則，提升我國的國家整體治理能力，形成與現(xiàn)代化相適應(yīng)的政府管理或治理模式，要達(dá)成這一目標(biāo)，借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家在國家治理方面所取得的經(jīng)驗(yàn)，無疑是一個不可忽視的重要方面。

一、發(fā)達(dá)國家社會組織對現(xiàn)代社會公共生活的影響

伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，政府治理能力和治理水平的不斷提升，作為公民社會重要承載主體的社會組織在現(xiàn)代社會公共生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化生活中均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。著名公民社會與社會組織研究學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙教授指出“我們是置身于一場全球性的社團(tuán)革命之中，歷史將證明這場革命對20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀(jì)后期的世界的重要性?！盵1]

（一）社會組織成為一支推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要的社會力量

在西方社會組織正經(jīng)歷著快速發(fā)展的階段，社會組織的數(shù)量和規(guī)模不斷增加，影響力不斷擴(kuò)大。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國8000多萬人中有2500萬人從事或參與社會組織的活動。[2]作為彌補(bǔ)政府治理和市場失靈的有效社會整合機(jī)制，社會組織以草根組織群意代表的身份活躍在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的各個層面，在許多方面發(fā)揮著政府和市場所無法替代的作用，成為整合基層社會公眾意愿，了解不同社會階層、不同社會群體公眾利益訴求和價(jià)值關(guān)切有效手段，不僅在功能上代表政府為公民解決社會問題，削減政府的財(cái)政赤字，而且它還成為最大的雇主，解決了許多人的失業(yè)問題。根據(jù)霍布金斯大學(xué)的研究，在20世紀(jì)末，22個國家的社會部門的支出達(dá)到了1.1萬億美元，這些社會組織共提供了1900萬個支薪職位，占這些國家全部非農(nóng)就業(yè)的5%，或全部服務(wù)業(yè)就業(yè)的10%，或相當(dāng)于全部公共部門就業(yè)的27%，其就業(yè)增長與社會總就業(yè)增長速度比為3:1。[3]

（二）社會組織成為日益活躍、功能越來越健全的社會公共治理的主體之一

在現(xiàn)實(shí)的社會發(fā)展過程中大量的涉及社會公眾切身利益的公共事務(wù)仍然是通過家庭、社區(qū)、公益組織或者互益組織等形式來實(shí)現(xiàn)的。[4]從社會公共生活的組織和運(yùn)行來看，社會組織中公眾自愿的、自發(fā)參與到社會組織中開展自利性的追求自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的社會公共活動，本身就是一種充滿現(xiàn)代性意涵的公民實(shí)踐行為方式。而且社會組織已融入了公眾公共生活的方方面面，影響和改變著人們生活和行為方式。在美國，人們吃的早餐，其制造商的生產(chǎn)過程必須遵循美國心臟協(xié)會、糖尿病協(xié)會或其他全國性衛(wèi)生社團(tuán)制定和公布的健康準(zhǔn)則。[5]社會組織正與人們的生活發(fā)生著千絲萬縷的聯(lián)系，教育、醫(yī)療、社會福利、就業(yè)等或多或少都要借助社會組織部門或機(jī)構(gòu)來提供，公眾各項(xiàng)合法權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì)需要通過社會組織部門的參與來實(shí)現(xiàn)，公眾對多元化利益需要的訴求、對政府公共政策和決議的不同意見也要依靠社會組織協(xié)助才能實(shí)現(xiàn)。

（三）社會組織成為影響全球一體化進(jìn)程的重要社會參與力量

伴隨現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，人類面臨的具有共性的發(fā)展問題日益增多，諸如饑餓、污染、貧困等等發(fā)展難題都在客觀上促進(jìn)了全球一體化交往進(jìn)程加快，不同國家和地區(qū)之間相互依賴程度加強(qiáng)，許多跨國界問題在原有的國家與國家或者國際制度框架內(nèi)難以解決，而單純的依賴市場機(jī)制也有失靈的可能，于是，一種能夠獨(dú)立于政府意識形態(tài)對立之外，同時具有非政府和非營利屬性的社會組織就是在這種時代需求下登上國際交往的歷史舞臺。在全球共同面對的治理難題，尤其是在治理貧困和饑荒、具有普遍性的傳染性疾病的應(yīng)對以及涉及人權(quán)保障等領(lǐng)域，更顯示出社會組織獨(dú)特而不可或缺的作用，同時由于發(fā)達(dá)國家的社會組織種類多，規(guī)模大，服務(wù)能力強(qiáng)，這為其開展跨國志愿服務(wù)活動提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和組織基礎(chǔ)。而且許多社會組織已經(jīng)同聯(lián)合國附屬職能機(jī)構(gòu)建立了各種聯(lián)系，從而不僅提升了與政府間國際組織對話的地位，而且發(fā)展出一些與政府職能機(jī)構(gòu)職能對接的制度化機(jī)制。

二、發(fā)達(dá)國家社會組織活躍于社會公共生活的原因

通過上面的分析我們可以看到，在發(fā)達(dá)國家社會生活中不管是關(guān)系國家治理效果和水平的“公域”還是同公眾日常個人生活關(guān)聯(lián)密切的“私域”社會組織都發(fā)揮著越來越重要的作用。我國目前正處在快速城市化發(fā)展的進(jìn)程中，社會結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展錯位造成的各種失衡和矛盾迫切需要我們探討適合我國國情的現(xiàn)代國家治理，因此我們有必要系統(tǒng)梳理和分析發(fā)達(dá)國家社會組織活躍于社會公共生活并發(fā)揮積極作用的原因，以便為我國的社會組織管理以及現(xiàn)代國家治理能力構(gòu)建提供借鑒。

（一）發(fā)端于較深厚的公民社會基礎(chǔ)、契約及合作治理理念與實(shí)踐豐富了政社關(guān)系內(nèi)涵

政府與社會組織的關(guān)系中，由于雙方各自所持立場、態(tài)度以及戰(zhàn)略選擇的差異性，導(dǎo)致兩者具有相對的獨(dú)立性，但兩者之間有存在緊密的聯(lián)系和功能上的互補(bǔ)。因此，在兩者關(guān)系發(fā)展過程中，在確保自身目標(biāo)、自身利益能夠獲得最大程度實(shí)現(xiàn)的同時，也盡量做到兼顧對方的立場和目標(biāo)。具體講，政府能否為社會組織的生存、發(fā)展提供最起碼的政治文化氛圍環(huán)境、能否盡可能多的為社會組織提供物質(zhì)和制度支持，這直接關(guān)系到特定類型的社會組織的生存和發(fā)展，也影響到政府有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會體制改革的廣度和深度。但因政治體制的制約，社會組織如果不能與政府進(jìn)行必要的功能對接和協(xié)調(diào)，不僅會阻礙自身功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更會導(dǎo)致與政府關(guān)系的惡化，甚至被政府阻止在合法的政治社會系統(tǒng)之外。政府的支持已成為社會組織賴以依存的重要資源，與政府的合作也成為社會組織實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)的重要策略。因此，政府與社會組織之間構(gòu)建起了功能互補(bǔ)、目標(biāo)互利、協(xié)同發(fā)展的合作伙伴關(guān)系，形成了共同治理、各有側(cè)重的系統(tǒng)架構(gòu)。

（二）社會組織強(qiáng)化了公眾參與的組織化程度及其參與效果

社會組織是民主社會深入發(fā)展的產(chǎn)物，它為政府的民主化發(fā)展和政府職能改革提供了新的社會和政治基礎(chǔ)。社會組織本身就為公民參與公共政治、影響公共決策提供了重要的組織化參與渠道。例如在美國，美國國會、聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)以及各州、各地方政府經(jīng)常就即將納入立法議程的熱點(diǎn)社會問題向相關(guān)的專業(yè)社會組織了解情況，甚至進(jìn)行專業(yè)意見的咨詢，而這些社會組織因?yàn)榱⒆慊鶎樱钊朊癖?，對公民價(jià)值關(guān)切的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要有較為詳細(xì)深入的了解，這種得天獨(dú)厚的組織優(yōu)勢使他們能夠?yàn)檎峁└锌?、更有針對性政策建議。而且在西方，政府的選舉和政策走向往往需要社會組織的支持和參與，以便更好的贏取社會民眾的認(rèn)同。所以，一些具有改革傾向的政府領(lǐng)導(dǎo)人，有時也會順勢將自己的改革方案與社會組織的宗旨、目標(biāo)相結(jié)合，在更大的規(guī)模、更高的層面贏得相關(guān)社會組織群體的認(rèn)同和支持，共同推動社會公共事務(wù)治理的現(xiàn)代民主化進(jìn)程。此外，政府部門也會考慮廣泛吸納專業(yè)社會組織群體的相關(guān)成員出任政府公職參與相關(guān)議題公共政策的制定與實(shí)施，加強(qiáng)和深化兩者之間的關(guān)系構(gòu)架，而社會組織也會考慮政府的立場、原則和目標(biāo)，在自己熟悉的專業(yè)領(lǐng)域協(xié)助政府推廣政策執(zhí)行，提升政策執(zhí)行效果。

（三）社會組織作為獨(dú)立于政府和市場之外的第三方，能有效彌補(bǔ)各種失靈

正如市場機(jī)制不是一種完美無瑕的資源配置方式，政府政策干預(yù)也并非解決一切問題的良方。政府失靈同市場失靈一樣既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也能阻礙發(fā)展。政府不是社會發(fā)展的主宰，政府應(yīng)當(dāng)作為促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)則的提供者和監(jiān)護(hù)人，通過為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供它所需要的合乎理性、可操作的制度和規(guī)則保證市場機(jī)制健康運(yùn)行，準(zhǔn)許和支持其它社會行為主體參與社會公共事務(wù)治理。伴隨社會結(jié)構(gòu)的日益碎片化，利益分化、價(jià)值取向多元導(dǎo)致有許多政府想做而做不了或做不好的事務(wù)出現(xiàn)，而社會組織正好可以彌補(bǔ)政府治理和市場機(jī)制失靈的獨(dú)特優(yōu)勢，使社會組織能夠承擔(dān)起部分政府社會公共事務(wù)管理或者公共物品提供職能。社會組織因?yàn)槟軌驈浹a(bǔ)某些層面的政府服務(wù)不足而擁有廣闊的生存空間，政府也因?yàn)橛猩鐣M織承接了部分治理和服務(wù)提供職能而降低了社會管理成本。因此，社會組織已成為當(dāng)今社會必不可少的一種社會參與形式，市場機(jī)制的缺陷與政府的“失靈”，客觀上需要第三方力量來彌補(bǔ)政府和市場的不足。

（四）全球一體化及國際交往的加強(qiáng)豐富了社會組織的活動空間和活動內(nèi)容

西方社會組織還充當(dāng)著重要國際行為力量的角色，社會組織的對外援助與合作是政府不斷深化國際事務(wù)參與的一種有效方式。在國際事務(wù)中，有些社會組織不僅通過自身的運(yùn)作促進(jìn)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)自身組織功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且在一定程度上成為本國政府表達(dá)某些特定觀點(diǎn)的“代言人”，而且許多發(fā)達(dá)國家的政府已經(jīng)不滿足于社會組織傳統(tǒng)的作為專業(yè)化項(xiàng)目的倡導(dǎo)者、推動者和執(zhí)行者的角色，更希望具有國家歸屬的相關(guān)社會組織能夠在全球治理體系中扮演更靈活的角色。2003年后，美國國際發(fā)展署開始了新的《私人志愿合作戰(zhàn)略》（PVC Strategy）。該戰(zhàn)略把重點(diǎn)放在了受援國社會組織參政能力建設(shè)上。他們試圖通過多年來積累的知識和好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使工作在受援國基層社會的美國社會組織的援助任務(wù)完成以后，這些項(xiàng)目所攜帶的組織功能目標(biāo)能夠在這些國家持續(xù)下去。但是從本質(zhì)上說，發(fā)達(dá)國家還是把社會組織的援助手段看作是其在全球化背景下進(jìn)行對他國政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“懷柔”干預(yù)的一個合法領(lǐng)域，作為一種新的外交手段，當(dāng)作不斷深化全球合作治理實(shí)踐的一種實(shí)踐形態(tài)，是其參與國際事務(wù)管理，強(qiáng)化國際空間存在的一個重要體現(xiàn)。

三、發(fā)達(dá)國家社會組織管理的主要形式

發(fā)達(dá)國家社會組織歷史悠久，在符合國家利益的治理框架內(nèi)允許社會組織存在并發(fā)揮作用，為了確保社會組織能夠忠實(shí)體現(xiàn)國家意志，反映和匯聚公眾正當(dāng)?shù)睦嬖V求，發(fā)達(dá)國家在國家治理層面無一不對社會組織的管理作了健全、理性的政策規(guī)范和行為約束。

（一）社會組織管理實(shí)行國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)，內(nèi)外分類歸口管理

在對社會組織的管理中，西方許多國家不同程度地堅(jiān)持國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)、內(nèi)外分類歸口管理的原則進(jìn)行管理。所謂“國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)”，是指國家設(shè)立超越政府各職能部門、相對獨(dú)立的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，對社會組織進(jìn)行統(tǒng)一管理；各個管理機(jī)構(gòu)之間職責(zé)清晰，協(xié)同合作。例如，英國設(shè)立國家“慈善委員會”，獨(dú)立于內(nèi)閣之外，對議會負(fù)責(zé)、享有部分立法權(quán)，負(fù)責(zé)登記、管理和監(jiān)督各種慈善類社會組織的活動。法國成立“全國發(fā)展合作委員會”，專門協(xié)調(diào)管理全國范圍內(nèi)的社會組織。所謂“內(nèi)外分類歸口管理”，是把社會組織從其主要活動領(lǐng)域按照國外與國內(nèi)或者境外活動與境內(nèi)活動等界限劃分，由政府不同職能部門歸口管理。例如：法國規(guī)定由政府外交部負(fù)責(zé)管理本國社會組織的國際事務(wù)活動，對其實(shí)際資金流向、活動目標(biāo)、活動過程、效果均進(jìn)行明確指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)管。德國由外交部負(fù)責(zé)外國社會組織在德設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)處理國內(nèi)社會組織違法行為。

（二）準(zhǔn)確界定政社關(guān)系定位，健全和完善促進(jìn)社會組織發(fā)展的政策制度

英國政府從上個世紀(jì)80年代開始就開展了以“市場化”為核心價(jià)值取向的新公共管理運(yùn)動，通過政策法規(guī)的健全和完善強(qiáng)調(diào)政府同企業(yè)及民間非營利的社會部門建立合作伙伴關(guān)系，嘗試通過“市場機(jī)制”來再造政府流程，提升政府績效。在進(jìn)行政府改革、優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)的過程中高度重視與民間社會組織的合作并視之為重要的合作伙伴，賦予社會組織在公共事務(wù)與政府政策制定過程中的參與權(quán)利，并利用社會組織靈活、高效的優(yōu)勢彌補(bǔ)政府官僚體系行動僵化的不足。為推動社會組織的發(fā)展，1998年11月經(jīng)英國女王批準(zhǔn)、英國首相布萊爾、內(nèi)政大臣斯特勞和全英慈善組織與政府合作委員會主席斯通共同簽署了《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，隨后由地方政府協(xié)會主席和全英慈善組織與政府合作委員會主席共同簽署了 《地方各級政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，為英國各級政府同社團(tuán)組織的關(guān)系提供了合作框架和行動指南。通過政策協(xié)議框架進(jìn)一步確認(rèn)了政府同志愿社會組織及社區(qū)公共部門在社會公共事務(wù)治理和公共服務(wù)提供方面各自發(fā)揮作用的功能邊界，并確認(rèn)了政府在促進(jìn)社區(qū)社會組織在國家公共生活各個領(lǐng)域活動的合法性。

（三）清晰界定政府與市場規(guī)則的功能邊界，通過嚴(yán)密健全的法律規(guī)范社會組織發(fā)展運(yùn)行

從發(fā)達(dá)國家社會管理實(shí)踐來看，在國家治理層面都制訂了比較完善的有關(guān)社會組織管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)，用法律強(qiáng)制性規(guī)定和規(guī)范社會組織的發(fā)展運(yùn)行。發(fā)達(dá)國家針對社會組織管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范大致可以分為以下幾種類型：首先，在國家基本秩序規(guī)范建設(shè)層面，國家往往以基本法的形式確立并保證社會組織的法律地位，保證其組織基礎(chǔ)的合法性。如德國憲法就明確規(guī)定德國的公民享有結(jié)社的自由，并在其民法體系中設(shè)置了“社團(tuán)”、“財(cái)團(tuán)”、“公法人”三個基本類目。 其次，在國家治理結(jié)構(gòu)建設(shè)層面，國家往往用立法的形式確保社會組織生存與發(fā)展的制度環(huán)境，對社會組織從事不以營利為目的經(jīng)營活動給予稅賦征收上的優(yōu)惠直至免除稅收。再次，在國家治理能力運(yùn)行層面，通過出臺專門的社會組織管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管條例，采用不同方式如結(jié)社法、行會法、企業(yè)法、公司法等，將社會組織等同于其它公法人加以管理。這些手段雖然形式不同，但都不同程度地強(qiáng)化了政府對社會組織管理及其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，在強(qiáng)化國家治理整體穩(wěn)定有序的同時保證了社會組織參與公共生活和社會公共事務(wù)治理秩序。

（四）在國家治理框架內(nèi)建立嚴(yán)格、無縫隙的監(jiān)管規(guī)則和運(yùn)行制度架構(gòu)

在發(fā)達(dá)國家政府和議會在國家治理框架內(nèi)，通過建立嚴(yán)格、無縫隙的覆蓋社會組織運(yùn)行各個環(huán)節(jié)和角落的規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制規(guī)范社會組織的運(yùn)行流程。在美國，憲法明確規(guī)定了美國公民享有自由設(shè)立各類社會組織的權(quán)利，并被認(rèn)為是憲法自由精神的體現(xiàn)，是國家尊重公民“人權(quán)”的標(biāo)志。但是，在實(shí)際運(yùn)行中，只要社會組織一經(jīng)注冊成立，政府有關(guān)部門便運(yùn)用最健全、最嚴(yán)格的法律規(guī)章進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)范。美國對社會組織管理的主要職能部門有：登記機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和政府有關(guān)主管機(jī)關(guān)。政府機(jī)關(guān)的管理人員還經(jīng)常不定期到社會組織開展督促檢查，并對社會組織的有關(guān)報(bào)告進(jìn)行審查。其中，有33個州由司法部門負(fù)責(zé)對社會組織的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，這些機(jī)構(gòu)擁有對社會組織群體的仲裁權(quán)、處罰權(quán)和起訴權(quán)，以確保社會組織運(yùn)行符合行為規(guī)范。此外，美國政府還委托國家慈善信息局、人類慈善咨詢服務(wù)組織和宗教財(cái)務(wù)委員會等機(jī)構(gòu)，制訂相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)，評估社會組織的運(yùn)營狀況，對社會組織進(jìn)行監(jiān)督管理。

四、發(fā)達(dá)國家社會組織管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，快速城市化的現(xiàn)實(shí)對政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力提出了新的要求和挑戰(zhàn)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是現(xiàn)代化進(jìn)程中表現(xiàn)出來的諸多失衡現(xiàn)實(shí)，要求轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府行為同時完善和健全市場運(yùn)行規(guī)則，提升我國的國家整體治理能力，形成與現(xiàn)代化相適應(yīng)的政府管理或治理模式，要達(dá)成這一目標(biāo)，借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家在國家治理方面所取得的經(jīng)驗(yàn)，無疑是一個不可忽視的重要方面。

（一）厘清政社關(guān)系定位及其功能邊界，發(fā)揮市場機(jī)制資源配置決定性作用

從整體社會向公民社會的轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，政府與市場的各自功能定位面臨重大調(diào)整。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家掌握和控制著幾乎各種社會公共資源，政府成為制定和推行各種資源配置、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃的唯一主體，這就使政府承擔(dān)著廣泛的社會公共事務(wù)管理和服務(wù)的職能。但是，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制及規(guī)則的不斷完善，組織社會結(jié)構(gòu)日益分化，利益格局深刻調(diào)整，在這種情況下，政府就難以繼續(xù)把社會公共管理和服務(wù)的職能全部包下來，需要把其中的部分轉(zhuǎn)移出去，通過市場機(jī)制歸還給社會。[6]因此，現(xiàn)代國家治理體系架構(gòu)中政府不應(yīng)該是唯一主體，既然“政府失靈”、“市場失靈”和“社會失靈”都是客觀事實(shí)，那么現(xiàn)代國家治理能力建設(shè)當(dāng)然不能脫離上述三種“失靈”的負(fù)面作用和影響，必須立足我國經(jīng)濟(jì)社會向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型以及快速城市化誘致的各種失衡和沖突，厘清政社關(guān)系角色定位及其各自應(yīng)有的功能邊界，通過改革深化更好的發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性決定作用。

（二）重視社會資本培育與整合，發(fā)展和豐富現(xiàn)代國家治理的內(nèi)容體系

在過去傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，通過各種制度和計(jì)劃安排社會和國家合而為一，社會分層比較簡單，個人的生、老、病、死和各項(xiàng)福利高度依賴計(jì)劃體制。[7]在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則下，資源市場化配置和市場競爭機(jī)制催生了不同利益主體、社會階層分化加快、社會流動加速，這就使得整體性社會結(jié)構(gòu)面臨巨大沖擊，迫切需要深刻調(diào)整，這就對我國的現(xiàn)代國家整體治理和整合能力提出了更高的要求。在傳統(tǒng)的行政文化中，政府的行政權(quán)力是至高無上的，造成其他社會組織對各級行政部門過分“依附”和依賴，有的社會組織甚至成了政府部門的附庸，社會組織難以獨(dú)立運(yùn)行，缺乏發(fā)展的動力和活力。發(fā)達(dá)國家社會組織在過去的20多年中獲得迅猛發(fā)展，與政府公民社會力量的支持和推動是分不開的。同時國家領(lǐng)導(dǎo)人和政府的重視和倡導(dǎo)，為社會組織和志愿者活動的發(fā)展，營造了一個非常好的社會環(huán)境和法制環(huán)境?？梢娚鐣M織的高度發(fā)展與政府觀念的轉(zhuǎn)變，高度重視與社會組織的關(guān)系，并支持和鼓勵社會組織發(fā)展是離不開的，進(jìn)行社會管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)注重社會資本的培育和整合，優(yōu)化提升社會建設(shè)以及現(xiàn)代國家治理能力和國家治理體系。

（三）倡導(dǎo)社會公共生活的公眾參與，更好地發(fā)揮社會組織參與社會管理、社會建設(shè)的作用

社會組織作為非營利、非政治類屬的社會公共事務(wù)治理角色，越來越受到各國政府和國際組織的關(guān)注，并在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會公共事務(wù)中發(fā)揮重要作用，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。思考社會組織與國家的關(guān)系，完善我國的現(xiàn)代國家治理體系，提升國家整體治理能力離不開社會管理和社會建設(shè)這一實(shí)踐環(huán)節(jié)，廣泛的公民與社區(qū)參與是社會建設(shè)與管理走向成熟的標(biāo)志。[8]因此，必須大力倡導(dǎo)并研究制定鼓勵各行各業(yè)人士及社區(qū)居民參與志愿活動的政策，不斷發(fā)展和壯大志愿類社會公益組織。在政府的倡導(dǎo)和支持下，通過社會組織這根紐帶，吸引更多的社區(qū)居民參與到社會管理、公益性服務(wù)等活動中來，更好地發(fā)揮社會組織在社會管理、社會服務(wù)和社會建設(shè)中的作用，減緩政府社會公共事務(wù)治理和公共服務(wù)提供的壓力，拓寬并改善社會公共服務(wù)范圍和公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步發(fā)展和豐富社會層面的國家治理能力和水平。這也是我們在構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系處理政府、市場與社會之間關(guān)系時要充分考慮的，以確保國家治理體系和內(nèi)容的全面、完整、科學(xué)、高效。

（四）實(shí)施全程無縫隙有效監(jiān)管，規(guī)范社會組織行為準(zhǔn)則和行為秩序

社會組織作為政府之外的自發(fā)性公益社會組織，其公益性和公信力同樣會對整個國家的社會管理、社會建設(shè)產(chǎn)生重大影響，因此，在現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建中有必要對社會組織實(shí)施全程無縫隙有效監(jiān)管，規(guī)范社會組織行為準(zhǔn)則和行為秩序。從發(fā)達(dá)國家社會組織管理的實(shí)踐來看支持和促進(jìn)社會組織發(fā)展，并不意味著政府放棄了對社會組織的管理和監(jiān)督，更不是說社會組織可以超越法律規(guī)章為所欲為。相反，政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用稅收和法律政策等多種手段，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)對各類社會組織的管理和監(jiān)督，使之走向規(guī)范化、制度化。社會組織的活動與財(cái)務(wù)狀況還要向社會公開，任何人都有權(quán)查詢每一筆資金的使用，并對其認(rèn)為行為不當(dāng)?shù)纳鐣M織提出質(zhì)疑，增進(jìn)組織的公開度和透明度，保障社會組織健康發(fā)展，維護(hù)社會組織的公信力。現(xiàn)代國家治理應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展和支持符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，維護(hù)和代表社會正當(dāng)利益和國家需求的各類專業(yè)社會組織群體，通過其規(guī)模的壯大、積極作用的強(qiáng)化和社會效應(yīng)的擴(kuò)大，來協(xié)助政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，最大限度的促進(jìn)各類人群相對平等地享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。

總之，當(dāng)前我國正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展要求深化政治與社會管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建構(gòu)現(xiàn)代化的國家治理體系和機(jī)制。然而市場并非政府職能轉(zhuǎn)變的唯一載體，政府的某些社會職能應(yīng)當(dāng)且只能由非市場主體承擔(dān)。社會組織處于政府與市場之間，其非政府性、非企業(yè)性和志愿公益性的特征恰恰決定了它可以在政府與社會、政府與市場、政府與公民之間發(fā)揮中介或橋梁作用。因此，發(fā)展社會組織，強(qiáng)化并完善社會組織管理是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變建構(gòu)現(xiàn)代國家治理體系，提升國家整體治理能力建設(shè)的一個重要途徑。

[1]〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙.全球公民社會—非政府世界[M].賈西津等譯.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.5.

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[5]李培林.創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務(wù)[J].決策信息，2011，（6）.

[6]孫柏瑛.基層政府社會管理中的適應(yīng)性變革[J].中國行政管理，2012，（5）.

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[8]鄭杭生，黃家亮.當(dāng)前我國社會管理和社區(qū)治理的新趨勢[J].甘肅社會科學(xué)，2012，（6）.