城市低保救助制度的發(fā)展瓶頸及路徑研究
——以濟南市為例

任曉敏 崔恒展

(濟南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250002)

社會政策是針對社會問題和社會需要做出的反應(yīng)和干預(yù)，即通過政府機構(gòu)以及非政府組織等社會福利服務(wù)的一種安排，來解決貧困、不平等、分配不公等社會問題。[注]①熊躍根：《社會政策：理論與分析方法》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第11頁。救助政策在所有社會政策中是最基本、也最能體現(xiàn)一個國家或政府收入再分配機制效果的一項政策，一定程度上反映了社會公平的準則。城市低保制度是在原有城市已經(jīng)存在的定期救濟與部分臨時救濟的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種社會救助制度，是社會救助體系的最后一道安全防線。城市低保制度是一項系統(tǒng)工程，涉及到社會的眾多方面，制度設(shè)計在實際運作中如何能達到最佳實效，是當前亟需解決的重要問題。本文資料來源于對濟南市多階段抽樣選取的8個街道、街道下屬的8個社區(qū)低保工作人員、特殊低保對象、民政部門負責人的深度訪談。通過質(zhì)性研究對城市低保制度實踐中的特點、困境問題進行分析，以期厘清制度發(fā)展的理念，并尋求制度建構(gòu)的路徑。

一、積極救助取向的制度特點

城市低保制度是為維護困難群眾基本生活權(quán)益作出的一項基礎(chǔ)性制度安排，其救助理念在制度實施的前期更多是出于對城市絕對貧困問題的回應(yīng)而采取的“被動救助”的收入維持方式。但是近年來，各地在具體的制度實踐中積極救助取向的特點逐步顯現(xiàn)。

(一)救助范圍不斷擴大，救助標準逐年提高

我國政府自1993年在上海市試點城市低保制度，2001年8月提出了城市最低生活保障制度“應(yīng)保盡保”的目標，各地低保人數(shù)迅速增加。濟南市城市低保工作1996年開始啟動，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已建立了以醫(yī)療救助、就業(yè)援助等為主體的專項救助制度，不斷推出各項實施辦法和工作規(guī)程。一系列制度的推出凸顯了政府“上游干預(yù)”措施已由以往滿足貧困群體的基本生存進步為滿足他們的基本生活需要，體現(xiàn)了“被動救助”向政府“主動回應(yīng)”的變化。

當前濟南市凡是家庭人均收入低于最低生活保障線的城鎮(zhèn)居民均可以申請社會救助，低保救助制度的責任不斷明晰，救助范圍逐步擴大。濟南市政府于2011年建立了城市低保標準與居民基本生活費用價格指數(shù)掛鉤聯(lián)動機制，低保標準根據(jù)物價上漲幅度自然增長。截至2013年，在16年的時間內(nèi)，濟南市已先后14次提高城市低保標準，城市低保標準由建立之初的每人每月120元提高到480元，增長了4倍。截至2013年3月，濟南市共保障城市低保對象2萬戶、4萬人，月人均補助水平279元。

(二)各項救助政策相繼推出，救助網(wǎng)絡(luò)更加嚴密

社會福利的形式各式各樣，根據(jù)形式或可轉(zhuǎn)移性特征，即福利給付在多大程度上考慮到消費者的選擇，社會福利品可以分為六類：機會、服務(wù)、物品、代用券和退稅、現(xiàn)金以及權(quán)力。[注]尼爾·吉爾伯特、保羅·泰瑞爾：《社會福利政策導(dǎo)論》，黃晨熹等譯，華東理工大學(xué)出版社2003年版，第182頁。社會救助項目依照其給付的形式可以被劃分為兩類：現(xiàn)金型和非現(xiàn)金型項目。城市低保制度初創(chuàng)時，救助的主要形式是以現(xiàn)金救助為主，為了回應(yīng)低保群體日益增長的基本生活需要，救助的形式開始從生活救助轉(zhuǎn)向綜合救助。例如，濟南市對低保救助的力度近年來不斷加強，城市低保家庭已經(jīng)享受到了除低保金外的十余項配套救助政策，如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律援助等，“低保證”的含金量越來越高。在醫(yī)療救助方面，對低保對象推行醫(yī)療救助一站式服務(wù)，救助費用實現(xiàn)即時結(jié)報。在就業(yè)援助方面，對城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，特別是對困難群眾加大就業(yè)培訓(xùn)力度，提高其再就業(yè)能力。此外，低保家庭如符合房管部門要求條件，還可享受家庭廉租住房補貼及購買經(jīng)濟適用房的優(yōu)惠；同時，還可以接受法律援助，減免仲裁費、鑒定費、查檔費等相關(guān)費用；突發(fā)困難時可申請臨時救助；低保家庭子女可享受上學(xué)救助。

低保救助在實踐中從平均主義救助向分類救助轉(zhuǎn)變。低保制度早期采取的是平均主義的救助辦法，沒有體現(xiàn)受助者的差異特征。自2003年我國政府提出“分類施?！钡闹贫冉ㄔO(shè)后，使低保制度不再是完全的平均主義，也宣告了低保救助工作“一刀切”時代的結(jié)束。濟南市分類施保制度始于2010年，主要針對需要常年用藥治療的重大疾病患者、無自理能力或基本喪失勞動能力的重度殘疾人員，以及未入住社會福利院的城市三無對象等六類特殊困難群體實施分類施保，以家庭為單位每戶每月增發(fā)50元。專項救助政策和分類救助的不斷推出構(gòu)成了嚴密的救助網(wǎng)絡(luò)，整合了社會救助資源，提升了綜合救助效益。

(三)救助規(guī)范化程度提高，動態(tài)化管理不斷加強

21世紀以來，我國低保救助的規(guī)范化程度不斷提高，民政部門陸續(xù)出臺了一系列政策法規(guī)。例如，濟南市2001年頒布了《濟南市財政局關(guān)于城市居民最低生活保障資金的管理及核撥辦法》以加強低保的資金管理。從2004年開始不斷頒布專項救助法規(guī)政策十余項，如2006年的《濟南市婦女聯(lián)合會、民政局關(guān)于加強對單親特困母親家庭實施救助的通知》，2007年的《濟南市城市低收入家庭廉租住房管理辦法》，2010年的《濟南市民政局、財政局關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民臨時救助制度的通知》，一系列法規(guī)的出臺把城市低保的救助工作納入了法律的軌道，使其更加規(guī)范化、制度化。

動態(tài)管理制度，是對符合低保條件的要隨時納入保障范圍，家庭收入發(fā)生變化的要及時增發(fā)、減發(fā)或停發(fā)低保金。濟南市近年來已經(jīng)建立了對低保對象的動態(tài)管理，為了保障對象有進有出，定期跟蹤低保對象家庭變化情況，建立了定期核查制度。對于收入來源不固定、成員有勞動能力和勞動條件的低保家庭按月核查，對于無生活來源、短期內(nèi)收入變化不大的家庭每半年核查一次；對于無勞動能力又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的“三無人員”，每年核查一次；根據(jù)核查結(jié)果，對低保金的發(fā)放進行及時調(diào)整。同時，民政部門提出強化動態(tài)管理的要求，定期跟蹤低保對象家庭變化情況，嚴格進行家計調(diào)查，做好低保對象的進入和退出工作。

二、城市低保救助制度實踐中的困境

(一)保障水平較低，低保群體仍面臨著社會排斥的風險

現(xiàn)有救助政策更多關(guān)注的是收入型貧困人群，忽略了支出型貧困人群。部分低保邊緣群體其收入水平高于低保戶但因重大疾病、子女就學(xué)、突發(fā)事件等情況，無法被現(xiàn)有救助制度覆蓋，他們成為社會救助難以顧及的“夾心層”。 而處于低保邊緣的困難群體在面臨病難、看病貴和教育經(jīng)費負擔重等問題時得不到救助，其實際生活水平往往還低于低保對象。目前，城市低保救助的整體水平仍較低。在收入方面，低保群體仍然是處于絕對貧困的階層，收入的匱乏依然是他們的最基本的特點之一，即使每年低保金在不斷提高，但保障標準相對于物價的上漲仍然維持在較低水平，低保金也僅能維持他們基本的生存。在多種困境因素疊加的情況下，受助人即使得到現(xiàn)有政策救助，卻仍處于無助狀態(tài)甚至絕望。調(diào)查中得知，有一對母女死在家中已腐爛、精神病兒子一直待在屋內(nèi)的事件。該家庭一家三口一直享受城市低保、殘疾人救助、精神病救助，救助政策已得到了落實執(zhí)行卻依然無力擺脫生活困境。另外在群眾遭遇如白血病、尿毒癥等重大疾病等致貧時，作為以有限的地方財力為支撐、以保障基本生活為目的的社會救助，也難以解決全部問題，需要進一步提高全社會的保障和福利水平。

當前我國城市低保救助雖已有了很大的改觀，推出一系列專項救助政策，但由于政策的受益群體有限，致使多數(shù)家庭在醫(yī)療、住房、教育和社會關(guān)系等領(lǐng)域均面臨著不同程度的權(quán)利缺失，面臨著不同程度的社會排斥的風險。貧困導(dǎo)致不能接受良好的學(xué)校教育，缺乏人力資本的投資，導(dǎo)致就業(yè)存在困難，進而無法獲取收入。同時甚至可能導(dǎo)致部分城市貧困群體產(chǎn)生精神疾病，喪失對生活的信心。在家庭生活和社交活動方面，貧困家庭疏于社會交往，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)狹窄，他們無法融入和諧的社會關(guān)系中，逐步處于邊緣化、隔離化的狀態(tài)。調(diào)查中Q社區(qū)的一位低保戶W女士，在被問到平時的閑暇時間是否出去和朋友聊天、串門時，她說：“我就住在濟南的市中心泉城路，但兩年了我都沒有去過，因為沒錢，去那兒會受刺激，平時和街坊鄰居最多在門口碰見了打個招呼，現(xiàn)在交往都需要花錢，你請人家來家里坐坐，不買點吃的也不像回事”?？梢钥闯龅捅Ｈ后w的貧困導(dǎo)致了自尊的降低，社會交往的排斥。城市低保群體所呈現(xiàn)出來的并不是一個積極向上的生活狀態(tài)，很難擺脫真正意義上的貧困，甚至可能會陷入惡性循環(huán)的怪圈。

(二)救助職能分散，協(xié)調(diào)化的管理體制尚未完全建立

目前，我國社會救助工作存在明顯的部門分割，呈現(xiàn)較為突出的“碎片化”現(xiàn)象，影響和制約了我國社會救助工作的整體發(fā)展水平。社會救助職能一直分散于各個政府部門，雖然明確由民政部門牽頭，但民政部門的協(xié)調(diào)能力有限，且缺乏法律依據(jù)和存在部門利益阻隔，“多龍治水”的工作格局始終沒有從根本上改變。調(diào)查中，民政局相關(guān)負責人特別強調(diào)了民政局在保障工作中的職責問題。他認為，國家現(xiàn)在對低保的救助實際分散在不同的部門，例如低保的住房問題主要還是由房管局負責，而教育救助則由教育局承擔，醫(yī)療保障則由衛(wèi)生部門主管，而民政局很大程度上是行使服務(wù)的職能，為相關(guān)部門提供被保障對象的信息和對他們進行定期的審核。所以，救助的數(shù)量和標準不僅僅是民政部門能決定的，這其中牽涉很多單位的職能。制度分割問題已成為救助攻堅工作的核心議題，迫切需要不同部門之間的有效銜接。

救助職能的分散化管理也延緩了部門之間信息共享的可能。目前，濟南市尚未建成完善的社保、民政、公安、衛(wèi)生、住房、工商等部門的信息共享機制，由于信息的不透明，使得一些騙保、重復(fù)參保等問題時有發(fā)生。S居委會的負責人告訴我們，他們小區(qū)就存在隱瞞住房、車輛等資產(chǎn)而違規(guī)領(lǐng)取低保金的，有死后親屬仍領(lǐng)取低保金、享受職工醫(yī)療待遇的。因此，設(shè)立專門機構(gòu)，強化數(shù)據(jù)交換，實現(xiàn)信息共享，確保困難群眾數(shù)據(jù)的唯一性是杜絕騙保、重復(fù)救助、重復(fù)參保的關(guān)鍵所在。

(三)低保收入難以顯性化，新福利依賴導(dǎo)致退出難

我國城市低保實行差額補貼，實際工作中如何準確核算低保家庭的收入成為低保管理中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。調(diào)查中，大部分的低保工作人員都談到低保家庭的實際收入情況不易準確掌握，隱性收入難以顯性化。目前實際工作中對收入核定的主要辦法是申請人自行申報，并出具相關(guān)收入、財產(chǎn)證明，然后由居委會和辦事處入戶，走訪鄰里、工作單位等進一步核實。但現(xiàn)實中缺少必要的核查途徑和技術(shù)手段，更多是憑借低保專員入戶核實的主觀判斷。一些家庭不愿透露真實收入，甚至故意隱瞞。另一方面，相關(guān)部門缺乏協(xié)調(diào)配合，低保工作人員對房屋、車輛、存款、有價證券、隱性就業(yè)等隱性收入難以核實，低保工作人員無權(quán)去銀行核查其資產(chǎn)狀況，低保戶如購買了沒有產(chǎn)權(quán)的住房，也是無法從房管局核實查證的。此外，諸如撫養(yǎng)費、贍養(yǎng)費是否支付、給予多少的問題，很難說清楚。民政部門如果沒有確鑿的證據(jù)，也只能依舊發(fā)放低保金。這些低保管理運行中的問題暴露了實際低保動態(tài)管理與救助對象實際變化不相適應(yīng)。

由于低保證附加值的增高，也催生了新的福利依賴，導(dǎo)致低保退出難的問題。目前，濟南市低保戶在物價、住房、就醫(yī)、上學(xué)、水電、煤氣、等方面享受各種減免和補貼，與低保證掛鉤的利益越來越多，導(dǎo)致低保工作中“進難，退更難”。部分低保家庭在得到各項救助累加后，生活水平明顯高于低保邊緣群體，有不少低保群體視低保金為救命錢，不愿退出低保福利，造成心理上對低保資格的依賴。也有部分低保群體就業(yè)積極性不高，即使為他們提供就業(yè)機會，他們也可能會消極對待，或想盡辦法不愿再就業(yè)，更不愿退出低保，表明低保群體行為上對低保福利的依賴。低保工作人員在低保資格的審核、確認和退出問題上甚至要面對低保群體的糾纏、白眼和不配合，進而導(dǎo)致了低保資格確認難、退出難的問題時有發(fā)生。

(四)基層救助管理經(jīng)辦能力不足，與實際管理需要不相適應(yīng)

低保救助對象的不斷增加和救助對象的不斷擴展對低保工作提出了更高的要求，但在實際救助工作中卻不同程度地存在工作人員數(shù)量不足、素質(zhì)參差不齊、管理不夠規(guī)范等經(jīng)辦能力不足的問題，凸顯出基層力量較為薄弱的現(xiàn)象。

目前，濟南市城市低保的專門管理機構(gòu)只設(shè)置到街道一級，即街道的社會事務(wù)科，每個社區(qū)只有一名低保專員，大多由居委會主任或副主任兼任。社區(qū)低保專員來自不同的年齡段，政治素質(zhì)、文化程度、辦事能力和政策掌握水平等都參差不齊，再加上沒有正式編制，待遇低，工作對象復(fù)雜，工作壓力大。D社區(qū)低保專員S談到自己的工作時說：“我們的負擔太重了。除了低保，像計劃生育、流動人口、衛(wèi)生、社區(qū)治安、消防、民兵工作、精神文明、環(huán)保、調(diào)解等等，什么事情最后都壓到社區(qū)。居委會就幾個人，沒辦法就得經(jīng)常加班，待遇也不高。這兩年財政發(fā)工資稍微好些，扣掉五險剩1000多，以前自籌的時候工資更少。我們是干著公務(wù)員的活，拿的錢卻比人家公務(wù)員少的多?！笨梢姡捅T的工作滿意度不高，他們除了承擔復(fù)雜的低保審核、發(fā)放工作外，還肩負著大量的行政事務(wù)工作，還要對平均200人左右的每戶情況進行核查，難免出現(xiàn)簡化程序、走馬觀花式的應(yīng)付情況，從而嚴重影響了低保管理工作的質(zhì)量。此外，調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，由于各種單項救助政策的推出，導(dǎo)致越來越多的低保群體和邊緣對象為爭取低保資格和低保專員發(fā)生不必要的沖突，干擾了低保專員的正常工作，甚至使其受到恐嚇、辱罵等威脅，嚴重影響到低保專員的工作熱情和積極性。

三、制度建構(gòu)的路徑

城市低保制度的良性發(fā)展必須要厘清制度的理念，在理念的指導(dǎo)下探索具體的路徑措施。

(一)制度理念的轉(zhuǎn)型

制度設(shè)計理念是制度設(shè)計的關(guān)鍵問題，也是評估一項制度是否具有前瞻性和可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)。從社會政策的發(fā)展階段看，20世紀60年代，社會政策重視政府行動如何有效地解決市民的福利需要，政府致力的活動是以達到社會問題的控制及社會需要的滿足為目的的。90年代以來，社會政策從關(guān)注經(jīng)濟性資源分配發(fā)展到更加關(guān)注社會關(guān)系(地位與權(quán)利)的分配。[注]楊團：《社會政策研究范式的演化及其啟示》，《中國社會科學(xué)》2002年第4期。社會政策從不是直接地給予利益到注重人力資本的投資。社會政策的決策模式將單一地由政府決策和支配福利轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧⑹袌?、家庭、非營利組織、社區(qū)等多元社會主體參與決策和實施。重視社會關(guān)系分配的社會政策視社會、政治及經(jīng)濟部門之間的關(guān)系是不可分割的，有較多的重疊性。[注]王卓祺、雅倫·獲加：《西方社會政策概念轉(zhuǎn)變及對中國福利制度發(fā)展的啟示》，《社會學(xué)研究》1998年第5期。

城市低保制度在發(fā)展中應(yīng)順應(yīng)社會政策的發(fā)展變化針對出現(xiàn)的問題探索理念的轉(zhuǎn)型。首先，制度的建構(gòu)需要從基本收入的保障轉(zhuǎn)向社會的融合。以往的貧困多從經(jīng)濟的視角考察，而今天諸多的研究證實貧困不僅是收入的低下，更包含隨之而來的精神的貧困和社會資源的匱乏等。新的社會政策理念強調(diào)非收入因素對人的福利的作用，深化了人們對于社會需要、社會機會的認識，力圖從增權(quán)或能力提升、社會融合以及界定和度量貧困群體所獲保障等新的視角進行考察。[注]楊團：《社會政策研究范式的演化及其啟示》，《中國社會科學(xué)》2002年第4期?？梢姡鐣呱顚咏?gòu)的價值觀已經(jīng)發(fā)生改變。其次，低保救助制度的發(fā)展應(yīng)貫徹維持生存到促進發(fā)展的理念。傳統(tǒng)救助的價值理念認為貧困更多源于基本生活資源的匱乏，因此通過物質(zhì)或經(jīng)濟的救助就可以幫助群體擺脫困境，其救助的核心目標就是通過收入保障滿足貧困群體的生存權(quán)，而現(xiàn)代社會政策更多要求遵循發(fā)展的理念，關(guān)注貧困群體的發(fā)展權(quán)，關(guān)注貧困者的自我發(fā)展能力，注重人力資本的投資。[注]林閩鋼、董琳：《歐盟反社會排斥政策探討》，《公共管理高層論壇》2006年第3期。可見，現(xiàn)代社會救助的根本目標是促進個體及全社會的發(fā)展，社會救助制度必須要通過提高社會底層貧困群體參與社會與市場的能力來促進個體和整個社會的共同發(fā)展與進步，從而實現(xiàn)社會公平，促進社會融合。

(二)具體實現(xiàn)路徑

1.整合社會救助職能和服務(wù)，實現(xiàn)救助管理一體化

在“政府主導(dǎo)、民政主管，部門協(xié)作，社會參與”的部門管理體制之上，以行政機構(gòu)改革為契機，組建部門協(xié)調(diào)委員會，整合部門職能。按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三位一體的改革思路，逐步對當前分布于各個部門和單位的社會救助工作進行剝離、整合。[注]林閩鋼：《社會保障理論與政策》，中國社會科學(xué)出版社2012年版，第148頁。整合行政資源，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理社會救助事宜，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)督管理機構(gòu)和統(tǒng)一的社會救助信息管理平臺，避免多龍治水的現(xiàn)象。

隨著救助對象需求多樣化的發(fā)展，城市低保救助的重心會從生活救助轉(zhuǎn)向能力救助。政府可以通過購買服務(wù)的形式，促進各類民間公益組織的發(fā)展，民政部門還可以通過登記注冊、工作指導(dǎo)和檢查監(jiān)督等途徑，培植社會救助類的社團和基金會，以作為政府救助的有力補充。充分發(fā)揮非營利組織的作用，廣泛動員和組織社會力量參與到社會互助和社會服務(wù)中。在社會救助的提供方式上引進專業(yè)社會工作者和社會工作方法，實行積極救助和消極救助、實物救助和服務(wù)救助相結(jié)合。

2.完善低保動態(tài)調(diào)整機制，構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺

構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺，及時完善低保動態(tài)調(diào)整機制，將有助于真正保障群體有進有出，而不至于形成新的福利依賴。首先，可以嘗試建立街道聯(lián)合會審及全部入戶核查制度。對低保戶的審批在現(xiàn)實中應(yīng)該完全按照 100%的比例進行入戶調(diào)查；入戶干部需詳細了解情況，資產(chǎn)的核查情況需進行詳細調(diào)查，調(diào)查結(jié)果需由調(diào)查人、被調(diào)查人雙方簽字確認，并需承擔一定責任。低保調(diào)查人員需向低保評議、評審小組如實匯報。其次，由相關(guān)部門整合網(wǎng)絡(luò)資源，提高低保工作信息化水平。市區(qū)兩級政府應(yīng)當有效利用金融、住房、教育、公安、衛(wèi)生等部門門及有關(guān)機構(gòu)的數(shù)據(jù)庫，逐步建立城市低保家庭收入審核信息系統(tǒng)，并保持動態(tài)更新，實現(xiàn)信息共享，提高信息的真實性和有效性，通過統(tǒng)一的救助信息平臺，確保困難群眾數(shù)據(jù)的唯一性、真實性，建立科學(xué)、高效的資產(chǎn)審核系統(tǒng)，是避免重復(fù)救助、人情救助的制度基礎(chǔ)。

3.加強基層隊伍建設(shè)，提高管理水平

低保工作政策性強、涉及面廣，做好低保工作，低保工作人員的隊伍建設(shè)是關(guān)鍵。首先，政府應(yīng)增加基層工作的經(jīng)費。按照救助資金投入的一定比例，通過財政合理測算安排，向基層低保工作部門和社區(qū)投入必要的工作經(jīng)費，可嘗試由第三方機構(gòu)進行低保家計調(diào)查工作，減輕基層壓力，明確低保專員的職業(yè)身份，縮減其職責范圍。其次，擴大低保專員隊伍，吸引高素質(zhì)人才加入。對基層低保工作人員實行招聘制，每年可以定期接收部分社會工作專業(yè)的畢業(yè)生從事低保工作，也可通過一些社區(qū)的非營利組織成員承擔低保的入戶宣傳和調(diào)查工作。同時，政府應(yīng)當為低保專員建立合理的工資制度及其增長機制，明確其職業(yè)晉升通道，以留住人才，并吸引高素質(zhì)人才的加入。再次，加強對低保專員的管理。確立城市低保干部定期培訓(xùn)制度，開展不同程序、不同類型的培訓(xùn)，提高低保專員的基本素質(zhì)，以適應(yīng)復(fù)雜的低保管理和服務(wù)工作。對低保工作人員進行年度考核，適當建立低保工作人員責任追究制。通過對其日常受理救助申請、入戶調(diào)查、完成任務(wù)等工作進行考核打分，并進行測評，給出改進意見。此外，應(yīng)當不斷提高低保工作者良好的職業(yè)道德修養(yǎng)，加強他們對低保群體的關(guān)愛，使他們成為低保群體信賴的對象，以幫助低保群體逐步擺脫貧困。

4.大力實現(xiàn)再就業(yè)工程，逐步實現(xiàn)應(yīng)退盡退

《社會救助法》的制定除了規(guī)定要幫助困難群眾解決基本生活問題，還要注重人的發(fā)展，要通過各種措施對他們進行人力資源開發(fā)，以提高他們獲取收入的能力，增加獲取收入的機會，最終實現(xiàn)就業(yè)走出貧困。[注]韓玲、趙司嘉:《構(gòu)建城市低保分類救助模式——對吉林市長虹社區(qū)的個案研究》，《山東社會科學(xué)》2008年第12期。低保制度作為一種“輸血式”的救助方式對貧困居民起“兜底”作用，但不能從根本上解決貧困問題。低保群體中不乏年輕、健康的群體，對他們的“輸血式”救助必須變?yōu)椤霸煅健本戎拍苷嬲惯@些群體擺脫貧困，而不至于成為福利的搭便車者。如何促進低保群體的就業(yè)才是他們真正融入社會，提升自我意識的關(guān)鍵。

目前，濟南市對低保戶的就業(yè)扶持效果依然較差，對低保群體提供的工作多是保安、保潔、環(huán)衛(wèi)等收入較低且不穩(wěn)定的崗位，相對于低保金和多項配套優(yōu)惠政策性價比太低，對低保戶缺乏吸引，借此實現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)的幾率比較少。所以，國家和政府必須要發(fā)展經(jīng)濟、大力實施再就業(yè)工程，立足于開發(fā)式扶貧。尋求各種途徑增加就業(yè)崗位。例如，可以減少現(xiàn)金支付，開發(fā)社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)，為有勞動能力的低保戶提供臨時性就業(yè)崗位，針對低保群體降低注冊資金實施稅費減免。同時，各級政府應(yīng)該通過設(shè)立專門的培訓(xùn)機構(gòu)為失業(yè)人員提供特殊的職業(yè)培訓(xùn)，進行再就業(yè)宣傳，以幫助有勞動能力的低保人員迅速提高他們的職業(yè)競爭力。此外，也可采取適當措施鼓勵主動退保者。通過造血式的扶貧，避免勞動力資源的浪費，鼓勵收入提高的低保家庭主動退保，逐步實現(xiàn)應(yīng)退盡退。