優(yōu)化整合城鄉(xiāng)資源，完善社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系
——上海、甘肅、云南社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系研究

潘 屹

(中國社會科學院 社會學所, 北京 100732)

一、導言：中國養(yǎng)老服務體系存在的主要問題

目前，我國養(yǎng)老服務體系的發(fā)展還很不完善，在設施、資金、人員、政策和制度設計等方面都存在著許多問題。特別是在基礎設施和資金方面的欠缺尤為明顯。民意調(diào)查顯示，中國大陸5%的老人具有進入機構(gòu)養(yǎng)老的需要和愿望。民政部曾經(jīng)統(tǒng)計，如果按照老年人口1.87億的基礎，依據(jù)5%比例計算，需要925萬張床。而事實上國家目前只擁有320多萬張床位，缺口為600萬張床。預計投資一張床為人民幣10萬元(還不包含土地費)，600萬張床就是6000個億(現(xiàn)在老年人口已經(jīng)增長為1.94億，經(jīng)費應該更高)[注]①民政部社會福利司老年處處長王輝訪談，關于老齡化課題的第2次中日專家會議，2013年9月4日，參見http://finance.jfinfo.com/news/20130906/00261796.shtml。。這僅僅是機構(gòu)養(yǎng)老，還不算社區(qū)養(yǎng)老的費用。

與此同時，我國在養(yǎng)老服務方面的專業(yè)服務人員也十分缺乏。據(jù)推斷，我國老人中至少有1130萬失能失智的老人，按照3:1的比例，需要有370萬的護理隊伍[注]②《老人院》雜志編輯部：《“十二五”期間中國養(yǎng)老戰(zhàn)略應有大突破》，《老人院》2010年第1期。。而另據(jù)專家估測，護理人員則最少需要1000萬[注]③第四屆全國老人院院長論壇，2009年，參見http://news.sina.com.cn/o/2009-01-22/074215072714s.shtml。現(xiàn)有30萬的護理人員中，拿到專業(yè)培訓證書的才3萬多人。如將這個部門的人員補齊的話，既可以擴大就業(yè)，又可以拉動內(nèi)需，足以支撐一個產(chǎn)業(yè)。另外，在體制方面，現(xiàn)存的養(yǎng)老服務機構(gòu)數(shù)量不足，而現(xiàn)存養(yǎng)老社會服務的主體是國家，即公辦養(yǎng)老院占80%至90%。民間參與養(yǎng)老社會服務的比例非常小。

更為嚴重的是，我們在相關政策的制定和制度體系的發(fā)展方面十分不足，這已經(jīng)成為發(fā)展養(yǎng)老服務體系的瓶頸問題。尤其是在養(yǎng)老社會服務上，一個明顯的問題是缺少相關社會政策的推進，也缺乏發(fā)展的總體思路即“頂層設計”與戰(zhàn)略規(guī)劃。在資金投入上，其實國家并不缺錢，民間也有資源，社會在炒股、炒房，但是在養(yǎng)老社會服務上資金投入?yún)s不足。一方面養(yǎng)老服務人員欠缺；另一方面，出現(xiàn)了大量的待業(yè)和失業(yè)問題，包括大學生失業(yè)。如果說，養(yǎng)老服務是一項新興的社會福利事業(yè)或者社會產(chǎn)業(yè)，那么它目前迫切需要的就是規(guī)劃的養(yǎng)老服務社會政策的引導和支持。

針對這種狀況，發(fā)展養(yǎng)老服務體系可以從社區(qū)工作入手。社區(qū)是最小的社會組織單位。在社區(qū)平臺上，可以有不同的社會組織機構(gòu)進入：居委會、其他基層群眾組織、各種社會團體、社會企業(yè)和其他專業(yè)社會工作者、志愿者等。一般的社區(qū)設在居委會、村委會(有的地方是村民小組，還有的是街道)層面，所以我們可以在社區(qū)層面上考察這些機構(gòu)是如何組織和參與養(yǎng)老服務的。社區(qū)也是老人熟悉的生活屬地。中國的傳統(tǒng)文化影響下，老年人所居住的社區(qū)形成了老年人的生活和認知范圍，親屬、親戚、朋友圈子在社區(qū)內(nèi)部，熟悉的生活環(huán)境給老人舒適感。一般情況下老人不愿意離開熟悉的環(huán)境，而進入一個陌生的生活領域。因此，為了老人的情感和生活需要，我們可以把養(yǎng)老服務的研究范圍放在社區(qū)。

由于具有以上特點，我們可以通過發(fā)展多種性能的服務，在社區(qū)層面上提供公共服務，社區(qū)內(nèi)滿足和體現(xiàn)了老人各方面的基本需要。社區(qū)是一個非常基礎的平臺，提供養(yǎng)老服務的多種機構(gòu)，從商業(yè)、企業(yè)、到政府機構(gòu)，包括家庭等，都在社區(qū)展現(xiàn)。老人的日常居住生活、教育、餐飲、娛樂、到醫(yī)療、教育，可以得到綜合的反射與反映。事實上，自2007年以來，民政部提出了加快發(fā)展老年社會服務的方針，即建設“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的養(yǎng)老服務體系”[注]竇玉沛：《社會福利由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變》，《公益時報》2007年10月23日。。各地也相應地制定了諸如9073或者9064的社區(qū)養(yǎng)老服務計劃。我們可以通過考察社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展狀況來說明社區(qū)養(yǎng)老服務體系所能起到的作用。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務與本研究對象的界定

從社區(qū)養(yǎng)老服務體系的基本狀況看，截至2009年底，全國共有各類社區(qū)服務中心17.5萬個，其中綜合性社區(qū)服務中心1萬多個。居委會社會服務站5.3萬個，其他社區(qū)服務設施11.2萬個。這些社區(qū)組織在發(fā)展養(yǎng)老服務方面發(fā)揮了重要作用。這些社區(qū)組織在不同的領域、以不同組織形式、通過整合不同的資源來提供養(yǎng)老服務。舉例來說，衛(wèi)生部門的醫(yī)院康復與民政部門的老年護理相結(jié)合；社會服務福利機構(gòu)和日托以及居家服務相結(jié)合；餐飲業(yè)與老年生活服務的結(jié)合；社區(qū)其他企業(yè)和事業(yè)單位的支持以及教育部門的青年志愿者以及社區(qū)義工等等。政府也通過城市的社區(qū)服務中心和星光老年計劃等基本設施給養(yǎng)老社會服務奠定了非常好的物質(zhì)硬件和實踐基礎。從2001年起，中國政府總投資134億元人民幣，建成3.2萬個星光老年之家。

社區(qū)養(yǎng)老服務體系的發(fā)展，對于緩解機構(gòu)養(yǎng)老所面臨的種種問題，可以起到很好的作用。社會養(yǎng)老服務一方面資源有限，總量不足，養(yǎng)老服務提供供不應求，但另一方面也存在現(xiàn)有養(yǎng)老資源空置、錯位與浪費的現(xiàn)象。在全國的4萬多個福利收養(yǎng)機構(gòu)中，一方面服務床位的總量并不多，但另一方面目前的養(yǎng)老機構(gòu)的住所老人卻沒有滿員。以2007年的數(shù)據(jù)為例，城市各類福利收養(yǎng)機構(gòu)的床位使用率是71.5%，農(nóng)村各類福利單位的床位使用率為83%[注]民政部：《2007年中國民政統(tǒng)計年鑒》，2008年。。民間養(yǎng)老服務機構(gòu)床位閑置率也較高。據(jù)調(diào)查，全國城市各類福利收養(yǎng)機構(gòu)的床位的空床率在城市是28.5%，農(nóng)村為17%[注]潘屹：《中國老年社會服務體系一體化的基本思路與分析》，載中國老年學學會：《社會公平與社會共享，全國農(nóng)村老齡問題高峰論壇論文集》，中國文聯(lián)出版社2011年版，第16-28頁。。北京市郊區(qū)的空床率多達4成，空床情況多發(fā)生在民辦養(yǎng)老機構(gòu)。

這種情況表明，我們有必要通過社區(qū)組織來整合社會資源，形成有效的養(yǎng)老服務體系。目前，許多養(yǎng)老福利機構(gòu)的效益不高，養(yǎng)老福利機構(gòu)入住者多為一些生活可以自理的老人，甚至成為一些老人休閑修養(yǎng)的高檔場所。而急需幫助的失能失智、生活不能自理的老人的需求不能滿足。把一些可以在社區(qū)解決的問題集中到養(yǎng)老院，造成了浪費。而社區(qū)組織作為當?shù)厣鐣M織的平臺，可以使不同部門與不同來源的養(yǎng)老資源得以整合，并充分利用社會閑置資源來提供服務。例如在一些城市，隨著學生數(shù)量的減少，產(chǎn)生空閑校舍；城市社區(qū)的駐地機構(gòu)的設施周末空閑；一些廠房空閑等。駐社區(qū)機構(gòu)資源為社區(qū)服務，以及各種閑置設施的改造利用等，可以減少空置，杜絕資源浪費。

基于這一背景，本研究將討論社區(qū)組織如何發(fā)揮其所具有的優(yōu)勢，整合各種養(yǎng)老資源，提供綜合養(yǎng)老服務。目前，在發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務體系方面，我們也面臨種種問題。例如養(yǎng)老服務設施局限在文化娛樂功能上，在提供老人所需要的基本照護醫(yī)療等綜合服務上發(fā)揮的作用還很不到位，許多社區(qū)服務中心與星光計劃社區(qū)養(yǎng)老服務功能欠缺，等等。本研究將選擇代表不同經(jīng)濟水平和發(fā)展階段的不同地區(qū)，不同的老年社會建設發(fā)展背景以及文化基礎，以便我們研究不同的實踐經(jīng)驗，為形成相應的政策提供有效的可能性分析。

基于這種考慮，本研究兼顧經(jīng)濟發(fā)展水平、社會建設發(fā)展程度以及公共基礎建設不同的地區(qū)，選擇上海、甘肅和云南作為考察對象。上海屬于東部沿海發(fā)達地區(qū)，是我國最早進入老齡化的城市，老齡化程度一直居于首位，有老齡化程度高、發(fā)展速度快、純老家庭和獨居老人較多等特點，在發(fā)達地區(qū)更具代表性。截至2011年底，上海市65歲及以上老年人口235.22萬人，占戶籍人口的16.6%[注]上海市民政局、上海市老齡工作委員會辦公室、上海市統(tǒng)計局：《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息》2011年版，第1頁。。像上海這樣一個人口密度大、現(xiàn)代化程度高的城市，在城市養(yǎng)老服務方面的探索具有一定的前瞻意義。而甘肅省和云南省屬于中西部貧困地區(qū)。甘肅屬于經(jīng)濟欠發(fā)達、老齡基礎設施落后、典型的“未富先老”地區(qū)。甘肅省蘭州市城區(qū)土地資源非常稀缺；在農(nóng)村社區(qū)，空巢老人生活很典型。云南不僅是邊遠地區(qū)，還屬于少數(shù)民族地區(qū)。因此，本研究涉及到大城市，也涉及了偏遠的農(nóng)村，同時還兼顧了少數(shù)民族地區(qū)。

三、三地社區(qū)綜合養(yǎng)老服務經(jīng)驗分析

(一)上海經(jīng)驗

在上海市，我們重點調(diào)查了楊浦區(qū)平?jīng)鼋值篮托靺R區(qū)的康健街道。這些社區(qū)的養(yǎng)老服務內(nèi)容和措施可以從以下幾個方面進行考察，即精神文化服務、醫(yī)療服務、生活與身體照顧。

1.老年活動室與老年大學

自2001年起到目前，上海市建設了5900多個隸屬于“星光計劃”的老年活動室，基本上覆蓋了全市所有的居委會、村委會。其中有將近5000家是標準化的老年活動室，提供規(guī)范的老年服務。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，以及部分區(qū)也有老年活動室。

上海全市有60多所各種類型的老年大學，社區(qū)有270多所老年學校，還有設在社區(qū)居、村委的老年學校的教學班。老年大學提供內(nèi)容豐富的適合老年人的教學活動。例如，楊浦區(qū)平?jīng)鼋值览夏甏髮W有交誼舞、瑜伽、二胡、鋼琴、繪畫、越劇、中醫(yī)養(yǎng)生保健、計算機、攝影等多種課程。老年大學設有小型圖書館，老人憑身份證即可將圖書借回家。大學內(nèi)有多功能廳和影視廳等，每周放映老年人喜愛的電影，舉辦各類講座。

上海有將近40萬老年人參加老年大學或者電視老年大學的收視學習。社區(qū)當中有大概一萬支左右的各種老年文藝團隊。上海每年舉辦老年藝術節(jié)，每次延續(xù)為幾個月。上海市已經(jīng)舉辦8屆老年運動會，參加各種形式體育鍛煉的老年人占老年人總數(shù)60%以上。

老年大學不僅是老年人學習娛樂的場所，同時也是老年人自我實現(xiàn)、發(fā)揮余熱的地方。老年大學為老年人提供相互服務的平臺。學生多為低齡健康老人，因此老年大學吸納老年人志愿者開展各項志愿服務，大概有三分之一的學院成為為老志愿者。

2.社區(qū)醫(yī)院

上海市醫(yī)院實行老年人看病就診掛號優(yōu)先，很多三級醫(yī)院設有老年科、老年病的專病門診。上海市衛(wèi)生部門與民政部門合作，聯(lián)手推動社區(qū)老年醫(yī)療服務。社區(qū)養(yǎng)老服務中心設有醫(yī)療機構(gòu)，以老年人為主。楊浦區(qū)和徐匯區(qū)的老人看病首選社區(qū)衛(wèi)生服務中心，患者70%～80%以上是老年人。

上海市社區(qū)與各級醫(yī)院建立聯(lián)系，高效利用社區(qū)醫(yī)療資源，實現(xiàn)醫(yī)療資源共享。社區(qū)服務中心有體檢中心，建立社區(qū)老年人的健康檔案，90%以上的老人有了健康檔案。徐匯區(qū)的康健社區(qū)醫(yī)院由民政局、衛(wèi)生局和康健街道共同出資建立，投資30多萬元建立了體檢中心。民政局和衛(wèi)生局等單位各自劃撥一定的數(shù)額，作為老人的體檢費。體檢中心每周對老人開放一次，大多數(shù)體檢項目免費。

上海市實行老年人家庭保健醫(yī)生制度。最早對在社區(qū)養(yǎng)老的高齡離休老干部實行了這一措施，現(xiàn)在擴展到一般對老年人也實行家庭醫(yī)生這一制度。上海市推出醫(yī)師職業(yè)模式試點，醫(yī)生和居民簽約之后，政府每個月從醫(yī)保里面劃10塊錢給該醫(yī)生和其團隊(一個醫(yī)生加一或兩個護士)使用。

上海充分發(fā)揮社區(qū)醫(yī)院的輻射作用，發(fā)展家庭病床，為社區(qū)內(nèi)高齡失能老年人提供居家護理服務，解決了高齡老人看病就醫(yī)行動不便的難題，很多社區(qū)病房實際上變成了第二養(yǎng)老院。康健醫(yī)院還設有護理病床和臨終關懷服務。

社區(qū)服務中心設有老年人的心理健康服務室，老人可以來這里傾訴他們積郁的問題。社區(qū)的衛(wèi)生服務中心與所在社區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)有共建活動，社區(qū)衛(wèi)生服務中心會安排醫(yī)生給老人看病，看完病回去把藥配好，下午再送給老人，這樣方便了在機構(gòu)養(yǎng)老的老年人。

強調(diào)健康干預的理念，即非醫(yī)療手段的健康干預。通過社會組織組建了有關機構(gòu)在社區(qū)中開展健康干預活動?！袄匣锇橛媱潯币彩墙】蹈深A的一項內(nèi)容，即培訓社區(qū)中的低齡老年人為80歲以上的高齡老年人提供服務，主要是健康教育的服務。目前上海市已經(jīng)培訓了2萬名老年志愿者為10萬名社區(qū)高齡獨居老年人提供健康教育服務。

3.社區(qū)服務中心及生活料理服務

服務項目集中采納了社區(qū)中老年人意見，根據(jù)其基本需求而設計。上海市地方標準把老年服務項目歸為十大類。社區(qū)建立養(yǎng)老(助老)服務社、老年日間服務中心(托老所)、老年人助殘服務點等社區(qū)居家養(yǎng)老服務組織[注]上海市民政局：上海市地方標準《社區(qū)居家養(yǎng)老服務規(guī)范》，2009年。。這些構(gòu)成了居家養(yǎng)老服務的基本載體。目前上海從事社區(qū)居家養(yǎng)老的服務員共計3.3萬人，為老人提供直接上門服務。全市老年日間服務中心共計326家，每個街道都必須有一個日托所。2008年上海開始建立老年人助餐服務點，至今共有助餐點475個，中心城區(qū)每個社區(qū)有助餐點平均3到4個。街道助餐點為老年大學學員提供助餐，老人早上簽到時登記，中午就會有7.5元一位的一葷一素助餐。上海市的幾個區(qū)做到老人如果能走動的，一定要接到社區(qū)服務中心參加活動或就餐，以增加老人和他人與社會交流的機會。老人不能行動的，才送餐到門。

在服務管理方面，政府采取準市場機制，購買實體的服務。平?jīng)鼋值啦扇槔щy老人發(fā)放養(yǎng)老年服務券的方式。養(yǎng)老服務券發(fā)放評估機制為兩項：家庭經(jīng)濟狀況評估和養(yǎng)老服務需求評估。家庭經(jīng)濟狀況評估標準是60歲以上老人低?；虻褪杖爰彝ゼ纯捎蓄I取服務券的資格；養(yǎng)老服務需求的評估將老人劃分為輕、中、重三個等級，每個等級對應一定的服務券金額。評估辦法采用上海市自行設計的一套評估標準。評估的目的是公平分配資源，有針對性地提供服務。老人的情況不同，服務內(nèi)容有所不同，但是兌換服務的金額固定。

對于經(jīng)濟十分困難的老年人，政府全額支付；無經(jīng)濟困難的老年人自己購買；另外還有一類中間狀態(tài)?？紤]到高齡老年人生活自理能力弱化嚴重、服務需求比較明顯，2008年上海針對80歲以上的老年人實施了一項政策補貼：80歲以上的純獨居老年人，如果其養(yǎng)老金低于全市平均線，可以享受政府提供的一半服務補貼，而另外一半費用需要自理。

4.社區(qū)養(yǎng)老照顧服務機構(gòu)

上海市養(yǎng)老服務為“9073”的格局，即3%的老年人進入機構(gòu)養(yǎng)老。公辦養(yǎng)老機構(gòu)首先要保證低收入失能失智老年人入住，其次嘗試對外輸出服務，把服務輻射到所在社區(qū)，讓社區(qū)成為養(yǎng)老的依托。從2004年開始，上海市出臺了近40項養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策，徐匯區(qū)在此基礎上增加了17條針對居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的扶持政策。楊浦區(qū)社會福利院開展“護老者之家”項目，政府委托其對外輸出服務，使養(yǎng)老機構(gòu)的資源得到了最充分地利用，將機構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老完美地結(jié)合起來。針對護理員短缺水平低的情況，“護老者之家”為社區(qū)的居家照護者提供專業(yè)護理培訓、心理疏導和社會支持?！白o老者之家”還開展了“喘息服務”等支持項目，福利院的護理員上門為老人服務，給居家護理員一個自我調(diào)息的時間，讓他們在休息期間情緒釋放、心靈舒展。這些收費服務，實現(xiàn)了雙贏：一是專業(yè)技術進社區(qū)，機構(gòu)增收；二是專業(yè)護理人員上門為照顧者提供支持。

上海養(yǎng)老機構(gòu)整合，還注重了公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的角色和功能劃分，以及二者互補，實現(xiàn)社會效益最大化。民辦養(yǎng)老機構(gòu)作為補充，在養(yǎng)老服務中也發(fā)揮重要作用。民辦養(yǎng)老機構(gòu)為具有不同需求和不同經(jīng)濟能力的老年人提供了更多選擇，緩解了公辦機構(gòu)養(yǎng)老的壓力。徐匯區(qū)設有養(yǎng)老機構(gòu)的運行經(jīng)費補貼，按照機構(gòu)每個老年人每個月補貼200元提供。同時，養(yǎng)老機構(gòu)運行五年之后，徐匯區(qū)根據(jù)設備大修的結(jié)果進行設備需要維修評估，給予20%的修理補貼。區(qū)內(nèi)還設有養(yǎng)老機構(gòu)意外責任險，該保險由全市統(tǒng)一規(guī)劃，費用由市、區(qū)級財政及機構(gòu)本身各承擔三分之一。這些政策提高了社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的積極性，當前徐匯區(qū)社會辦養(yǎng)老床位和公辦養(yǎng)老床位各占50%。

郊區(qū)養(yǎng)老院與城市養(yǎng)老院互補。徐匯區(qū)制定了一系列調(diào)節(jié)政策，使城區(qū)和郊區(qū)養(yǎng)老院結(jié)對子。郊區(qū)的養(yǎng)老院每接收一個城區(qū)社區(qū)內(nèi)的老人住院，則對郊區(qū)養(yǎng)老院給予補貼；同時城區(qū)社區(qū)內(nèi)的老人選擇郊區(qū)該養(yǎng)老院入住，也給予補貼。雙向補貼政策鼓勵老年人向郊區(qū)養(yǎng)老院流動，有效提高了資源使用效率。上海市也注重護理員的待遇，設有護理員崗位政府補貼。按照護理員證書的獲取、初、中、高等級獲得100、200、300和400元的不同額度的補貼，技術人員也按照200、300、400元的等級額度補貼。

5.發(fā)揮專業(yè)社工與志愿者的作用

上海市注重發(fā)揮社會工作者的作用。上海擁有眾多專業(yè)社工組織，社工服務滲透到上海市養(yǎng)老服務的各個領域。上海市的老年大學、養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)為老服務中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、老年法律咨詢和心理慰藉服務點，都有專業(yè)社工進行服務管理、組織與策劃。社會工作者在楊浦區(qū)成為社區(qū)養(yǎng)老服務的主力軍。專業(yè)社會工作者策劃組織的平?jīng)鼋值览夏甏髮W優(yōu)秀的管理服務模式取得了成功。2010年，楊浦區(qū)成立了專業(yè)的社工機構(gòu)和社會組織來投標上海市公益招投標項目。平?jīng)鼋值莱晒Ω倶?，承接?個街道60多個老年活動室的活動項目運作管理。平?jīng)鼋值赖膶I(yè)社工策劃全部60多個老年活動室的內(nèi)容、活動與主題。平?jīng)鼋值览夏昊顒邮业慕虒W取得成功，同時將一套豐富的服務項目和高效的管理模式管理對外輸出，復制到其他三個街道，起到了良好的輻射作用。

上海市大力扶持社工組織，政府對新開辦的社工組織提供免費辦公場，給予兩萬元開辦補貼費。政府還提供培訓和薪酬補貼，根據(jù)社工的資質(zhì)、工作情況、受教育情況、心理咨詢師資質(zhì)和發(fā)表論文數(shù)量等，確定社工的薪酬補貼額度。目前社工薪酬補貼的標準是400、600或800元/月。由于上海市對社工的政策扶持，上海市的專業(yè)社工服務發(fā)展尤為迅速，社工人員隊伍也在不斷壯大，老年服務領域因?qū)I(yè)社工的介入而充滿活力，呈現(xiàn)出一片繁榮景象。

除大力扶持社工外，上海還積極推動志愿服務，吸納學生、專業(yè)技術人員、下崗失業(yè)人員、退休人員和低齡老年人為志愿者，開展養(yǎng)老志愿服務。上海從2004年開始開展“獨居老年人結(jié)對關愛活動”，為社區(qū)中的獨居老年人配備結(jié)對低齡老年人社區(qū)志愿者，通過定期的上門、電話訪問和水電煤安全檢查，關愛獨居老年人。目前上海市已經(jīng)培訓了2萬名老年志愿者為10萬名社區(qū)高齡獨居老年人提供健康教育服務。上海市充分發(fā)揮老科技工作者協(xié)會、老新聞工作者協(xié)會、老教師協(xié)會等一系列老年志愿者組織的作用。這些活動充分調(diào)動了低齡老年人參與志愿活動的積極性，促進了社區(qū)成員交流互助與融合，同時為老年人發(fā)揮余熱提供了廣闊平臺。

6.社區(qū)綜合養(yǎng)老服務的管理運作機制

2010年開始，上海市民政局推行“公益項目招投標”。區(qū)政府提出服務需求、輻射面和投入資金量，交給市民政局立項。網(wǎng)上公布后，社會組織投標，市民政局組織評比。民政局對中標機構(gòu)給予項目撥款和監(jiān)督。資金撥付按照442的比例：項目啟動時40%；之后委托第三方，即社工協(xié)會做評估工作。承接單位上交每個月計劃、總結(jié)，包括活動照片、活動存檔等。項目過半時，提交項目中期評估報告，根據(jù)項目開展情況撥付中期的40%資金。最后的20%是要根據(jù)中期的評估報告撥付。

上海市社區(qū)居家養(yǎng)老為三層管理模式。居家養(yǎng)老服務指導中心下的17個區(qū)(縣)設社區(qū)居家養(yǎng)老服務指導中心，每個街道設社區(qū)居家養(yǎng)老的服務中心。服務指導中心行使政府委托的權力來管理基層服務實體，負責每年的補貼資金預結(jié)算、老年人申請審核、身體評估、服務隊伍培訓、服務質(zhì)量跟蹤檢查監(jiān)督等，管理和運行經(jīng)費由政府出資購買。

(二)甘肅經(jīng)驗

甘肅省從本省的實際出發(fā)，整合資源，探索居家養(yǎng)老服務的新方式。在城市社區(qū)，由政府搭建平臺，吸引企業(yè)加盟，共同建立虛擬養(yǎng)老院，實現(xiàn)服務與需求對接；在農(nóng)村社區(qū)，政府利用廢棄學校等閑置資源建立農(nóng)村互助老人幸福院，倡導鄰里互助與老人自助，解決空巢老人生活無人照顧、精神生活空虛的難題。

1.城市虛擬養(yǎng)老院

蘭州市城關區(qū)的常住人口有130萬人，戶籍老人16.7萬，占常住人口的17%，并以每年平均3%的速度遞增[注]蘭州市老齡辦：《蘭州市老齡工作情況》，內(nèi)部印刷材料，2012年。。在城市空間緊張、基礎設施不足、服務人力資源不夠的情況下，當?shù)卣疀]有條件建立足夠的實體養(yǎng)老機構(gòu)來滿足老年人的需求。與此同時，城關區(qū)的一些社會資源處于閑置。2009年12月，城關區(qū)政府建立養(yǎng)老信息平臺，召集社會企業(yè)加入，將各個方面的力量組織起來，面向城關區(qū)60歲以上(女性年滿50歲)的老年人口提供其所需的各個方面的服務，實現(xiàn)了需求與服務的對接。虛擬養(yǎng)老院的主體是一個服務平臺、一部熱線電話和一批企業(yè)[注]蘭州市城關區(qū)：《虛擬養(yǎng)老院，將真誠融入服務，把溫暖送給老人》，內(nèi)部印刷材料，2012年。。2012年，加盟的企業(yè)多達98家，分別提供十大類(生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、保健康復、心理慰藉、法律咨詢、家政便民、娛樂學習、日常陪護臨終關懷、飲食服務)230多項服務，8萬多名老人加入，占城關區(qū)老年人口總數(shù)的一半，長期享受服務的人數(shù)超過了2萬人，占城關區(qū)老年人口總數(shù)的12%?，F(xiàn)在，這一整合方式在內(nèi)容和區(qū)域上得到延伸擴展，在蘭州、嘉峪關、金昌、白銀、天水等城市，以這種方式開展居家養(yǎng)老服務的達到80%。

(1)政府搭建平臺，社會力量加入

城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院的建設模式是政府主導、社會參與。虛擬養(yǎng)老院由政府出資建立，充分調(diào)動利用社會服務資源，把所有的商業(yè)服務企業(yè)以及社會團體等各方面的服務能力調(diào)動起來，整合到一個平臺上，集中提供為老服務。通過這一平臺，老年人知道有哪些服務，企業(yè)也可以知曉老年人有哪些需求，避免了企業(yè)服務和老年人需求之間的信息不對稱，在時間上更快更及時地滿足了老年人的服務。同時避免了閑置資源的浪費，減少了政府的設施和人員投資。老年人只需要一個電話，就能夠在家享受服務，政府還可以通過老人的反饋以及信息平臺，監(jiān)督服務人員工作，保證服務質(zhì)量。

政府對虛擬養(yǎng)老院給予政策優(yōu)惠鼓勵。加入虛擬養(yǎng)老院的老年人在接受服務的時候可以享受低于市場價格20%的優(yōu)惠。虛擬養(yǎng)老院按照老人的經(jīng)濟條件和生活自理能力把服務對象分為ABC三類[注]甘肅省老齡辦副主任張忠健：《甘肅老齡工作情況介紹》，內(nèi)部印刷材料，2012年。。A類老人為“三無”老人以及其他需要特殊照顧的老人，政府按照其健康程度對他們提供不同水平的補貼，企業(yè)服務人員定期上門服務；B類老人為重點優(yōu)撫對象，包括90歲以上高齡老人以及獲得較高榮譽的老人，可享受政府財政50元/月標準的補貼；C類老人是普通老人，通過政府平臺購買服務，比市場平均價格價優(yōu)惠20%左右。政府對加盟企業(yè)也有優(yōu)惠政策。除了加盟企業(yè)有了固定的服務客體外，蘭州市正在為加盟企業(yè)申請政府減免稅收的政策。

虛擬養(yǎng)老院與實體養(yǎng)老院相互補充

在白銀市白銀區(qū)，我們還看到了政府辦的虛擬和實體養(yǎng)老機構(gòu)與民間辦的虛擬養(yǎng)老院相互補充、相互競爭的情況。在白銀區(qū)的工農(nóng)街道，街道辦的虛擬養(yǎng)老院、實體養(yǎng)老機構(gòu)與家政行業(yè)協(xié)會創(chuàng)辦的虛擬養(yǎng)老院在同一幢樓上。家政行業(yè)組織提供的服務可以是更加高端的、收費級別更高、有特色的專業(yè)服務；而政府平臺提供的是基本的保底服務，政府出資給予老年服務對象減免服務費用。兩者互補，保證了老年人的需求滿足。

2.農(nóng)村互助老人幸福院

甘肅省白銀市白銀區(qū)現(xiàn)有60歲以上的老年人41407人，其中農(nóng)村老年人11933人，農(nóng)村空巢老人占農(nóng)村老年人口總數(shù)的57%，程度很高。白銀區(qū)老齡委2012年的調(diào)查顯示，空巢老人中4%愿意機構(gòu)養(yǎng)老，96%希望在家養(yǎng)老。 2011年，白銀區(qū)開啟農(nóng)村互助老人幸福院建設工作，旨在為農(nóng)村老人提供一個白天相聚交流、互助互娛，晚上想住即住、回家自便的場所?；ブ先诵腋Ｔ旱闹饕諏ο笫亲优L期外出務工經(jīng)商、身邊無人照料的農(nóng)村留守、獨居老人和其他老人。

(1)建設

農(nóng)村互助老人幸福院的建設按照“村級主辦、互助服務、政府支持、群眾參與”的原則。第一，政府部門牽頭，制定政策，統(tǒng)籌規(guī)劃，給予資金支持(劃撥部分集體經(jīng)濟、提供基礎設備)；第二，各部門和各行業(yè)單位支援幫助。農(nóng)村互助老人幸福院的建設工作與甘肅省委省政府的“雙聯(lián)行動”，即省直機關聯(lián)村聯(lián)戶，提供人力資源和物質(zhì)資源；第三，村民志愿服務、低齡老人之間的互助，低齡老人與高齡老人之間的互助，入住老人自助，保證了具體服務的供給。

政府制定政策。在幸福院建設中，政府提出規(guī)劃，出臺政策，提供資金支持。甘肅省委省政府、甘肅省民政廳、白銀區(qū)都發(fā)布了建設互助幸福院的文件和具體實施方案。甘肅省民政廳、財政廳連續(xù)三年，每年投資1500萬元用于農(nóng)村敬老院和五保家園的建設，改善農(nóng)村為老服務設施，為農(nóng)村互助老人幸福院的開展奠定了基礎。省民政廳計劃從福彩基金中每年拿出1000萬元，完成全省5000個村建互助幸福院的建設。區(qū)級財政也提供資金支持。白銀區(qū)政府兩年內(nèi)投入152萬元，用于互助老人幸福院的基礎設施建設和維修。政府還劃撥部分集體經(jīng)濟給老年協(xié)會，維持幸福院的運作[注]白銀區(qū)民政局：《白銀區(qū)居家養(yǎng)老服務體系建設》，內(nèi)部印刷材料，2012年。。2012年初，甘肅省以單位聯(lián)系58個貧困縣的貧困村、干部聯(lián)系特困戶為主要內(nèi)容的“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動，實現(xiàn)省、市(州)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級聯(lián)動?！半p聯(lián)行動”以結(jié)對子的方式為建立幸福院提供了資金支持和智力支持。政府劃撥了部分集體經(jīng)濟，由老年協(xié)會管理，維持幸福院的運作。

農(nóng)村互助幸福院堅持“政府支持，鄰里互助，家庭互助，社會捐助”的建設原則。農(nóng)村互助老人幸福院模式融合了家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、社會養(yǎng)老三種方式的優(yōu)點，整合了政府、社會和家庭的資源。社會力量通過資金支持和志愿者服務參與農(nóng)村互助老人幸福院建設，企業(yè)家、村民志愿者也參與到幸福院的建設中來[注]白銀市白銀區(qū)人民政府：《黨政主導，社會參與，穩(wěn)步推進農(nóng)村互助幸福院建設》，內(nèi)部印刷材料，2012年。。白銀區(qū)四龍村和永興村的致富能人都為幸福院的建設出力，四龍村一位企業(yè)家在2011年出資十萬元的運行費用。白銀區(qū)互助老人幸福院都是由村中心小學改建。2001年，國務院調(diào)整農(nóng)村義務教育學校布局，學生集中到中心村上課。閑置的村中心小學被利用起來，節(jié)約了建設成本，其特有的中心地理優(yōu)勢也給幸福院的運行帶來了方便，同樣被改造利用的還有村民閑置的房屋。

(2)管理

自我管理。村老年協(xié)會負責農(nóng)村互助老人幸福院的建設和運行工作。白銀區(qū)的45個行政村都成立了村老年協(xié)會。民主選舉的理事會作為其日常管理機構(gòu)，理事會一般5-7人，成員從德高望重、號召力強、熱心公益活動的老人中推舉，會長一般由村干部兼任，副會長在老年人中選舉產(chǎn)生。為了讓更多的老年人發(fā)揮能動作用，政府積極支持老年協(xié)會，鼓勵村民自發(fā)成立老年協(xié)會。白銀區(qū)45個行政村已全部成立了老年協(xié)會，實行自我管理，促進自我服務。他們統(tǒng)一調(diào)度和分配養(yǎng)老資源，保障資源有序、有效利用，提高了老人的社會參與，豐富村民的精神文化生活。

互助與自助結(jié)合。農(nóng)村互助老人幸福院的城鄉(xiāng)互助(雙聯(lián)行動)、干群互助(干部與空巢老人一對一結(jié)對子)、鄰里互助、老人互助相得益彰，一起形成養(yǎng)老合力，彌補了家庭責任的缺失。除了互助之外，老年人的自助也是該模式的一個特色。在四龍村幸福院，為老年人做飯的志愿者本身就是一位空巢老人，她一個人在家孤獨，又曾經(jīng)是婦女干部，于是到幸福院做餐飲和清潔服務，成為主要工作人員。該村老人幸福院里有一塊地，老人們根據(jù)時節(jié)種菜，自給自足的同時還鍛煉了身體。

院內(nèi)服務與院外服務結(jié)合。農(nóng)村互助老人幸福院還通過院外服務解決農(nóng)村空巢老人的生活照顧需求。幸福院一方面吸引院外分散居住的空巢老人來這里活動；家庭依然承擔著照顧老年人的責任。入住幸福院的空巢老人，其兒女需要每年向互助老人幸福院繳納一定的費用。空巢老人的兒女雖然不能親自照顧老年人，但是他們不能忽略兒女的責任與義務。當老人生病需要照顧時，互助幸福院也會通知家人將老人接回家中照顧。

另一方面，通過干部、志愿者進行“結(jié)對服務”和“定人定點定時”探視制度，在老人需要時提供幫助。例如四龍村幸福院入住老人僅有11位，但是每天來這里活動的老人至少有30多位，相當于全村老人總數(shù)的七分之一。幸福院為這部分老人提供了一個相聚、娛樂的場所，豐富了老人的精神生活，間接地為老年人服務。

(三)云南玉溪經(jīng)驗

云南省玉溪處于南部的少數(shù)民族地區(qū)，那里的社區(qū)綜合養(yǎng)老服務的特點是，老年大學的帶動和輻射作用，老年中心的普遍建立和老年協(xié)會的組織管理。

1.發(fā)展老年大學

云南省玉溪老年大學1991年3月成立，辦學歷史長久。經(jīng)過2009年擴建，現(xiàn)已有6層的教學樓，建筑面積達到8860平方米。學科種類多，截至2012年，大學開設10個系，35個專業(yè)。在校老年學員4500多名，有80個班，建校21年累計招收學員46000多名，每天有1000人來校讀書。老年大學就設在市中心區(qū)域，在玉溪市有很大的影響力。

玉溪市老年大學在三方面發(fā)展：首先是辦好老年大學的學校教育，吸引城中心的老人來學校讀書；第二，培養(yǎng)學校中的老年骨干力量，他們到社區(qū)中傳播所學知識；第三，老年大學進社區(qū)，組織城鄉(xiāng)老年人開展教學和娛樂健康活動。

(1)課程設置有當?shù)靥厣瑵M足吸引老年人。校方介紹，老年大學的辦學理念是健康、幸福、快樂。老年大學針對老年人開辦的多門課程，提供了多種選擇的學科種類，老年人可以根據(jù)自己的興趣愛好學習。每次開辦課程，學校都會通過多種渠道征求老年同志的意見，按照需求開課。養(yǎng)生課程是在充分了解了老年人需求基礎上開辦的，很受老年人歡迎。中醫(yī)、西醫(yī)保健班，吸引了多達2、300的老人參加。老年大學的課程貼近老年人生活，符合當?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)。玉溪是花燈之鄉(xiāng)，花燈是當?shù)氐闹饕厣?，老年大學特意開辦了花燈系，教授花燈演唱、花燈歌舞等課程，延續(xù)當?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)，很受老人歡迎[注]玉溪市老齡工作委員會、玉溪市老年大學：《玉溪，幸福老人課堂》，玉溪電視臺公共頻道無限數(shù)碼影音制作中心。。

(2)發(fā)揮骨干老年人的作用。老年大學注重培養(yǎng)骨干力量，發(fā)揮老年人助人自助的精神。玉溪老年大學教師還聘請了退休人員。教花燈和地方戲曲的老師是一位退休老干部，而現(xiàn)任校長是一位退休教師。經(jīng)過學習，學員積極回到社區(qū)帶動群眾，傳播知識。教學付諸于實踐，骨干們組織老人在社區(qū)廣場跳廣場舞，為全市老年人創(chuàng)造了一個積極、健康的養(yǎng)老環(huán)境。玉溪市老年大學不僅僅局限在市區(qū)的幾千名老年學員，還帶動和輻射了全市的農(nóng)村社區(qū)。逢年過節(jié)，老年大學的文藝隊都會到社區(qū)和農(nóng)村開展“送戲下鄉(xiāng)”，把學習成果送到農(nóng)村，讓農(nóng)村老人看到老年大學編排的結(jié)果。

(3)建立五個層次的老年教育網(wǎng)絡。為了讓更多的老年人，包括農(nóng)村老年人有條件學習，老年大學建立了網(wǎng)絡大學。玉溪市建立市/縣/鄉(xiāng)/村/村民小組等五個層次的老年教育網(wǎng)絡，一直到村、居民小組，均設有老年學?；蚪淌遥先瞬怀黾议T也可以參加老年大學的網(wǎng)絡教學班。老年大學進入農(nóng)村社區(qū)普及教學的方式是：發(fā)放給農(nóng)村老年人教學光盤，集合村老年大學集中教授。另一方法是教師下鄉(xiāng)，開展教學輔導活動。老年大學專門開展“幸福老人課堂”活動，把特殊課程送到不能集中學習的老人那里，把教育輻射到最基層[注]玉溪市老齡工作委員會、玉溪市老年大學：《玉溪，幸福老人課堂》，玉溪電視臺公共頻道無限數(shù)碼影音制作中心。。

2.建設老年中心

玉溪市興建了3400個老年活動中心，為老年大學的教育和文化娛樂提供便利。在建設新規(guī)劃的社區(qū)時，政府都要留出一塊土地，用來建設社區(qū)養(yǎng)老院或者老年活動中心等服務場所，避免社區(qū)發(fā)展成熟后沒有土地建養(yǎng)老院實體的尷尬局面。玉溪市政府投資150多萬元建立了愛心敬老服務平臺，覆蓋了全市的城市和農(nóng)村社區(qū)，為老人提供服務。即使在農(nóng)村的老年中心，我們也可以在電腦中看到電視大學的網(wǎng)絡教學和本村老年人福利以及各方面的信息。

在玉溪，家庭養(yǎng)老仍是主要的養(yǎng)老方式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，更多的城鄉(xiāng)居民傾向于家庭養(yǎng)老，包括照顧服務。原因是由于玉溪市的經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，傳統(tǒng)文化和道德水準在社會和家庭中得以傳承保持；其次是玉溪的積極健康的養(yǎng)老理念，老年人普遍到社區(qū)廣場和老年活動中心健身娛樂，保持了基本的身心健康。

雖然農(nóng)民對政府的依賴并不大，但政府意識到老年人的需求會增長變化，已經(jīng)開始在社區(qū)平臺上完善社區(qū)養(yǎng)老的硬件設施，積極準備應對老齡化。最近，每個中心又專門開設了老人日間照護中心。雖然沒有人入住，但是基本設施已經(jīng)齊備。玉溪市有公辦養(yǎng)老機構(gòu)83家，2950個床位；有4家民間養(yǎng)老機構(gòu)，共250個床位，政府鼓勵興辦民間養(yǎng)老機構(gòu)，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)每張床位補貼2000元。

3.普及老年協(xié)會

云南省玉溪市的社區(qū)綜合養(yǎng)老活動主要由老年協(xié)會來組織與傳遞服務，老年協(xié)會的作用在農(nóng)村更加明顯。全市672個村(居)委會全部成立了老年協(xié)會，4489個村(居)委會成立了老年協(xié)會分會，占村(居)民小組的69.3%，有25.2萬人加入了老年協(xié)會組織，占老年人總數(shù)的78.9%[注]周?。骸掇r(nóng)村老年協(xié)會規(guī)范化建設的玉溪經(jīng)驗》，《中國社會工作》2011年第11期。。

老年協(xié)會一般由5-7個老年人組成，多是志愿者。老年協(xié)會一般象征性地交一元會費，來強化老年人對老年協(xié)會的認同感。社區(qū)有集體經(jīng)濟支持，每月會按照老年人的各種條件給老年人各種津貼。這些補貼由老年協(xié)會統(tǒng)計發(fā)放。老年協(xié)會組織老年人到社區(qū)的老年活動中心參加各種活動。在我們走訪的社區(qū)，每個老人的生日，都會收到老年協(xié)會的蛋糕。老年協(xié)會得到村(居)委會的各種支持，包括場地和經(jīng)費，老年活動中心通常是社區(qū)最中心的位置。許多老年協(xié)會還有經(jīng)濟實體組織，能夠給自己的活動提供基本經(jīng)費。

四、三地實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務資源的最優(yōu)化整合經(jīng)驗的討論

在社區(qū)綜合養(yǎng)老服務方面，三地有不同的資源組合方式。多方力量參與養(yǎng)老服務，形成滿足老年各方面需求的養(yǎng)老服務支持格局。不同機構(gòu)、不同領域、不同區(qū)域、不同組織在物質(zhì)資源、人力資源、組織形式和技術方法上的不同整合方式，做到了養(yǎng)老社會服務資源的在社區(qū)的最大化使用。三地的實踐都成功地整合不同的性質(zhì)的資源管理結(jié)構(gòu)和管理范疇，比如政府的、民間的社會組織、城鄉(xiāng)以及商務企業(yè)等等，來滿足不同層次水平的不同需求。在三地社區(qū)的社會養(yǎng)老實踐活動中，都出現(xiàn)了政府和民間共同參與的局面。民間組織包括社團、志愿者、自治組織、民營社會企業(yè)等等。當然，這些民間力量在各地的表現(xiàn)不一樣。

(一)不同部門領域的資源(項目)整合

三地的實踐為滿足老人的需要提供醫(yī)療、生活和精神文化等多種服務。這在醫(yī)療健康、民政、法律或者教育文化等單一的領域不能得到滿足。而老人的這些服務并不是孤立存在的，它們之間有著密切的聯(lián)系，互相影響或互為因果。因此，在社區(qū)內(nèi)，需要把這些服務綜合起來。例如上海，醫(yī)療和民政等部門在社區(qū)密切合作，建立衛(wèi)生服務中心，把資源有效地整合。同時也把社會救助和法律援助結(jié)合起來。

(二)城鄉(xiāng)地域整合

我們還看到，三地的實踐都把社區(qū)養(yǎng)老綜合服務的范疇跨越了城鄉(xiāng)的界限，做到了城鄉(xiāng)資源的整合。上海市在城市機構(gòu)資源有限的情況下，把城市社區(qū)和郊區(qū)民辦養(yǎng)老機構(gòu)掛鉤，給予優(yōu)惠政策，讓城市的老人去郊區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。甘肅省白銀區(qū)的農(nóng)村互助幸福院建設，得到了城市聯(lián)村聯(lián)戶的雙聯(lián)行動，從物質(zhì)、資金到人力的支持。云南玉溪則是利用老年大學的五級網(wǎng)絡，把老年文化娛樂教育服務送到了城鄉(xiāng)社區(qū)。

(三)社會和市場資源整合

三地都把社會和市場的資源很好地整合進入社區(qū)養(yǎng)老中。甘肅省的虛擬養(yǎng)老院是個最典型的例子，搭建平臺把企業(yè)商家引進養(yǎng)老服務領域。同時還采取政府平臺和民間協(xié)會平臺相互補充和競爭的局面。甘肅農(nóng)村則是讓企業(yè)家采取募捐的方式。上海采取了購買服務的方式，實際上是準市場規(guī)律的運用。云南的市場機制不明顯，但是社區(qū)的集體經(jīng)濟卻給了社區(qū)的老年活動中心以極大的支持。

(四)人力資源整合

與此同時，在資源配置方面，三地都采取了志愿者參與社區(qū)養(yǎng)老服務。年輕老人幫助老老人，有能力的老人多付出。在養(yǎng)老人力資源整合上，上海充分利用下崗失業(yè)人員、退休人員以及社區(qū)內(nèi)部可供挖掘的人力資源，大力發(fā)展志愿服務，通過“老伙伴計劃”等方式建立了強大的社區(qū)內(nèi)部養(yǎng)老人力資源支持系統(tǒng)。甘肅省市老人的互助自助、云南省的志愿者和老年協(xié)會組織等等，都成為社區(qū)養(yǎng)老的生力軍。甘肅的農(nóng)村互助老人幸福院的建設可以說是對農(nóng)村社區(qū)資源的整合利用。在幸福院的運行過程中，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)有形的資金、場地、設施(如學校、舊村辦公地址、醫(yī)務室等)等物質(zhì)資源都被利用，同時一些設備如爐子、床等用具都得到了充分的利用。

(五)物質(zhì)和資金資源整合

物質(zhì)資源得到了充分的利用。上海通過統(tǒng)一規(guī)劃和管理、擴大輻射半徑等手段，實現(xiàn)了養(yǎng)老設施的高效利用。上海市的社區(qū)醫(yī)院、老年活動中心、養(yǎng)老機構(gòu)都得到了充分的利用。如活動中心同時作為日托中心；養(yǎng)老機構(gòu)同時提供社區(qū)老年人的用餐；社區(qū)醫(yī)院給社區(qū)老人保健和護理及臨終關懷等。資源還包括駐地單位資源的利用。上海市區(qū)狹窄，室外活動場地有限。為了讓老人盡可能多地開展體育活動，社區(qū)與附近的大學、機關單位合作，老人可去這些單位的場地鍛煉。為避免責任問題，社區(qū)給老人買了健康保險。這樣充分利用了轄區(qū)內(nèi)駐地單位的場地濟源，滿足老人的健身娛樂的需要。資金整合在上海的社區(qū)醫(yī)院和甘肅的互助幸福院的建設上都得到了體現(xiàn)。

另外，三地在社區(qū)綜合養(yǎng)老資源的整合的方式上，采取了不同的管理方法、組織方式、措施和執(zhí)行辦法完成社區(qū)綜合養(yǎng)老服務。上海市利用政府購買服務，充分發(fā)揮專業(yè)社會工作者組織作用，由社會工作者組織各方資源，傳遞和完成了養(yǎng)老社會服務。甘肅省充分發(fā)揮政府各部門管理機構(gòu)的帶頭作用，聯(lián)村聯(lián)戶推進農(nóng)村互助老年幸福院。在技術方法的整合中，由于不是每一個老人都能親臨老年大學，云南省把老年大學的教室設在農(nóng)村的老年服務中心，利用五級電視教學網(wǎng)絡，讓老師定期到點上輔導，讓更多的老人可以接受老年大學的教育。甘肅省也充分利用現(xiàn)代科技，搭建虛擬養(yǎng)老院的平臺。城市舉辦政府和民間不同資源的虛擬養(yǎng)老院，把各種養(yǎng)老的資源整合在一個網(wǎng)路平臺上，為老人提供綜合的服務。在組織機制整合問題上，在甘肅農(nóng)村和云南的玉溪，更多的是老年人的自治組織、老年協(xié)會在社區(qū)養(yǎng)老服務中起到了組織領導作用。特別是云南省，作為老年志愿組織的老年協(xié)會發(fā)揮了關鍵作用，在社區(qū)普及并形成組織網(wǎng)絡，把綜合老年服務落實到了社區(qū)。上海則吸收公共部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區(qū)等一起發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)。

五、三地經(jīng)驗對社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系建設的啟示

通過以上的研究和比較，我們看到處在不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平的地區(qū)都可以整合資源用于養(yǎng)老，對于緩解我國的養(yǎng)老壓力和資源供給負擔有現(xiàn)實意義，有利于突破養(yǎng)老資源限制的瓶頸，跨越當前養(yǎng)老服務的障礙。因此，各地養(yǎng)老服務的提供要因地制宜，不需整齊劃一。盡管三個地區(qū)經(jīng)濟水平不一樣，但他們在用心滿足當?shù)乩先说酿B(yǎng)老服務的需求，都制定了適合本地區(qū)特色和水平的養(yǎng)老社會服務政策，因此三地的養(yǎng)老社會服務各有起色。經(jīng)驗證明，并不是經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的地區(qū)就不能開展養(yǎng)老服務；同時也說明，并不是養(yǎng)老任務繁重、困難多的地方的養(yǎng)老服務就滯后。三地的養(yǎng)老社會服務政策沒有一刀切的整齊規(guī)劃。三地的經(jīng)驗資源提供不同，整合方式不同，管理模式不同，但是卻有效地在社區(qū)輸送著綜合養(yǎng)老服務，值得推廣借鑒。三地提供的具體經(jīng)驗，供各地借鑒學習，啟發(fā)各地探索本地區(qū)的不同經(jīng)驗。

此外，關注民生，注重老年社會服務事業(yè)，精心規(guī)劃設計至關重要。精心的政策設計面對同樣的資源、同樣的條件，可以產(chǎn)生不同的結(jié)果。而政府在政策設計中，起決定性作用。三地經(jīng)驗中，無論政府在前線親歷親行，還是把社工和老年組織推到第一線，都可以看到，都是在政府的倡導下，才有了資金、人員和政策的支持。宏觀戰(zhàn)略決策是推動養(yǎng)老社會服務發(fā)展的關鍵，養(yǎng)老社會服務事業(yè)的發(fā)展好壞，政策起到?jīng)Q定性的作用。政策決定了養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，決定了是否負責提供給老人服務，怎樣提供服務和提供什么樣的服務。

最后，三地的經(jīng)驗對于提出宏觀政策導向，推進養(yǎng)老服務事業(yè)有積極的意義。從三地區(qū)的案例看出，我們要充分意識到，民間有豐富的養(yǎng)老服務資源，民間力量是養(yǎng)老服務的潛在資質(zhì)，關鍵在于政府如何整合調(diào)動。因此，各級政府必須重視和加強社區(qū)綜合養(yǎng)老服務事業(yè)，把它當作一項戰(zhàn)略任務完成，制定相應的政策。需要把民間的養(yǎng)老資源有機地組合和積極地調(diào)動起來，以形成互補。把民間專業(yè)團體、社會組織、社會企業(yè)、營利部門和志愿者的力量，在社區(qū)的基礎上以不同的形式組織進來，則會完成綜合為老服務的任務。