中國(guó)政治民主發(fā)展的路徑選擇

馬敬仁 鄭維東

(深圳大學(xué)管理學(xué)院公共管理系，廣東深圳 518061)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)取得了舉世矚目的偉大成就，探索出了一條適應(yīng)中國(guó)國(guó)情、富有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化道路。政治、文化、社會(huì)、管理領(lǐng)域的現(xiàn)代化將成為今后十年乃至幾十年的艱巨任務(wù)，中國(guó)的政治民主化將是這個(gè)時(shí)期的主旋律，用以帶動(dòng)和推動(dòng)政治、文化、社會(huì)和管理現(xiàn)代化目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

一、改革開(kāi)放三十多年來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的基本線索

當(dāng)代中國(guó)政治與社會(huì)發(fā)展的基本脈絡(luò)是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)城市化進(jìn)而推動(dòng)文化、教育、科技乃至社會(huì)各領(lǐng)域的現(xiàn)代化進(jìn)程。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這種經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展的利弊互見(jiàn)：一邊是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的巨大成長(zhǎng)，一邊是環(huán)境惡化、貧富懸殊、社會(huì)矛盾和沖突累加。

第一個(gè)十年(大約)主要是啟動(dòng)“現(xiàn)代化”。“現(xiàn)代化是最大的政治”(鄧小平語(yǔ))，而中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換是中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。經(jīng)濟(jì)上的民主開(kāi)放、政治上的集中統(tǒng)一、文化上的多元發(fā)展、社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)家致富成為這個(gè)時(shí)期的突出特征，一個(gè)由經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海發(fā)達(dá)城市和農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包帶動(dòng)發(fā)展起來(lái)的有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化道路初見(jiàn)端倪。

第二個(gè)十年(大約)政治發(fā)展的主要任務(wù)是政治穩(wěn)定和法制建設(shè)。實(shí)踐證明，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣也是法治經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，沒(méi)有健全的法律和制度，社會(huì)主義現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在這十年中，中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)堅(jiān)持在穩(wěn)定中求發(fā)展，以鄧小平“南方談話”等精神為指引，大膽創(chuàng)新、大膽實(shí)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)制度、行政審批、宏觀調(diào)控、職能轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)監(jiān)管等方面進(jìn)行了一系列的積極探索，特別是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)初步建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，開(kāi)始了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)換，為我國(guó)堅(jiān)定選擇社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向“殺出一條血路”。

第三個(gè)十年(大約)中國(guó)政治與社會(huì)發(fā)展的焦點(diǎn)是社會(huì)公平問(wèn)題，同時(shí)積極探索在全球化背景下和科學(xué)發(fā)展觀視閾中現(xiàn)代化(也可以稱之為“中國(guó)的后現(xiàn)代化”)建設(shè)的新路子、新模式。黨和國(guó)家及時(shí)并有計(jì)劃地突出了“五位一體”(經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境)的發(fā)展思路，強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和整體發(fā)展，同時(shí)適應(yīng)國(guó)際化的需要，全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、社會(huì)管理體制和政府管理模式的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域，加快了公用事業(yè)、公共事業(yè)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)服務(wù)等方面的建設(shè)，并著力縮小城鄉(xiāng)、地域、收入等方面的差別，把社會(huì)公平和共享現(xiàn)代化的成果真正提上發(fā)展日程。

未來(lái)的中國(guó)科學(xué)發(fā)展的基本目標(biāo)是：經(jīng)濟(jì)上需要在宏觀調(diào)控和和市場(chǎng)配置資源之間尋找一個(gè)切合實(shí)際的接合點(diǎn)，逐步形成基于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有中國(guó)特色的混合經(jīng)濟(jì)模式；政治上需要及時(shí)推進(jìn)階級(jí)政治到人民民主政治的歷史性轉(zhuǎn)變，其中從人治到法治、集權(quán)到分權(quán)、管制到服務(wù)、經(jīng)驗(yàn)到科學(xué)的轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵；文化上需要大力推進(jìn)傳統(tǒng)文化到現(xiàn)代文化的轉(zhuǎn)型，在意識(shí)形態(tài)創(chuàng)新基礎(chǔ)上，汲取人類文明精華，構(gòu)筑多元化文化系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值再造、信仰體系重建和東方文明的真正崛起；社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)是現(xiàn)代化的小康社會(huì)、和諧社會(huì)，其中關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)到信息社會(huì)的歷史性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村社會(huì)與城市社會(huì)的重構(gòu)及過(guò)渡。我們期待的未來(lái)的國(guó)家愿景是建設(shè)一個(gè)法治、民主、現(xiàn)代化的社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)；而未來(lái)政府的愿景則是貫徹以人為本、服務(wù)為本、績(jī)效為本的，法治、民主、廉潔、高效的服務(wù)型政府。

總之，在今后十年甚至幾十年中，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)全新的階段(或稱“后現(xiàn)代化”階段)，一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和政府管理全面轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)階段。在這個(gè)階段，基于社會(huì)整體轉(zhuǎn)型、民主法治建設(shè)、區(qū)域綜合協(xié)調(diào)發(fā)展、廣域(跨行政區(qū)劃)行政管理體制改革、社會(huì)治理模式創(chuàng)新和公共服務(wù)體系建設(shè)等將成為這個(gè)階段的中心任務(wù)。

二、面向未來(lái)的中國(guó)政治發(fā)展：壓力、挑戰(zhàn)和思路

經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，當(dāng)今的中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)整體轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)因素、現(xiàn)代因素和后現(xiàn)代因素的消長(zhǎng)引發(fā)的各種社會(huì)矛盾和沖突不斷加?。贿^(guò)去改革中的一些中堅(jiān)力量在“既得利益”泥濘中有些不能自拔，新的改革力量雖有不斷的補(bǔ)充或成長(zhǎng)但卻難以有效控制改革的進(jìn)程；各項(xiàng)制度配置中的人治與法治、法制與自由、專政與民主、集權(quán)與分權(quán)、管制與服務(wù)、效率與公平乃至中央與地方的矛盾日益凸顯；人口、土地、環(huán)境、資源等重大約束機(jī)制對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；信仰危機(jī)、價(jià)值沖突、供養(yǎng)極限、資源與勞動(dòng)力資源配置失衡、公共服務(wù)持續(xù)嚴(yán)重短缺、貧富懸殊和地區(qū)差距拉大、犯罪率不斷上升、社會(huì)不穩(wěn)定因素增多、生態(tài)環(huán)境日益惡化等問(wèn)題，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展面臨多重挑戰(zhàn)；各種矛盾和利益關(guān)系復(fù)雜交織、盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，改革創(chuàng)新面臨著難度大、成本高、風(fēng)險(xiǎn)多的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

針對(duì)這種情況，通過(guò)有序的政治與社會(huì)改革，用民主的理念、制度的力量和開(kāi)放式的社會(huì)建設(shè)，可以有效地舒緩社會(huì)矛盾和沖突，凝聚民心，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與環(huán)境管理等方面全面轉(zhuǎn)型，成為克服各種阻力、化解各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的切入點(diǎn)和關(guān)鍵路徑。同時(shí)，在當(dāng)今世界，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的發(fā)展總是亦步亦趨的，而且和國(guó)際社會(huì)發(fā)生著越來(lái)越密切的關(guān)系，因此，現(xiàn)代國(guó)家、政黨和社會(huì)治理的關(guān)鍵在于上述這些重要變項(xiàng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，力求形成經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)之間以及它們與國(guó)際社會(huì)之間互為動(dòng)力、相互促進(jìn)、相輔相成的良性互動(dòng)關(guān)系。

為此，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步重申了堅(jiān)持走中國(guó)特色的政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革的決心。其主要內(nèi)容是：一是強(qiáng)化選舉民主，執(zhí)政黨要通過(guò)自身的一系列改革措施，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)有效行使國(guó)家權(quán)力，創(chuàng)新人民代表大會(huì)制度；二是推動(dòng)協(xié)商民主，深化政治協(xié)商體制改革，創(chuàng)新協(xié)商民主制度；三是完善基層民主制度，創(chuàng)新基層民主體制，建立多元化的公共治理結(jié)構(gòu)；四是要全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政，大力推動(dòng)檢法兩院的獨(dú)立司法；五是要進(jìn)一步深化行政體制改革，完善“大部制”改革，實(shí)現(xiàn)政企、政事、政資、政社的科學(xué)分開(kāi)，建設(shè)適應(yīng)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的法治、民主、廉潔、高效的服務(wù)型政府；六是要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，推行政務(wù)公開(kāi)，實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)權(quán)能的分離、制約和協(xié)調(diào)，建設(shè)“陽(yáng)光政府”、“責(zé)任政府”。

根據(jù)黨的十八大精神，以下幾個(gè)政治發(fā)展的思路是可以明確的：第一，民主是“綱”。民主是現(xiàn)代政治生活的本質(zhì)所在，也是現(xiàn)代政治生活的基本組織形式和實(shí)現(xiàn)方式。在我國(guó)，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何結(jié)合具體國(guó)情，按照東方社會(huì)民主的方式組織現(xiàn)代政治生活，讓人民在參與民主生活中不斷提高自身素質(zhì)，養(yǎng)成“民主規(guī)則即天理”的良好習(xí)慣，進(jìn)而使民主成為化解社會(huì)矛盾、緩和社會(huì)沖突的“利器”，并力求把矛盾和沖突保持在民主的“秩序”“規(guī)則”范圍之內(nèi)，讓人民大眾在不同領(lǐng)域、不同層次上充分享受民主。當(dāng)然，政治生活“規(guī)則”或“秩序”的民主是現(xiàn)代民主制度的基礎(chǔ)，要按照“頂層設(shè)計(jì)”、“整體設(shè)計(jì)”的原則，把民主理念用“制度”加以固化，用“習(xí)慣”保證傳承。因此，改革和創(chuàng)新我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、基層民主制度將成為我國(guó)有序推進(jìn)政治民主化進(jìn)程的關(guān)鍵。

人民民主是腐敗的天敵。面對(duì)發(fā)生在我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的腐敗和濫用權(quán)力現(xiàn)象，不僅要“打”，而且關(guān)鍵在“治”。民主是遏制腐敗及相關(guān)治本之策的起點(diǎn)，因?yàn)檎胃瘮∽罱K必須通過(guò)政治民主化改革的途徑加以遏制。①馬敬仁：《論政治腐敗與政治發(fā)展》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》1995年第2期。只有通過(guò)更大力度的民主化改革，使民主成為一種社會(huì)生活習(xí)慣，才能使政治更加透明，進(jìn)而使公共權(quán)力得到更加有效的制約和監(jiān)督。高舉“民主”之綱的重點(diǎn)在行動(dòng)。在當(dāng)代中國(guó)，發(fā)展人民民主需要在三個(gè)方面下功夫，即“三大民主”建設(shè)，其中政治民主是關(guān)鍵，是前進(jìn)的“舵手”，經(jīng)濟(jì)民主和社會(huì)民主是保障，是前進(jìn)的“車(chē)輪”。

第二，改革是“路”。經(jīng)過(guò)三十多年來(lái)的改革開(kāi)放，計(jì)劃體制的殘余影響依然存在，解決這些歷史遺留問(wèn)題和改革中出現(xiàn)的新問(wèn)題都必須通過(guò)進(jìn)一步擴(kuò)大民主的路徑加以解決。改革在我國(guó)是當(dāng)今最大的系統(tǒng)工程，包括思想、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)領(lǐng)域的民主化、法治化、科學(xué)化、現(xiàn)代化改革，都進(jìn)入了一個(gè)攻堅(jiān)克難的階段，這是考驗(yàn)當(dāng)代中國(guó)人的政治智慧和領(lǐng)導(dǎo)能力的試金石。首先，當(dāng)今中國(guó)的改革事業(yè)需要破除舊觀念、舊體制的束縛，進(jìn)一步解放思想，攻堅(jiān)克難，開(kāi)拓前進(jìn)。其次，當(dāng)下的改革需要“頂層設(shè)計(jì)”，即整體化、系統(tǒng)化設(shè)計(jì)改革方案，切忌“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單邊改革。再次，改革需要掙脫利益的藩籬，打破既得利益、既得權(quán)利的束縛，用法律和制度切斷既得利益、既得權(quán)利鏈條，為改革掃清道路、保駕護(hù)航。最后，改革需要依法循制來(lái)進(jìn)行，即通過(guò)“修法”的途徑，破除部門(mén)利益法定化；通過(guò)“立制”的途徑，厘清公權(quán)與私權(quán)、公益與私益的邊界，并用制度及時(shí)加以固化。

第三，制度是“保障”。回顧黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)改革開(kāi)放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，到處凸顯著“制度的力量”。其中影響較大而且成就非凡的制度創(chuàng)新有黨政關(guān)系制度，中央與地方及地方各級(jí)政府關(guān)系制度，財(cái)政預(yù)算及會(huì)計(jì)制度，人事行政及公務(wù)員制度，機(jī)關(guān)事務(wù)及后勤管理制度，組織機(jī)構(gòu)編制制度，領(lǐng)導(dǎo)決策制度，行政審批制度，目標(biāo)責(zé)任制度，律師及司法行政制度，行政監(jiān)督監(jiān)察制度，反腐倡廉制度，行政評(píng)價(jià)制度，績(jī)效管理制度，行政問(wèn)責(zé)制度，應(yīng)急救助制度，行業(yè)管理制度，社會(huì)中介制度乃至決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)權(quán)能相對(duì)分離、相互制約協(xié)調(diào)的制度安排等。

黨的十八大報(bào)告關(guān)于政治體制改革的內(nèi)容特別強(qiáng)調(diào)了“制度”因素，把制度建設(shè)和制度創(chuàng)新擺在更加突出的位置。我們要在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于公平正義的原則，進(jìn)行全方位的制度創(chuàng)新，用制度的力量對(duì)沖各種不規(guī)則勢(shì)力，用科學(xué)的力量作好各領(lǐng)域、各方面的制度設(shè)計(jì)，用文化的力量使制度、規(guī)則成為人們行為的習(xí)慣。

第四，依法治黨、依法執(zhí)政是“關(guān)鍵”。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，依法治黨、依法執(zhí)政是推動(dòng)中國(guó)政治民主化的關(guān)鍵要素。為此，需要積極推動(dòng)檢法兩院獨(dú)立司法，并在條件成熟時(shí)探討制訂《中華人民共和國(guó)政黨活動(dòng)法》①馬敬仁：《轉(zhuǎn)型時(shí)期黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革的路徑分析》，《探索與爭(zhēng)鳴》2010年第5期。，將政黨的活動(dòng)真正納入法制化軌道。

三、當(dāng)代中國(guó)政治民主發(fā)展的主要路徑

從廣義上看，“政治民主化”是指在人類歷史發(fā)展進(jìn)程中，政治從少數(shù)人統(tǒng)治向多數(shù)人統(tǒng)治發(fā)展的過(guò)程。從狹義上看，“政治民主化”是指在從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政治的形式和內(nèi)容從非民主走向民主，特別是從專政走向民主的過(guò)程。②參閱百度詞條：政治民主化。中國(guó)民主化的基本路徑是法治化、制度化、科學(xué)化、現(xiàn)代化。其中，實(shí)現(xiàn)這一路徑的重要保障是執(zhí)政黨要做好政治體制改革的先鋒，積極主動(dòng)地推動(dòng)政治體制的深度改革，改進(jìn)執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)方式，全面而有序地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等各領(lǐng)域的民主化進(jìn)程。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)政治民主化已經(jīng)取得了舉世矚目的偉大成就，特別是改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我們黨有序地實(shí)現(xiàn)了從“階級(jí)專政”到“人民民主”的歷史轉(zhuǎn)換、從集權(quán)到分權(quán)體制的一系列改革、從“管制型政府”到“服務(wù)型政府”的歷史轉(zhuǎn)換以及從“國(guó)家至上”“政府至上”到“社會(huì)至上”“公民至上”的歷史轉(zhuǎn)換。中國(guó)人民依靠自己的力量，絕不照抄照搬任何現(xiàn)成的政治模式特別是西方的政治模式，開(kāi)始了重建中國(guó)人的政治與社會(huì)理想，培育和梳理正在孕育中而且能夠引領(lǐng)未來(lái)的中國(guó)特色的中國(guó)民主價(jià)值體系，實(shí)現(xiàn)民族民主復(fù)興的偉大夢(mèng)想。據(jù)此，中國(guó)政治民主化的具體路徑及相關(guān)制度設(shè)計(jì)是可以明晰的：

(一)中國(guó)政黨政治民主化的路徑選擇

黨的十八大報(bào)告繼十六大以來(lái)的政治路線，提出了更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，以保證執(zhí)政黨有效領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的政治能力；更加注重法治理念的普及和深入，并在黨的十八大上形成共識(shí)，以提升黨的依法建黨、依法執(zhí)政、依法治國(guó)的能力和水平；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，以保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的合法權(quán)利；更加注重普通黨員的民主參與和民主權(quán)利，以提高執(zhí)政黨政治決策的質(zhì)量和水平。

在政黨制度設(shè)計(jì)上，第一，改革和重組中央和地方各級(jí)黨委，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)權(quán)能分離、制約和協(xié)調(diào)的原則，建立常委會(huì)決策、書(shū)記執(zhí)行、紀(jì)委監(jiān)督的制度體系。第二，在各級(jí)黨委(和政府)建立獨(dú)立常委制。在一級(jí)黨委和政府，至少應(yīng)有1/3的常委不主管任何部門(mén)業(yè)務(wù)，以淡化部門(mén)權(quán)力和利益，有效發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨和政府的決策質(zhì)量和水平①馬敬仁：《轉(zhuǎn)型時(shí)期黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革的路徑分析》，《探索與爭(zhēng)鳴》2010年第5期。。第三，借鑒國(guó)外政黨治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和制度設(shè)計(jì)，全面創(chuàng)新黨內(nèi)民主制度，如在全面貫徹現(xiàn)行黨內(nèi)民主制度基礎(chǔ)上，探討制訂《政黨活動(dòng)法》，將政黨活動(dòng)納入法制化軌道；推行黨員登記制度，即實(shí)行黨員定期登記，以強(qiáng)化黨性，促進(jìn)黨員的思想自覺(jué)和行為自律；創(chuàng)新黨代表選舉制度，發(fā)揮普通黨員和黨的基層支部書(shū)記在黨代表選舉中的作用，黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮黨代表的作用以及普通黨員和黨的基層支部書(shū)記對(duì)黨代表的監(jiān)督作用；實(shí)行黨員參與討論各級(jí)黨代會(huì)報(bào)告制度，在大會(huì)召開(kāi)期間實(shí)現(xiàn)會(huì)場(chǎng)內(nèi)代表討論，會(huì)場(chǎng)外黨員討論，充分發(fā)揮普通黨員在黨內(nèi)重要決策中的民主參與作用，增強(qiáng)對(duì)黨的路線方針政策的認(rèn)同程度；健全黨內(nèi)民主決策制度、黨內(nèi)批評(píng)與自我批評(píng)制度、責(zé)任追究制度、義務(wù)保證制度、廉潔自律制度等；在民主集中制的基礎(chǔ)上，改變過(guò)去黨內(nèi)權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，充分發(fā)揮普通黨員在民主領(lǐng)導(dǎo)、民主參與和民主監(jiān)督中的重要作用。

(二)人民代表大會(huì)制度民主化的路徑選擇

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是中國(guó)政治民主的制度基礎(chǔ)，因此，人民代表大會(huì)制度的民主化改革是中國(guó)政治民主化的關(guān)鍵，也是改善和提高中國(guó)民主政治生活質(zhì)量的根本保證。首先，在選舉民主發(fā)展路徑上，建議不再搞“試點(diǎn)”，采取修法的路徑，直接通過(guò)修改選舉法并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)擇時(shí)全面有序推開(kāi)；其次，在中高層民主選舉和基層選舉制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)根據(jù)我國(guó)幅員廣大等基本國(guó)情，基于普選制理念，采取間接選舉為主、直接選舉為輔和適度競(jìng)爭(zhēng)的辦法，進(jìn)一步完善直接選舉和間接選舉制度，逐步擴(kuò)大不同層級(jí)人民代表和政府組成人員的選舉范圍，適時(shí)調(diào)整地方行政首長(zhǎng)的法律地位，探索開(kāi)通地方行政首長(zhǎng)直接向當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)的制度通道，以提高選舉民主的質(zhì)量和水平；最后，在全國(guó)人大及其常委會(huì)組織建設(shè)上，探索上中下“三院制”體制，上議院或稱“地區(qū)院”、“地方院”，以協(xié)調(diào)、平衡地區(qū)利益為核心，由各省(市、區(qū))級(jí)單位和特別行政區(qū)的等額代表組成，以解決日益突出的國(guó)家資源的宏觀配置和區(qū)域平衡發(fā)展及利益分享機(jī)制等重大決策問(wèn)題，進(jìn)而使國(guó)家利益和地方利益得到有效的平衡；中議院或稱“界別院”，以界別、專業(yè)意見(jiàn)為核心，由社會(huì)各界別組成，嘗試把政治協(xié)商會(huì)議納入國(guó)家決策體系，以吸納各職業(yè)、專業(yè)群體及社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，使國(guó)家的重大決策在各界形成共識(shí)，進(jìn)而使國(guó)家的決策獲得專業(yè)的支撐；下議院或稱“人民院”、“公民院”，由各條戰(zhàn)線上的普通勞動(dòng)者組成，以吸納民智、綜合民意、改善民生、增殖福祉，真正讓人民群眾當(dāng)家做主，從體制和制度上保證人民群眾在不同層次上充分享受其民主權(quán)利。

(三)政治協(xié)商民主化的路徑選擇

根據(jù)國(guó)情和未來(lái)發(fā)展的實(shí)際需要，中國(guó)政治民主發(fā)展需要“兩輪”驅(qū)動(dòng)，即選舉民主和協(xié)商民主。發(fā)展協(xié)商民主的關(guān)鍵是將政治協(xié)商納入國(guó)家的重大決策體系。首先，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民辦非企機(jī)構(gòu)、兩新組織和基層自治組織的發(fā)展，“私人領(lǐng)域”的力量在茁壯成長(zhǎng)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的“公共領(lǐng)域”也已初見(jiàn)端倪。因此，應(yīng)遵循“縱向開(kāi)展活動(dòng)、代言界別利益、實(shí)行界別民主的原則”，重組現(xiàn)行人民政協(xié)的34個(gè)界別②馬敬仁：《人民政協(xié)界別改革的思路及設(shè)想》，《中國(guó)人民政協(xié)理論研究會(huì)2008年度論文集》，第1504頁(yè)，中國(guó)文史出版社2009年版。，即在尊重政協(xié)界別傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)今政協(xié)界別結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)置，以解決政協(xié)在運(yùn)作過(guò)程中因界別設(shè)置不合理帶來(lái)的不利影響。重組后的各界別委員人數(shù)將由兩部分人員組成：界別委員與比例委員。界別委員由各個(gè)界別提名推薦，各個(gè)界別的界別委員名額相等；比例委員由選舉產(chǎn)生，比例委員名額數(shù)由各個(gè)界別按構(gòu)成人員比例決定。其次，在條件成熟時(shí)，把人民政協(xié)納入國(guó)家重大決策體系，改建成中議院(見(jiàn)上文)。

(四)政府管理民主化的路徑選擇

黨的十八大提出了以全面轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政改革思路，在行政體制改革和政府管理轉(zhuǎn)型方面，突出了“頂層設(shè)計(jì)”“整體規(guī)劃”“系統(tǒng)推進(jìn)”的科學(xué)理念，堅(jiān)持從計(jì)劃到市場(chǎng)、人治到法治、集權(quán)到分權(quán)、管制到服務(wù)、傳統(tǒng)到現(xiàn)代的方向積極而有序地推進(jìn)，凸顯出新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體改革的決心和定力。 但是，正如我國(guó)由計(jì)劃到市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)行了幾十年，中央和地方各級(jí)政府由“管制型政府”到“服務(wù)型”政府的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型也將是一個(gè)長(zhǎng)期的艱難的任務(wù)，需要全國(guó)、全黨發(fā)揮改革創(chuàng)新的精神，突破傳統(tǒng)的束縛、利益的羈絆、文化的障礙，大刀闊斧、攻堅(jiān)克難，才能走出改革的“深水區(qū)”，為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明的全面發(fā)展掃清道路。鑒于深圳和中央政府“大部門(mén)體制”改革的經(jīng)驗(yàn)，今后大部制和政府管理創(chuàng)新的思路是：一是堅(jiān)持“頂層設(shè)計(jì)”，即按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)權(quán)能分離、制約和協(xié)調(diào)的原則，進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，系統(tǒng)安排，一步到位。二是制訂規(guī)范性文件，硬性規(guī)定各級(jí)政府規(guī)模，如中央設(shè)置19-21個(gè)部門(mén)為宜，省設(shè)置13-15個(gè)部門(mén)為宜，市設(shè)置11-13個(gè)部門(mén)為宜，縣設(shè)置6-8個(gè)部門(mén)為宜，鄉(xiāng)設(shè)置4-5個(gè)部門(mén)為宜；并在完善決策部門(mén)的基礎(chǔ)上，把執(zhí)行機(jī)構(gòu)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)分離出來(lái)，并在二者之間建立新型的合約關(guān)系，從制度上彌合部門(mén)縫隙、消除官僚制的弊端，掃除部門(mén)利益的羈絆。三是建立以“紀(jì)監(jiān)審三合一”① 馬敬仁：《我國(guó)基層紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)體制改革的新探索——深圳市坪山新區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)“三合一”體制改革的效用分析》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2012年第8期。體制為主體的行政監(jiān)督體系，并實(shí)行垂直制、派出制管理方式，以遏制腐敗、保證制度監(jiān)督的有效性。四是在中央與地方關(guān)系上，科學(xué)配置中央和地方的事權(quán)關(guān)系②馬敬仁：“行政權(quán)力”，張永桃主編《行政學(xué)》第二章，高等教育出版社2010年版。，在積極推動(dòng)下放權(quán)力、放松規(guī)制、社會(huì)賦權(quán)的基礎(chǔ)上，探索有限分權(quán)制的體制模式，以充分調(diào)動(dòng)中央和地方的兩個(gè)積極性。五是在基層管理上，基于公共治理理念和基本公共服務(wù)品均衡化配置，整合重組城市的街道辦和社區(qū)，探索非政府組織的法人化管理，實(shí)行以監(jiān)管、仲裁、協(xié)調(diào)為核心的“大社區(qū)”服務(wù)模式，促進(jìn)基層多元化、多主體的公共治理結(jié)構(gòu)的形成。六是理順黨政職能關(guān)系，從制度上消除職能重疊交叉的現(xiàn)象，以降低行政管理成本，提高執(zhí)政黨和政府管理、服務(wù)以及政治領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)量和水平。