制度信任視角下我國當前廉政建設探析

劉 華

(山東大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250100)

社會快速轉(zhuǎn)型以來，為有效治理腐敗，我們黨和政府非常重視廉政建設，明確提出要“加強廉政法制建設,真正形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制”[注]①中共中央文獻研究室：《十六大以來重要文獻選編》(中)， 中央文獻出版社2005年版，第295頁。。但當前我國廉政建設面臨的一大困境是：盡管在器物層面上我們初步構(gòu)建了國家廉政制度體系，但在精神層面上民眾對廉政制度的信任嚴重缺失。制度信任缺失導致“有法不依”、“令行不止”的廉政制度失靈現(xiàn)象較為突出，制度信任的缺失成為制約廉政建設深入推進的“瓶頸”。

一、制度信任的概述

新制度經(jīng)濟學派代表人物道格拉斯·C. 諾思(Douglas C. North)認為制度是“一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范的說，他們是一些人為設計的，形塑人們互動關(guān)系的約束?！盵注]②[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海人民出版社2008年版，第3頁。制度有三個基本部分構(gòu)成：正式制度、非正式制度及實施機制。正式制度是由國家或其他組織有意識創(chuàng)設的，依靠強力推行的正式規(guī)范，主要包括法律、規(guī)章、規(guī)則、契約等。非正式制度是人類“文化傳承的一部分”,[注]③[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海人民出版社2008年版，第51頁。主要包括意識形態(tài)、習俗、道德觀念等，其中意識形態(tài)居于核心位置。實施機制是指對遵守或違反制度的行為進行獎懲, 確保制度得以實施的條件總稱。

信任是人類一種復雜的心理狀態(tài)，社會學家鄭也夫認為：“信任是一種態(tài)度，相信某人的行為或周圍的秩序符合自己的愿望?！薄靶湃翁幵谌c無知之間，是不顧不確定性去相信?！盵注]④鄭也夫：《信任論》，中國廣播電視出版社2006年版，第19頁。

根據(jù)信任對象的不同，研究者將信任劃分為人際信任和制度信任。制度信任是指人們能理性認知制度的優(yōu)勢與限制，愿意用制度規(guī)范約束自身行為，自愿承擔由于對制度信任而產(chǎn)生一切后果的態(tài)度。

伴隨人類社會由“熟人社會”向“陌生人社會”的變遷，人類社會“從身份向契約”的蛻變，制度信任將取代人際信任成為人類的主導信任模式。制度信任中人類需要重點解決對正式制度的信任問題。柯武剛、史漫飛認為，正式制度與非正式制度劃分的原則是“違規(guī)行為的懲罰是分權(quán)化的、自發(fā)的社會反饋，還是通過正式的、有組織的機制”。[注]⑤[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策》，商務印書館2000年版，第119-120頁。這一劃分說明了正式制度與非正式制度區(qū)別明顯。非正式制度是人類長期社會交往中形成的文化遺產(chǎn)，人們對非正式制度的認同更多出于內(nèi)心的“自覺”和習慣。非正式制度的實施不需太多外力輔助，人類對非正式制度有天生信賴感。而正式制度是人類構(gòu)建系統(tǒng)的產(chǎn)物，與人類心底自覺認同不具有天然“親和性”，它的實施需要借助外在強力予以保障。因此，如何增強人類對于正式制度的信任是人類需要重點解決的問題。

制度信任的確立與制度的三個構(gòu)成要件密切相關(guān)：第一，正式制度質(zhì)量是制度信任的前提。德國學者克勞斯·奧弗指出,“正式制度的實際質(zhì)量、它們產(chǎn)生令人佩服的能力, 決定了他們能夠提高那些行為被假定由其調(diào)整的人們的忠誠度。”[注][美]馬克·E·沃倫：《民主與信任》，吳輝譯，華夏出版社2004年版，第65頁。因此，制度供給者必須提供高質(zhì)量的、符合大眾價值判斷的正式制度，這是制度信任的建立前提。第二，制度信任的建立需要非正式制度的支撐。非正式制度若與正式制度規(guī)定向背離，將會嚴重改變正式制度的運行軌跡，制度信任將無從確立。諾思非常重視非正式制度的作用，他認為其實是非正式制度而不是正式制度決定人類社會的經(jīng)濟變遷。第三，制度信任需要完善的實施機制予以保障?！巴椒y以自徙”，諾思認為“一個社會不能發(fā)展出有效的，低成本的契約實施機制，乃是導致歷史上的停滯以及當今第三世界不發(fā)達的重要原因。”[注][美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海人民出版社2008年版，第77頁。制度得不到落實和執(zhí)行的無效實施機制，將從根本損害制度權(quán)威，消除制度信任的建立根基。

二、制度信任在廉政建設中的功能

腐敗具有高度隱秘的特征，民眾對腐敗治理工作的積極參與和支持對于反腐運動能否取得成功非常關(guān)鍵。致力于國際反腐敗工作的透明國際非常注重民眾對腐敗治理工作的支持與參與。它認為， 腐敗治理如果“光靠法學家起草法律就可以預防腐敗行為的話，那么就不會有什么腐敗問題了?！薄爱斀駠H社會的腐敗危機從根源而言，是因為現(xiàn)存的法律以及法律機構(gòu)不起作用?！盵注][新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐?。簶?gòu)建國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第373頁。經(jīng)過多年的觀察研究，透明國際提出國家廉政體系理論。透明國際指出，國家廉政體系的根基必須牢牢建立在一個國家的公共意識和社會價值之上。如果公眾對腐敗問題無動于衷，公眾對國家廉政制度缺乏信任與支持，國家在廉政建設中不可能取得成功。[注][新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐?。簶?gòu)建國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第54頁。透明國際明確指出，反腐敗工作如果“沒有人民的幫助和支持，政府不可能獨自馴服腐敗。”[注][新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐?。簶?gòu)建國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第194頁。

我國香港地區(qū)的實踐也有力證明了民眾的信任對遏制腐敗的重要性。20世紀70年代，我國香港地區(qū)深受腐敗困擾，腐敗案件頻發(fā)。并且尤為令人擔憂的是香港民眾對腐敗容忍度高，反腐機構(gòu)不為民眾所信賴。為扭轉(zhuǎn)這一局面，1974年香港廉政公署成立，專職負責香港的反腐敗工作。經(jīng)過廉政公署多年努力，香港民眾對待腐敗的態(tài)度發(fā)生根本改變。 1994年的一項調(diào)查顯示，香港600萬人口中，僅有2.9‰的人容忍腐敗，愿意舉報者達63%，并且該年有2/3以上的舉報人愿意署名舉報。[注]何增科：《政治之癌：發(fā)展中國家腐化問題研究》，中央編譯出版社2008年版，第186頁。這說明，經(jīng)過廉政公署僅20年的工作努力，香港民眾對腐敗的認知就有了質(zhì)的突破，廉政公署成功贏得了香港民眾的支持與信任。而正是由于香港民眾對反腐工作的高度支持與信任，我國香港地區(qū)有效遏制了腐敗，成為世界上最為清廉的地區(qū)之一。

諾貝爾經(jīng)濟學獎得主岡納·繆爾達爾同樣認識到制度信任的缺失對一個國家廉政建設的危害?？姞栠_爾在對南亞諸國進行長達15年的實地考察后提出“腐敗民俗學”理論?？姞栠_爾認為南亞諸國腐敗的重要特征是這些國家具有很深的腐敗民俗根基。盡管這些國家也制定了一些廉政制度，但廉政制度在這里多被視為紙面化的規(guī)定，真正調(diào)整人們關(guān)系的不是這些紙質(zhì)的制度，而是深植于人們內(nèi)心的“民俗”約定?？姞栠_爾認為，在腐敗具有民俗根基的國度內(nèi)很難看到腐敗治理成功的希望。[注][瑞典]岡納·繆爾達爾、賽思·金：《亞洲的戲劇——南亞國家貧困問題研究》，方福前譯，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社2001年版，第160-167頁。

這些情況表明，一個國家民眾對廉政制度是否信任對腐敗治理能否成功至關(guān)重要。民眾對廉政制度不信任，制度在執(zhí)行中會出現(xiàn)規(guī)避或扭曲，真正操控社會運行的游戲規(guī)則是制度之外的規(guī)定，廉政制度將被“空置”。民眾若對廉政制度存有信任，社會對腐敗的容忍度較低，民眾會積極支持國家的廉政事業(yè)，腐敗治理才有獲得成功的希望。因此，英格爾斯認為一個國家民眾的心理對制度的執(zhí)行成敗具有決定意義，他認為“如果一個國家的人民缺乏一種賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎，如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的?！盵注][美]英格爾斯：《人的現(xiàn)代化——心理·思想·態(tài)度·行為》，殷陸君譯，四川人民出版社1985年版,第4頁。

三、我國廉政制度信任狀況分析

制度信任對一國腐敗治理能否取得成功至關(guān)重要，但無論從廉政制度建設、我國傳統(tǒng)文化的影響以及制度的實施情況來看，我國廉政制度信任狀況不容樂觀。

(一)正式制度完備性欠缺

我們黨和國家非常重視廉政制度建設，據(jù)統(tǒng)計，截止到2012年9月，中央和國家機關(guān)制定反腐倡廉相關(guān)規(guī)章、制度741件；各省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團制定反腐倡廉相關(guān)地方性法規(guī)和文件規(guī)定1540件[注]戴南：《舉一綱而眾目張——黨的十七大以來懲治和預防腐敗體系建設工作綜述》，《中國監(jiān)察》2012年第17期。。但在廉政制度建設中，國家統(tǒng)一反腐敗法的缺位以及廉政制度核心規(guī)則的缺失問題較為突出：

1.廉政制度缺少《反腐敗法》這一重要的法律制度。我國廉政制度對于腐敗的規(guī)制散見于《刑法》貪污罪、瀆職罪規(guī)定和行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)的一些規(guī)定。實踐操作中對于什么情況屬于腐敗，腐敗應當受到怎樣的懲處仍然缺少統(tǒng)一的法律指導，這樣一種制度模式不利于反腐工作的有效開展。

2.廉政制度核心規(guī)則缺失。透明國際認為廉政建設是一項系統(tǒng)工程，腐敗治理目標的實現(xiàn)需要立法、行政、司法、審計、監(jiān)察、監(jiān)督、公務員系統(tǒng)、大眾傳媒、公民社會、私人部門、國際組織等11項核心制度的支撐。其中任何一項制度的缺失都將增大其他制度的支撐難度，如果制度缺失過多將導致整個廉政制度大廈的傾覆。根據(jù)透明國際國家廉政體系理論，我國盡管構(gòu)建了支撐國家廉政體系的機構(gòu)框架，但確保這些機構(gòu)發(fā)揮作用的核心規(guī)則不健全。[注]何增科：《中國目前廉政制度體系總體狀況及其有效性評估》，《學習與實踐》2009年第5期。核心規(guī)則的缺失意味著我國的廉政制度體系仍存有較多漏洞，而國家廉政體系本身是一個制度之間相互支撐、相互依托的系統(tǒng)，過多核心規(guī)則的缺失導致我國廉政制度體系難以真正發(fā)揮功效。

(二)非正式制度對正式制度存有嚴重侵蝕

我國文化傳統(tǒng)中的非正式制度對廉政制度起著弱化、侵蝕而不是支撐的作用。費孝通先生認為傳統(tǒng)中國社會是由“差序格局”主導的人情社會，“差序格局”的最大特點即為以己為中心，由近及遠，關(guān)系因遠近不同而親疏有別。[注]費孝通：《鄉(xiāng)土中國、生育制度》，北京大學出版社1998年版，第27頁?！安钚蚋窬帧敝鲗碌闹袊鐣瞥缬H朋好友之間的“特殊主義”，排斥“普遍主義”?！安钚蚋窬帧庇绊懴碌膫鹘y(tǒng)中國一直是特殊信任盛行，制度信任的生存空間狹小。王紹光、張欣的研究發(fā)現(xiàn)，社會轉(zhuǎn)型并未從根本上改變我國社會“差序格局”模式，“時至今日,中國城市人依然像當年鄉(xiāng)下居民一樣,維持著親疏有序的關(guān)系格局:親人間的信任高于朋友間的信任,朋友間的信任高于熟人間的信任,熟人間的信任又高于對陌生人的信任?？磥?‘差序格局’不僅存在于鄉(xiāng)土中國，也存在于現(xiàn)代中國?！盵注]王紹光、劉欣：《信任的基礎:一種理性的解釋》，《社會學研究》2002年第3期?！安钚蚋窬帧睂ξ覈瘮≈卫碜畲蟮挠绊懯枪毴藛T在公權(quán)私用時沒有太多的道德障礙，“差序格局”的傳統(tǒng)決定了他們需要對“格局”內(nèi)圈的人員負有特殊忠誠，如若不然，他們反倒會被認為不通人情、不懂世故。這樣一種文化傳統(tǒng)使得公職人員公權(quán)私用的動機較為強烈，文化傳統(tǒng)對廉政制度的侵蝕功能較為明顯。實踐同樣印證了我們的判斷，媒體披露的信息顯示，在一些領導干部違法違紀案件中，領導干部的腐敗往往和其家人，特別是和妻子、兒女有關(guān)。[注]平萍、郭海方：《“當好‘賢內(nèi)助’，更要當好‘廉內(nèi)助’”》，《河南日報》2008 年5月7日第001版；朱海兵：《家族式腐敗成貪腐潛規(guī)則 貪官入獄家人有責任》，《法制與經(jīng)濟》(上旬刊)2011年第1期。

(三)制度實施機制不健全

在廉政制度實施機制的研究中，我們將重點考察反腐機構(gòu)的獨立性、反腐機構(gòu)人員素質(zhì)以及獎懲機制，這些與民眾對廉政制度的信任密切相關(guān)。

1.反腐機構(gòu)。當前我國承擔反腐任務的為紀檢監(jiān)察部門和檢察院。[注]根據(jù)法律規(guī)定，審計部門承擔經(jīng)濟監(jiān)督任務，法院承擔腐敗案件審理工作，這些機構(gòu)盡管也參與腐敗治理的一些環(huán)節(jié)，但反腐工作并不是它們的工作主項。因此，我們并未將上述機構(gòu)作為專門的反腐機構(gòu)，但它們在腐敗治理中的作用不能忽視。上述兩個機構(gòu)在腐敗治理中共同存在的問題均為獨立性不足。根據(jù)《黨章》規(guī)定，紀律檢查委員會要在同級黨委和上級紀委的雙重領導下開展工作，而《行政監(jiān)察法》也明確了監(jiān)察機構(gòu)要同時接受同級行政首長和上級監(jiān)察機構(gòu)的雙重領導。但在工作的實際執(zhí)行中，上級機構(gòu)對紀檢監(jiān)察部門的領導更多體現(xiàn)為業(yè)務指導，而紀檢監(jiān)察部門對同級黨委和行政首長的依賴度非常高。我國相關(guān)法律盡管規(guī)定了人民檢察院依法享有獨立辦案權(quán)，但事實上，檢察院在人、財、物等方面對人大、上級檢察院和地方政府均有嚴重依賴，難以實現(xiàn)獨立。獨立性是反腐機構(gòu)有效開展工作的前提，獨立性的缺失使得我國反腐機構(gòu)在腐敗案件的處理中瞻前顧后，深受各種利益羈絆，難以真正有效開展工作。

2.機構(gòu)人員素質(zhì)。關(guān)于腐敗治理機構(gòu)人員素質(zhì)，我們將重點考察人員的專業(yè)性和廉潔性。就專業(yè)性而言，隨著2001年《中國人民共和國檢察官法》的修改，要求新任檢察官必須從通過全國司法考試的人員中錄用，檢察院人員的專業(yè)性有了明顯的提升和保障。近年來，我國紀檢部門也在大力提升自身的專業(yè)化水平，但由于缺乏像檢察官任職條件的硬性規(guī)定，紀檢部門的專業(yè)化水平仍有較大改善空間。而就廉潔性而言，相比其它部門，我國紀檢部門和檢察院的廉潔度相對較高。但這也并未排除這兩個部門出現(xiàn)腐敗問題的情況。[注]據(jù)《法制日報》報道，海南省紀委第一派駐紀檢組原副組長張慶，因犯貪污、受賄、巨額財產(chǎn)來源不明、故意泄露國家機密和妨害作證罪，數(shù)罪并罰，被法院一審判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒有個人全部財產(chǎn)。見蒙振寰：《反思“紀檢干部腐敗被查處”》，《當代廣西》2005年第16期。檢察官的腐敗典型案件一是江西省檢察院檢察長丁鑫發(fā)，“出面承攬工程、收受賄賂，徇私枉法、以權(quán)謀私、包庇兒子違法活動”；二是李寶金涉嫌經(jīng)濟犯罪。見林喆：《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》(修訂本)，山東人民出版社2009年版，第141頁。由于反腐機構(gòu)工作的特殊性，反腐機構(gòu)人員的專業(yè)性欠缺會使人們對反腐機構(gòu)的工作能力產(chǎn)生懷疑。而反腐機構(gòu)人員自身的腐敗無疑會使民眾的信任降至“冰點”。因此，如何進一步提升反腐機構(gòu)人員的專業(yè)性，尤其是如何杜絕反腐機構(gòu)人員自身腐敗問題都是我國反腐機構(gòu)需要重點解決的問題。

3.獎懲機制。廉政體系的獎懲機制與腐敗行為受到懲處及廉潔行為的有效獎勵密切相關(guān)。目前我國廉政體系沒有確立有效的獎懲機制。首先，腐敗行為的懲處機制不健全。我國腐敗案件的查處一直存在腐敗案件查處率過低的問題。胡鞍鋼、過勇的研究發(fā)現(xiàn)，我國公務員腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率比較低，大約在10-20%之間。公務員腐敗被發(fā)現(xiàn)之后受法律懲處的概率也很低，大約在6-10%之間。[注]胡鞍鋼、過勇：《公務員腐敗成本—收益的經(jīng)濟學分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》2002年第4期。過低的腐敗發(fā)現(xiàn)率和查處率說明我國對腐敗分子的嚴厲懲處機制沒有建立，廉政制度仍有漏洞可鉆，腐敗行為仍有利可圖。治理腐敗不能僅靠嚴懲，但過低的腐敗查處率卻會降低廉政制度的權(quán)威，進而影響人們對廉政制度的判斷。其次，廉潔行為的獎勵機制欠缺。一方面，公職人員日常廉潔考核機制不健全。2010年中共中央、國務院重新修訂了《關(guān)于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》，要求建立健全領導干部和領導班子的廉政考核機制。但從制度的具體執(zhí)行來看，多數(shù)單位對公職人員的日常廉潔考核仍是一片空白，公職人員的常規(guī)廉潔激勵機制不足。另一方面，公職人員的職業(yè)上升與他們的廉潔度關(guān)聯(lián)度不強。根據(jù)2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，干部選拔任用要全面考察擬任人選德、能、勤、績、廉五方面的表現(xiàn)。但從黨政干部的職業(yè)上升途徑分析，廉潔的公職人員未必能得到重用，而干部的“帶病提拔”現(xiàn)象卻時有發(fā)生。過勇通過對改革開放以來我國高官腐敗案件的研究發(fā)現(xiàn)，在1992年之后發(fā)生的37起高官腐敗案件中，有22名腐敗高官在第一次進行腐敗行為之后，到案發(fā)前的這段時間升了官。[注]過勇:《中國高官腐敗的特點和變化趨勢》，《廉政大視野》2003年第10期。這說明當前我國的干部選拔任用體制仍存有漏洞，干部的廉潔度與他們的職業(yè)上升沒有體現(xiàn)出正比例關(guān)系。我國廉政體系缺少合理的獎懲機制的現(xiàn)實導致了廉政制度權(quán)威的流失，民眾遵從廉政制度的意愿不強。

上述分析發(fā)現(xiàn)，無論從正式制度的完備性，非正式制度對正式制度的支撐性，制度的實施機制而言，我國當前干擾廉政制度信任的因素過多，制度信任不易確立。而實際上，我國廉政制度信任的缺失從民眾署名舉報率偏低得到反映。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國檢察機關(guān)受理公眾舉報線索中,署名舉報僅占舉報線索的10%左右, 匿名舉報占舉報線索的60%,有的地區(qū)達80%以上。[注]朱立恒：《我國腐敗案件舉報制度的實施困境與出路》，《時代法學》2010年第1期。過低的署名舉報率一方面與我國對舉報人保護制度不完善有關(guān)，另一方面也折射出民眾對廉政制度的低信任度。

四、我國廉政制度信任的培育

要培育民眾對廉政制度的信任，執(zhí)政黨必須向民眾展示出堅定的反腐決心，錘煉堅定的反腐意志。只有讓民眾了解到，執(zhí)政黨在腐敗治理中是誠心想要取得實在的成效，而不僅僅只是改善執(zhí)政黨形象的短暫之舉，民眾才有可能對反腐制度寄予信任。新加坡總理李光耀在談及新加坡反腐經(jīng)驗時認為：“除非身為領袖者足夠堅強,能鐵面無私,堅決對付一切違法亂紀的人,否則要做到事如所愿,可沒那么容易”。[注]劉亞林：《新加坡廉政建設》，《蘭州大學學報(社會科學版)》1995年第1期。黨的十八大以來，以習近平為總書記的新一屆中央領導集體向民眾做出了堅決懲治腐敗的莊嚴承諾，習總書記在中央紀委十八屆二次全會上講話中更是明確提出要把“權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。這些舉措，都讓民眾對后續(xù)腐敗治理工作寄予了更多地期待與信任。

執(zhí)政黨除了向民眾展示反腐決心之外，還應從加強廉政制度建設，弱化非正式制度的侵蝕以及完善制度實施機制三個方面尋求制度信任的培育。

(一)提供優(yōu)良的正式制度供給

當前制度建設的當務之急是加快《反腐敗法》的出臺，從頂層設計上對全國腐敗治理進行有效的統(tǒng)一指導。進一步完善支撐國家廉政體系的核心規(guī)則，確保國家廉政體系的真正建立，有效堵塞腐敗產(chǎn)生的制度漏洞。而制度建設中，必須重視對廉政制度效果的評估和清理的工作，對制度建設要一改過去“只問播種，不問收獲”的狀況，委托專業(yè)機構(gòu)進行民意調(diào)研，切實評估制度的有效性，對不合格制度進行及時清理。

(二)改善非正式制度對制度信任的侵蝕

在非正式制度的改善中，最有效的方法即為教育手段。當前我國民眾的廉潔教育的缺點是沒有專門機構(gòu)負責實施，并且教育的專業(yè)性和針對性不強。廉潔教育中一定要明確廉潔教育不是簡單的普法知識灌輸，它更應當是民眾廉潔價值觀的培養(yǎng)。廉潔教育要想起到矯正民眾價值觀的功效，必須由專門機構(gòu)負責實施，針對教育對象的特點有的放矢，專業(yè)性的開展。同時，廉潔教育中也要注重委托獨立研究機構(gòu)對教育的效果進行及時評估，以便及時調(diào)整教育策略。

(三)增強實施機制的有效性

1.反腐機構(gòu)的獨立性是改革重點。目前，尚沒有國家經(jīng)驗表明單一反腐機構(gòu)或多元反腐機構(gòu)哪一種模式更為有效。但無論是單一模式還是多元模式，反腐機構(gòu)必須具有獨立性。因此，我國在反腐機構(gòu)的改革重心應當為提升機構(gòu)的獨立性。而當前紀檢系統(tǒng)在派駐機構(gòu)的管理上改雙重領導為單一領導模式，在機構(gòu)獨立性方面進行了有益的探索，這是提升機構(gòu)獨立性改革必須珍視的經(jīng)驗。

2.提升反腐機構(gòu)人員的專業(yè)性和廉潔性。紀檢系統(tǒng)除了繼續(xù)做好人員專業(yè)培訓外，還應積極探索引入專業(yè)資格認證，從而確保從業(yè)人員的專業(yè)水準。在確保反腐機構(gòu)人員的廉潔性方面，建議將“廉潔測試”[注]廉潔測試源于1994年以來在紐約警察局，該項測試是紐約警察局內(nèi)部事務管理局針對警察最容易腐敗的環(huán)節(jié)制定一些方案來測試紐約警察的廉潔程度。整個測試過程有電子視聽系統(tǒng)嚴密控制和記錄，并且在電子屏幕或附近安排有許多目擊證人。[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐?。簶?gòu)建國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第273頁。引入反腐機構(gòu)，從而最大限度確保反腐機構(gòu)本身的廉潔性。

3.建立合理的獎懲機制。注重腐敗查處率的提升，讓腐敗真正成為“高風險、低回報”行為。切實建立對廉潔公職人員的獎勵機制，加強公職人員的日常廉潔度考核，使公職人員的廉潔表現(xiàn)能夠與他們的職業(yè)地位上升和經(jīng)濟報酬密切關(guān)聯(lián)，提升他們廉潔的意愿。

廉政建設中制度信任的確立是一項涉及制度建設、非正式制度改造以及完善制度實施機制三方面工作的系統(tǒng)工程，其中任何一項環(huán)節(jié)的缺失會對制度信任的建立造成毀滅性打擊。廉政制度信任的構(gòu)建盡管漫長、艱辛，但它卻是一個國家在腐敗治理中必須重視的基礎工作。廉政制度的構(gòu)建與民眾制度信任的培育應當形成良性互動關(guān)系，良好的廉政制度是確立制度信任的前提，而信任的存在也是廉政制度賴以生存的根基。因此，我國當前的廉政建設除了繼續(xù)做好廉政制度大廈的構(gòu)建之外，還應注重民眾制度信任觀的培育。使廉政制度真正從器物走向精神，從而取得腐敗治理的長期效果。