論農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配

王崇敏 熊勇先

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

在我國現(xiàn)行法中，關(guān)于農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配的規(guī)定存在很多缺陷，如分配主體模糊、分配客體狹窄、分配方法混亂等，這為農(nóng)地征收補(bǔ)償糾紛的產(chǎn)生提供了土壤。農(nóng)地征收補(bǔ)償費是被征收的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，特別是失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活的基本保障。因此，需要從分配主體、分配對象、分配客體以及分配方法等方面，對農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配進(jìn)行統(tǒng)一、明確和細(xì)化，以維護(hù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。

一、農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配的組織

在農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配法律關(guān)系中，涉及到的法律關(guān)系主體主要由兩個部分構(gòu)成，即主持補(bǔ)償費分配的分配組織和領(lǐng)取補(bǔ)償費的分配對象(享有農(nóng)地征收補(bǔ)償費資格的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員)。由于法律規(guī)定的模糊性，農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配的組織出現(xiàn)了地位不清、地位虛化等問題。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配組織地位的虛化

根據(jù)《土地管理法》第10條和《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有三種類型，即村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。同時，法律規(guī)定：村民委員會和村民小組可以代表集體行使所有權(quán)。上述規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配實踐中出現(xiàn)了兩個問題：第一，承擔(dān)分配職能的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以明確。在我國，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”是一個模糊的法律概念，雖然《憲法》第8條將其定性為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式，但《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》以及《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)并未對其法律地位和組織體系進(jìn)行規(guī)定，這就導(dǎo)致了其存在著法律地位不清等問題。[注]①參見劉小紅：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的重構(gòu)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第7期。因此，在承襲原有的三級所有、隊為基礎(chǔ)、政社合一的模式下，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定很難區(qū)分我國三級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系和相互之間的界限。而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織呈現(xiàn)出名存實亡和逐漸萎縮的背景下[注]②參見張安毅：《論農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使》，《法學(xué)雜志》2006年第5期。，也難以確定哪一級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有和分配農(nóng)地征收補(bǔ)償費。第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的分配職能被虛化。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能主要是經(jīng)濟(jì)功能。但根據(jù)《村民委員會組織法》第5條的規(guī)定，村民委員會也承擔(dān)著部分經(jīng)濟(jì)職能，即支持和組織合作經(jīng)濟(jì)、管理集體所有的土地和財產(chǎn)。此外，《民法通則》第74條也規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會可以經(jīng)營、管理集體所有的土地。由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會之間存在著職能上的交叉，而這就為實踐中普遍存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被村民委員會所替代提供了制度上的根源，兩者之間呈現(xiàn)出顯著的馴服與管制的關(guān)系[注]參見路斐：《我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的“體制性”品格》，《法律科學(xué)》2009年第5期。，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能被虛化了。因此，村民委員會往往取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而進(jìn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配與發(fā)放，并在因農(nóng)地征收補(bǔ)償款分配糾紛而引發(fā)的訴訟中以被告的身份出現(xiàn)。[注]如陳清棕訴亭洋村一組、亭洋村村委會征地補(bǔ)償款分配糾紛案，參見《中華人民共和國最高人民法院公報》2005年第10期。

(二)村民會議或村民代表會議分配組織地位的強(qiáng)化

在農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配過程中，分配組織有權(quán)決定是否分配、分配給誰以及怎么分配，因此，對農(nóng)地征收補(bǔ)償費的公平、公正分配起著至關(guān)重要的作用。為克服農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的不足，學(xué)者分別提出了由村民小組、村民委員會以及村民大會或村民代表大會來承擔(dān)分配職能的建議。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動中，村民小組雖然是最基本、最直接的從事集體經(jīng)濟(jì)活動的組織，但其法律地位及其職能缺乏明確規(guī)定，因此，由其承擔(dān)分配職能缺乏法律依據(jù)。村民委員會是我國農(nóng)村基層群眾自治性組織，《村民委員會組織法》對其組織與職能進(jìn)行了規(guī)定，實踐中很多村民委員會也承擔(dān)了農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配工作。有學(xué)者于是主張擴(kuò)大村民委員會的經(jīng)濟(jì)功能，使其與村集體經(jīng)濟(jì)組織合二為一。[注]參見徐增陽、楊翠萍：《合并抑或分離：村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，《當(dāng)代世界與社會主義》2010 年第3期。但應(yīng)當(dāng)意識到，兩者在性質(zhì)、地位和職能等方面存在著明顯的差異，且村民委員會承擔(dān)公共服務(wù)、行政管理等職能，享有的權(quán)力較大，而缺乏必要的權(quán)力約束機(jī)制，可能會為其濫用權(quán)力損害集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益提供空間。因此，由村民會議或者村民代表會議承擔(dān)農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配較為合理。第一，《村民委員會組織法》第24條規(guī)定，涉及征地補(bǔ)償費的使用、分配方案必須經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。因此，由村民會議或者村民代表會議負(fù)責(zé)農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配有明確的法律依據(jù)。第二，根據(jù)《村民委員會組織法》之規(guī)定，村民會議或村民代表會議是權(quán)力機(jī)關(guān)，其組成及其權(quán)力行使需要符合法定的條件，村民委員會只是其執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此，由村民會議或村民代表會議行使分配權(quán)更能體現(xiàn)其共同意志和民主決策的特點，也更能有效地維護(hù)村民的合法權(quán)益。第三，我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)實際上為所有權(quán)制度中的總同共有[注]參見吳曉明、屈茂輝：《論征收補(bǔ)償收益的分配機(jī)制》，《求索》2009年第4期。，其行使要求體現(xiàn)全體共有人的意志，而村民會議或者村民代表會議正是形成這種意志的最有效方式。在農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配的實踐中，司法實踐認(rèn)可了村民會議或村民代表會議的分配組織地位。[注]例如，在筠竹坑、扁擔(dān)洋小組村民與荊東村委會征地補(bǔ)償款分配糾紛中，法院就認(rèn)為：“征地補(bǔ)償款分配事項應(yīng)由村民委員會組織的村民會議或村民代表大會討論決定，本案訟爭的土地補(bǔ)償費分配方案議定程序合法，內(nèi)容合法有效。”載福建法院網(wǎng)：http://fjfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=7336。訪問時間：2013年6月25日。

二、農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配的對象

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定是農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配的前提，但由于缺乏法定的統(tǒng)一判定標(biāo)準(zhǔn)，加之各地判定標(biāo)準(zhǔn)的混亂，導(dǎo)致了農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配實踐中存在著大量的侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員，特別是外嫁女、入贅婿等特殊群體的合法權(quán)益的現(xiàn)象。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定

從規(guī)范角度而言，《憲法》、《土地管理法》并未使用“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”這一概念?！掇r(nóng)村土地承包法》雖然明確了這一概念，但并沒有對其判斷標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定時間做出規(guī)定。在此背景下，各地出臺的相關(guān)規(guī)定雖對此進(jìn)行了明確，但卻呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定標(biāo)準(zhǔn)

在實踐中，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定有戶籍標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、承包經(jīng)營權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、生活保障標(biāo)準(zhǔn)以及綜合標(biāo)準(zhǔn)。戶籍標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)戶籍，權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)是否與集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，承包經(jīng)營權(quán)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)是否具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，生活保障標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)是否以集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障，而綜合標(biāo)準(zhǔn)則強(qiáng)調(diào)上述兩種或兩種以上判斷標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合。從司法實踐角度分析，各地法院越來越多地采取了綜合性標(biāo)準(zhǔn)，并且強(qiáng)調(diào)依據(jù)戶籍、生產(chǎn)生活以及生活保障等因素相結(jié)合來判定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。例如，《海南省高級人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費分配糾紛案件若干問題的意見》中就規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)集合戶籍、固定的生產(chǎn)生活以及生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。

從我國戶籍制度的發(fā)展趨勢、特殊群體的權(quán)益保護(hù)以及農(nóng)地征收補(bǔ)償費的性質(zhì)與功能角度考慮，單一的判斷標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)實踐的需要。因此，綜合標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在具體判定過程中，除了重視戶籍等形式標(biāo)準(zhǔn)外，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的作用，即是否以集體經(jīng)濟(jì)組織的土地作為其基本生活保障。當(dāng)形式標(biāo)準(zhǔn)沖突或殘缺時，應(yīng)當(dāng)以實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為判定標(biāo)準(zhǔn)。[注]如《天津市高級人民法院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問題的意見》中明確指出：“是否以本集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障”應(yīng)是界定成員資格的核心標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)表現(xiàn)形式不統(tǒng)一或者不具備主要表現(xiàn)形式時，應(yīng)當(dāng)從本質(zhì)特征出發(fā)進(jìn)行判斷。實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)地征收補(bǔ)償費的功能是契合的，農(nóng)地征收補(bǔ)償費從性質(zhì)上講是對集體土地所有權(quán)被剝奪的一種補(bǔ)償，其功能是對集體成員權(quán)益受損的一種彌補(bǔ)，因此，當(dāng)集體成員以集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為其基本生活保障時，其理應(yīng)有資格獲取農(nóng)地征收補(bǔ)償費。這也就意味著當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地不是其基本生活保障時，其也就喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。在具體判定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時，可先考慮戶籍、固定生產(chǎn)生活等形式標(biāo)準(zhǔn)，無法判定時再采用實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 衰老模型的建立及給藥 衰老模型組和白藜蘆醇治療組小鼠每日頸背部注射D-半乳糖(150 mg/kg)建立衰老動物模型，正常對照組注射等量生理鹽水，連續(xù)注射42 d。同時，白藜蘆醇治療組小鼠每日給予白藜蘆醇(20 mg/kg)灌胃治療，正常對照組、衰老模型組給予等量生理鹽水灌胃處理，連續(xù)灌胃42 d。

在確立判定標(biāo)準(zhǔn)之后，還可以考慮通過列舉的方式排除具有某種情形的成員不再享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。從各地的實踐做法來看，排除情形包括以下幾種：(1)獲取了其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格；(2)在其他集體經(jīng)濟(jì)組織獲取了農(nóng)地征收補(bǔ)償費；(3)被納入國家公職人員序列；(4)被納入城市居民基本生活保障體系；(5)被納入城鎮(zhèn)企事業(yè)職工社會保障體系。當(dāng)然，除了判定標(biāo)準(zhǔn)和排除情形外，還應(yīng)當(dāng)賦予村民會議或者村民代表會議在遵循法定程序和條件時，以決議的方式賦予申請人以成員資格。

2．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定時間

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判定時，還需要考慮時間因素，即在何時判定其是否具備成員資格。在實踐中，判定時間點的確定主要有四種類型：(1)征收土地預(yù)公告時；(2)征地建設(shè)公告發(fā)布時；(3)征地補(bǔ)償安置方案確定時；(4)實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制時。在這些標(biāo)準(zhǔn)中，如果實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制時為判定時間標(biāo)準(zhǔn)，由于其與農(nóng)地征收行為之間存在著較長的時間差，這對于后取得成員資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益保護(hù)顯然不力。而征地建設(shè)公告發(fā)布后，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案需聽取被征地集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)民的意見，相關(guān)內(nèi)容還不能確定。因此，在農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配中，征收土地預(yù)公告和補(bǔ)償安置方案確定這兩個時間節(jié)點非常重要。征收土地預(yù)公告形成或發(fā)布時，農(nóng)地征收及其補(bǔ)償?shù)姆秶呀?jīng)初步確定，實踐中出現(xiàn)的“搶建搶種”等騙取農(nóng)地征收補(bǔ)償費的行為均出現(xiàn)在這個時間點之后。而補(bǔ)償安置方案確定時，農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)、方式已經(jīng)確定，這關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的切身利益。因此，以征地補(bǔ)償方案確定時作為判定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的時間點較為合理。但在判定成員資格時，應(yīng)重點對征收土地預(yù)公告發(fā)布后通過加入取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行審查，以防止出現(xiàn)騙取農(nóng)地征收補(bǔ)償費的行為。

(二)特殊群體征地補(bǔ)償費權(quán)益的維護(hù)

在農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配過程中，外嫁女、入贅婿、在校大中專學(xué)生、服刑人員、“空掛戶”、服兵役人員、外出務(wù)工人員、繼子女、養(yǎng)子女以及離婚喪偶的婦女及其子女等特殊群體征收補(bǔ)償權(quán)益的保護(hù)，一直是農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配過程中的難題。在實踐中，對在校大中專學(xué)生、服刑人員、服兵役人員的分配資格認(rèn)定已形成較為一致做法，而對外嫁女、入贅婿、空掛戶以及離婚喪偶的婦女及其子女的分配資格的司法認(rèn)定則存有分歧。例如，在“空掛戶”的分配資格認(rèn)定上，天津市高級人民法院認(rèn)為其不具有戶籍所遷地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。[注]《天津市高級人民法院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問題的意見》第7條規(guī)定：“基于本意見第二條之外的原因或事由，將戶口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，但不以本集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障的人，應(yīng)認(rèn)定不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格?！倍不帐「呒壢嗣穹ㄔ簞t認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)別對待，如果與集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成協(xié)議的按協(xié)議執(zhí)行，沒有達(dá)成協(xié)議的則交給集體經(jīng)濟(jì)組織民主商議決定。[注]《安徽省高級人民法院關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導(dǎo)意見》第二條中規(guī)定：“‘空掛戶’一般是指戶籍在某集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，但又不在此生產(chǎn)或生活的人員。對這類人員資格的確定，應(yīng)區(qū)別對待。凡是與該集體經(jīng)濟(jì)組織有明確協(xié)議的，按協(xié)議執(zhí)行；沒有協(xié)議的，經(jīng)過民主議定同意，應(yīng)享有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；民主議定同意，不宜確認(rèn)其成員資格。有特殊情況的可以例外?！?/p>

筆者認(rèn)為，對于上述特殊群體，可以以戶籍取得方式對其進(jìn)行類型化，并結(jié)合成員資格判定的標(biāo)準(zhǔn)和排除因素加以判斷。戶籍取得方式可以分為原始取得和加入取得，其中，原始取得主要是基于出生而取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的戶籍，而加入取得主要是基于婚姻、收養(yǎng)而取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的戶籍。通過原始取得方式取得戶籍的特殊人群包括外嫁女、在校大中專學(xué)生、服刑人員、服兵役人員、外出務(wù)工人員以及離婚、喪偶的婦女及其子女。對于通過原始取得方式取得戶籍的特殊人群，在補(bǔ)償安置方案確定時，無論其戶籍是否遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，只要其不具備成員資格認(rèn)定的排除情形，就應(yīng)當(dāng)判定其享有原有戶籍所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配資格。通過加入取得方式取得戶籍的特殊人群包括入贅婿、“空掛戶”、繼子女和養(yǎng)子女等。對于這類特殊人群的分配資格認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)明確無論其戶籍是否遷入集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，只要其與該集體經(jīng)濟(jì)組織形成較為固定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系且以該集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障，其就應(yīng)當(dāng)享有該分配集體經(jīng)濟(jì)組織被征農(nóng)地補(bǔ)償費的資格。

三、農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配的客體

由于征收對象不同，農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配的客體也就各異。但依據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配客體比較狹窄，被征地農(nóng)民還無法分享土地發(fā)展收益。

(一)我國農(nóng)地征收補(bǔ)償費的客體構(gòu)成

根據(jù)《土地管理法》第47條《土地管理法實施條例》第26條的規(guī)定，我國農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配客體包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。其中，土地補(bǔ)償費是對因所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而對集體土地所有者給予的補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費是為了安置以集體土地為基本生活保障的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活的補(bǔ)償，而地上附著物和青苗補(bǔ)償費是指對被征地農(nóng)民在被征收土地上尚未成熟的農(nóng)作物、林木等經(jīng)濟(jì)作物和建筑物及其他設(shè)施的補(bǔ)償。

(二)土地增值收益應(yīng)納入分配的客體

目前，農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低被視為我國農(nóng)地征收過程中農(nóng)民利益受損的主要原因。其實要維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，首先要確保留給被征地農(nóng)民的蛋糕足夠大，其獲得的土地收益比例足夠高。土地收益包括補(bǔ)償費、稅費以及土地增值費收益等，但通過學(xué)者的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)地非農(nóng)化征收與出讓產(chǎn)生的土地收益中，農(nóng)民所占份額僅為3%-16%，而地方政府所占份額在75%以上。[注]參見諸培新、唐鵬：《農(nóng)地征收與供應(yīng)中的土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新——基于江蘇省的實證分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第1期。在土地增值收益分配中(省級層面)，開發(fā)商、政府所得分別是集體(農(nóng)民)的31.42、8.12倍。[注]參見林瑞瑞等：《土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)及收益分配關(guān)系研究》，《中國土地》2013年第2期。在造成收益分配比例懸殊的原因中，集體土地權(quán)能法律界定不明晰、城鄉(xiāng)二元分割的土地權(quán)能制度是其法律和制度原因。[注]參見丁同民：《現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化收益分配不公平的根源與思考》，《中州學(xué)刊》2013年第3期。因此，完善我國集體土地權(quán)利體系是提高農(nóng)民所占份額比例的前提。

根據(jù)我國《憲法》、《物權(quán)法》以及《土地管理法》的規(guī)定，我國集體土地權(quán)利主要包括集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。但我國目前的集體土地權(quán)能殘缺，現(xiàn)實中集體經(jīng)濟(jì)組織難以完全行使對集體土地的處分權(quán)。現(xiàn)有集體土地權(quán)利中包含的占有、使用、收益、處分等均屬于靜止性權(quán)利，集體土地的開發(fā)利用受到國家權(quán)力的限制，缺乏對決定用途、享受發(fā)展收益等動態(tài)性權(quán)利。而在國外，英國1947年出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次確立了土地發(fā)展權(quán)這一動態(tài)性土地權(quán)利。隨后，美國和法國的相關(guān)立法也明確了該項權(quán)利，并對該項權(quán)利的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定。土地發(fā)展權(quán)是改變土地利用性質(zhì)而進(jìn)行再利用的權(quán)利，是土地增值收益分配的法律保障。由于我國集體土地權(quán)利體系中缺乏該項權(quán)利，因此，在農(nóng)地征收補(bǔ)償費的構(gòu)成中就沒有土地增值收益這一重要內(nèi)容，被征地農(nóng)民也就喪失了對土地增值收益進(jìn)行分配的權(quán)利。但是，我國法律明確以土地發(fā)展權(quán)的形式調(diào)整土地發(fā)展增益可能是大勢所趨。[注]參見陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，《法學(xué)研究》2012年第4期。

雖然關(guān)于土地增值收益存有歸公、歸私以及公私共享等不同主張，但生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性因素在土地增值過程中均起著重要的作用。其中，政府的投資與政策產(chǎn)生了自然增值，而經(jīng)營者的投入與勞動形成了人工增值。因此，集體土地增值收益并不能僅在某一單一主體間進(jìn)行分配，而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合土地增值收益的產(chǎn)生原因，在政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民之間進(jìn)行分配，而“分配的基本原則應(yīng)體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體均能夠獲得應(yīng)有的土地增值收益”。[注]參見鄧宏乾：《土地增值收益分配機(jī)制:創(chuàng)新與改革》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2008年第5期。由于政府因素產(chǎn)生的土地增值收益在不同區(qū)域會產(chǎn)生差異，因此，政府應(yīng)當(dāng)通過稅費的形式獲取集體土地增值收益，并通過補(bǔ)貼等手段將其在社會中進(jìn)行公平分配，從而使社會成員分享土地增值收益。被征地農(nóng)民在被征地中投入了資金和勞力，因此，其應(yīng)當(dāng)分享土地增值收益。集體土地屬于集體組織所有，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員也應(yīng)當(dāng)分享土地增值收益。集體經(jīng)濟(jì)組織在提取一定比例作為發(fā)展集體公益事業(yè)外，剩余部分應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行平均分配。

四、農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配的方法

受我國集體土地種類不同的影響，被征收土地使用權(quán)的性質(zhì)存有差異，這就影響了農(nóng)地征收補(bǔ)償費的具體分配。[注]《福建省高院<關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件疑難問題的解答>》中明確指出：農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費中的三項費用因其不同的法律屬性而致有權(quán)主張的主體各不相同。因此，對于當(dāng)事人起訴時未予區(qū)分的，應(yīng)要求其明確；若當(dāng)事人無法區(qū)分的，人民法院應(yīng)依職權(quán)予以查清。因此，應(yīng)當(dāng)以集體土地的類型為依據(jù)劃分農(nóng)地征收補(bǔ)償費的具體分配標(biāo)準(zhǔn)。

(一)農(nóng)地征收補(bǔ)償費分配方法的差異

根據(jù)《土地管理法實施條例》第26條之規(guī)定，土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，而安置補(bǔ)助費則根據(jù)安置對象的安置情況進(jìn)行分配。從分配實踐看，對于地上附著物及青苗補(bǔ)償費的分配沒有爭議，即歸其所有者所有，而不用考慮集體土地的類型及其流轉(zhuǎn)情況。當(dāng)被征收的土地為集體統(tǒng)一經(jīng)營管理時，其地上附著物和青苗補(bǔ)償費在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部平均分配或用以發(fā)展集體公益事業(yè)。但對土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的具體分配，各地做法不一，實踐中的差異較大。

從實踐做法來看，土地補(bǔ)償費的分配存在以下幾種做法：(1)土地補(bǔ)償費歸不同層級集體經(jīng)濟(jì)組織所有。[注]如《河南省實施<土地管理法>辦法》第35條規(guī)定：“征用的集體土地屬村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會所有的，土地補(bǔ)償費支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會；屬村民小組所有的，土地補(bǔ)償費支付給村民小組；屬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，土地補(bǔ)償費支付給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織?！?2)根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織建制是否被撤銷，采取全部分配給農(nóng)戶，或者在被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間按比例進(jìn)行分配。[注]如《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費分配使用辦法》第12條規(guī)定：“土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費80%分配給被征地農(nóng)戶；其余20%平均分配給征地補(bǔ)償方案確定時，本集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的成員?！薄都质￡P(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費分配管理的意見》中規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織土地全部被征收，并且已經(jīng)撤銷建制的，土地補(bǔ)償費全部用于農(nóng)戶分配；集體經(jīng)濟(jì)組織土地被部分征收或雖被全部征收，但尚未撤銷建制的，土地補(bǔ)償費80%用于農(nóng)戶分配，20%留歸集體經(jīng)濟(jì)組織?！?3)根據(jù)是否調(diào)整農(nóng)民承包的土地進(jìn)行區(qū)分。承包地調(diào)整的，則土地補(bǔ)償費歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有；承包地沒有調(diào)整的，則在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民之間按比例進(jìn)行分配。在上述分配方法中，第一種方法操作性不強(qiáng)。在第二種方法中，如果集體經(jīng)濟(jì)組織建制被撤銷，土地補(bǔ)償費應(yīng)當(dāng)全部用于成員間的平均分配，而不應(yīng)根據(jù)是否享有承包地進(jìn)行區(qū)別對待，因為享有土地承包經(jīng)營權(quán)的被征地農(nóng)民還能享有土地安置費。在第三種方案中，根據(jù)“土地補(bǔ)償費的主要部分要給被征地農(nóng)民”這一分配精神，集體經(jīng)濟(jì)組織與被征地農(nóng)民之間的比例應(yīng)當(dāng)越高越好。

安置補(bǔ)助費的具體分配有如下做法：(1)安置補(bǔ)助費直接支付給農(nóng)民個人；(2)根據(jù)不同的安置途徑進(jìn)行分配，并對安置補(bǔ)助費的計算和使用進(jìn)行了明確；(3)根據(jù)被征地類型及是否調(diào)整承包地，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地承包戶之間按比例分配。在安置補(bǔ)助費的分配中，第一種方法未能進(jìn)行類型的區(qū)分，而直接分配給農(nóng)民個人不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定；第二種和第三種方法進(jìn)行了區(qū)分，只是區(qū)分的依據(jù)有所不同：首先應(yīng)根據(jù)是否存在安置的對象中以決定安置補(bǔ)助費的流向和分配比例；需要安置的，則按照安置途徑進(jìn)行安置補(bǔ)助費的分配。

我國各地實施的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的分配方法，均依據(jù)不同的因素對其進(jìn)行了區(qū)分。這種區(qū)分使農(nóng)地征收補(bǔ)償費的補(bǔ)償功能得以充分發(fā)揮。但各地考慮的不同因素影響了其發(fā)揮的效果，造成了被征地農(nóng)民以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員的差別待遇。筆者認(rèn)為，造成上述差異的根本性原因在于未能區(qū)分征收的不同對象。不同類型集體土地的差異決定了其征收補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亦存在差異。[注]參見陳小君：《農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)》，《中國法學(xué)》2012年第1期。因此，合理地分配農(nóng)地征收補(bǔ)償費，應(yīng)根據(jù)不同類型集體土地上存在的權(quán)利人種類進(jìn)行劃分。

(二)不同類型集體土地征收補(bǔ)償款的分配

從性質(zhì)上說，農(nóng)地征收補(bǔ)償費是對被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織失地的補(bǔ)償。其中，土地補(bǔ)償費是對集體土地所權(quán)的補(bǔ)償，而安置補(bǔ)助費是對集體土地使用權(quán)的補(bǔ)償。此外，受我國集體土地所有權(quán)性質(zhì)的限制，家庭土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)承擔(dān)著社會保障和社會福利的功能，其權(quán)利的享有和行使帶有鮮明的身份屬性，因此，農(nóng)地征收補(bǔ)償費的分配還需要考慮集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份。

根據(jù)我國法律的規(guī)定，集體土地可以分為承包經(jīng)營地(包括家庭承包和其他方式承包用地)、建設(shè)用地、宅基地以及自留山、自留地。其中，自留山和自留地被《憲法》第10條和《土地管理法》第8條所承認(rèn)，《物權(quán)法》第184條第2項還將其明確規(guī)定為集體所有的土地使用權(quán)，因此可視為一種獨立的土地類型。當(dāng)集體土地被全部征收且撤銷建制的，由于集體經(jīng)濟(jì)組織喪失了存在的依據(jù)，基于土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的補(bǔ)償功能和福利性質(zhì)，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行平均分配。[注]參見《重慶市征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費分配使用辦法》第12條、《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費分配使用辦法》第12條。如果集體土地雖被完全征收但建制未被撤銷的，由于集體經(jīng)濟(jì)組織仍然存在，因此，其應(yīng)當(dāng)提取一定比例的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費作為公益基金，剩余部分則應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間平均分配。

對于未被全部征收的集體土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其不同類型來分配農(nóng)地征收補(bǔ)償費。(1)家庭承包經(jīng)營用地被征收的，如果集體經(jīng)濟(jì)組織通過內(nèi)部調(diào)整的方式給其調(diào)整了承包地的，則土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間平均分配，或提取部分比例后在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間平均分配。如果未能進(jìn)行承包地調(diào)整的，則土地補(bǔ)償費主要用于補(bǔ)償被征地的農(nóng)民，集體經(jīng)濟(jì)組織可提取不高于20%的土地補(bǔ)償費。安置補(bǔ)助費應(yīng)根據(jù)安置對象的不同情況進(jìn)行分配，沒有安置的應(yīng)當(dāng)全部發(fā)放給被征地家庭承包經(jīng)營戶。(2)對于根據(jù)《物權(quán)法》第133條規(guī)定的方式取得的承包用地，其土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間平均分配，或者集體經(jīng)濟(jì)組織按一定比例提取后在成員間進(jìn)行平均分配。(3)對于宅基地的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)實行房地分離的補(bǔ)償原則。宅基地上的房屋產(chǎn)生的權(quán)益歸宅基地使用權(quán)人所有，但如果一戶多宅的，因其違反了《土地管理法》第62條之規(guī)定，只能對其一處住宅進(jìn)行補(bǔ)償。宅基地補(bǔ)償金可以參照家庭承包地被征收后未調(diào)整承包地時的情形進(jìn)行分配，但由于宅基地的使用權(quán)限沒有限制，因此，可參照承包地征收土地補(bǔ)償費的分配比例適當(dāng)進(jìn)行提高。由于各地對征收集體土地所有的房屋規(guī)定了貨幣安置、產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式，因此，被征地農(nóng)戶不享有安置補(bǔ)償費。(4)集體建設(shè)用地使用權(quán)不是獨立的征收客體，其權(quán)利人不能參與土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的分配[注]參見陳小君：《農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)》，《中國法學(xué)》2012年第1期。，土地補(bǔ)償費應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間平均分配或集體經(jīng)濟(jì)組織按一定比例提取后在成員間進(jìn)行平均分配。(5)自留山、自留地因其由集體經(jīng)濟(jì)組織成員長期使用，其性質(zhì)接近于自物權(quán)的使用權(quán)。因此，被征收后其土地補(bǔ)償費的分配可以參照宅基地補(bǔ)償費的分配方法，但安置補(bǔ)助費應(yīng)當(dāng)分配給使用權(quán)人。