旅游業(yè)規(guī)制視域下政府權(quán)力清單制度的完善

王彥明　王業(yè)輝

摘要：權(quán)力清單雖然不是規(guī)范性法律文件，但具有一定的法律效力，是一種新型的行政規(guī)范性文件。權(quán)力清單制度，以及圍繞它建立的相關(guān)制度群可以為旅游業(yè)這一復(fù)雜的新興行業(yè)的規(guī)制提供有效支撐。為了解決目前我國(guó)旅游業(yè)中各級(jí)政府部門的權(quán)力清單文本存在的諸多不足，更好地發(fā)揮權(quán)力清單制度在旅游業(yè)規(guī)制中的法治作用，需要進(jìn)一步制定相應(yīng)的配套清單，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)更新權(quán)力清單，賦予行政相對(duì)人在清單制定中更多的參與權(quán)。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；旅游業(yè)規(guī)制；制度完善

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2016）09-0130-05

改革開放以來，在如何限制政府的權(quán)力濫用、打造法治政府方面，我國(guó)建立了一系列的管理制度，這些制度有的是直接借鑒西方，如聽證制度，有的則更多地是通過挖掘本土資源而來。如已經(jīng)被寫入黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)公報(bào)的政府權(quán)力清單制度。權(quán)力清單制度在我國(guó)確立的時(shí)間并不長(zhǎng)。作為一項(xiàng)社會(huì)治理的制度，其價(jià)值何在，又應(yīng)如何有效推進(jìn)，既是擺在各級(jí)政府面前的問題，也是學(xué)界應(yīng)當(dāng)予以重視的課題。目前，學(xué)界對(duì)權(quán)力清單的研究還多集中在其價(jià)值和內(nèi)涵等“宏觀”問題上，對(duì)清單的法律定位、清單的實(shí)證分析與具體應(yīng)用的研究尚顯不足，特別是在旅游業(yè)的規(guī)制問題上，權(quán)力清單制度可否有所助益，又應(yīng)該如何完善，更是值得深入探討的問題。

一、權(quán)力清單的法律性質(zhì)辨析

在法治語境下，權(quán)力清單作為政府單方面出臺(tái)的文件，其法律定位為何，權(quán)力清單是不是法律規(guī)范，具不具有法律效力，是一系列不容回避的問題。

1.權(quán)力清單不是規(guī)范性法律文件

權(quán)力清單文本本身是不是法律規(guī)范。學(xué)界觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，有學(xué)者認(rèn)為：“權(quán)力清單是地方行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件，具有明顯的法律屬性”，也有學(xué)者對(duì)此持反對(duì)意見。判斷某一規(guī)范性文本是否為法律規(guī)范。關(guān)鍵在于判斷審核制定該規(guī)范的行為主體的法律地位。由于權(quán)力清單不是由各級(jí)人民代表大會(huì)制定的。因此其不是法律或地方性法規(guī)；又由于制定主體不限于國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府。上述主體之外的很多政府及其下屬機(jī)構(gòu)也制定了本部門的權(quán)力清單，因此權(quán)力清單也不屬于行政法規(guī)或規(guī)章。

有學(xué)者探討了權(quán)力清單由權(quán)力機(jī)關(guān)制定的可能性，并認(rèn)為“權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)通過法律和地方性法規(guī)的形式出現(xiàn)，即由全國(guó)人民代表大會(huì)或者地方人民代表大會(huì)來制定似乎更為合理?！贝伺袛嗟某闪l件是。政府權(quán)力清單由并且僅由全國(guó)及地方人民代表大會(huì)制定，目前來看這種成立條件尚難實(shí)現(xiàn)，尤其是政府的權(quán)力清單僅由各級(jí)人民代表大會(huì)制定的設(shè)想。行政權(quán)力的梳理本身就是一個(gè)極大的難題，很難由一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的編排，而由一個(gè)立法機(jī)關(guān)來制定本地域內(nèi)的所有行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單。則更是難上加難，因此我國(guó)在推行權(quán)力清單制度時(shí)，明智地采取了由各級(jí)行政機(jī)關(guān)分別制定本部門的清單的做法。此外。隨著社會(huì)進(jìn)步，行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)內(nèi)容、行使程序、責(zé)任主體等往往需要較為頻繁地更新。采取法律或行政法規(guī)的形式可能導(dǎo)致清單更新不易，在實(shí)踐效果上適得其反。因此，無論是根據(jù)當(dāng)前的實(shí)踐，還是對(duì)可預(yù)見的未來的展望，權(quán)力清單本身都不是一種規(guī)范性法律文件。

2.權(quán)力清單具有一定的法律效力

既然權(quán)力清單本身不屬于法律法規(guī)，則“清單之外無權(quán)力，超越清單即違法”的觀點(diǎn)似乎就并不正確了，因此有學(xué)者認(rèn)為：“權(quán)力清單不宜定位為行政規(guī)范性文件，它只是向公眾公開的政府信息中的一種”。按照這種觀點(diǎn)。權(quán)力清單僅是一種無法律拘束力的辦事指南或目錄，一旦與法律規(guī)范或行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)相沖突，則可徑行否決清單的效力。我們不贊同這種觀點(diǎn)。因其未深入細(xì)致地分析其中的具體法律問題，會(huì)導(dǎo)致我們對(duì)權(quán)力清單制度的法治價(jià)值的認(rèn)知偏差。

首先，此觀點(diǎn)使得權(quán)力清單制度的法治價(jià)值大打折扣。從《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的表述來看，權(quán)力清單推行的主要意圖是促進(jìn)政府依法全面履行職能、消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。權(quán)力清單的制定，使行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)清查和梳理自己的權(quán)力，對(duì)外作出有效力的承諾，如果權(quán)力清單雖然制定并公布出來，但行政機(jī)關(guān)可動(dòng)輒以清單制定有疏漏而不予履行。那么行政相對(duì)人只能選擇對(duì)權(quán)力清單不信任。這會(huì)損害民眾對(duì)法治的信仰。至于在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部追究清單制定者的政治責(zé)任或其他責(zé)任，則在行政機(jī)關(guān)對(duì)清單的效力不負(fù)有任何保證責(zé)任的前提下，就更為困難了，由此必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力清單失去了本應(yīng)有的嚴(yán)肅性和法治價(jià)值。其次，僅以行政許可為例，《中華人民共和國(guó)行政許可法》規(guī)定，有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布：未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。同時(shí)，基于行政法上的信賴保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)對(duì)超越法定職權(quán)作出的行政許可可予撤銷，但可能對(duì)公共利益造成重大損害的，則應(yīng)不予撤銷，并且被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償?？梢姟Ｐ姓S可應(yīng)當(dāng)被公布，而目前權(quán)力清單是最好的公布途徑之一，未列舉在權(quán)力清單上的行政許可權(quán)力不得行使：如果某一行政機(jī)關(guān)依照自己列出的、超越了法定職權(quán)的權(quán)力清單作出了某行政許可，即便在不涉及公共利益重大損害的前提下，行政機(jī)關(guān)對(duì)該行政許可進(jìn)行了撤銷，也應(yīng)賠償被許可人的損害。因此，至少在涉及到行政許可事項(xiàng)上，權(quán)力清單具有一定的法律效力，而行政許可事項(xiàng)恰恰是目前各地的權(quán)力清單上的重要內(nèi)容之一。

綜上分析可知，權(quán)力清單不具備行政法上的法源地位，但權(quán)力清單本身具有一定的法律拘束力，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)以權(quán)力清單不是規(guī)范性法律文件為借口而不予執(zhí)行。

3.權(quán)力清單是新型的行政規(guī)范性文件

權(quán)力清單不是法律規(guī)范性文件，但從權(quán)力清單的應(yīng)然價(jià)值、制定宗旨以及具體應(yīng)用來看，權(quán)力清單又具有一定的法律效力，那么該如何定位它的法律性質(zhì)呢？

權(quán)力清單的制定無疑是一種抽象行政行為。權(quán)力清單本身是針對(duì)不特定人發(fā)布的，是可以反復(fù)適用的規(guī)范性文本，符合抽象行政行為的內(nèi)涵。按照學(xué)理通說，抽象行政行為包括行政立法及制定其他行政規(guī)范性文件。權(quán)力清單不屬于行政立法，而所謂“其他行政規(guī)范性文件”，按以往學(xué)界觀點(diǎn)，主要包括“創(chuàng)制性文件、解釋陛文件和指導(dǎo)性文件”。但詳細(xì)分析，權(quán)力清單不屬于上述任何一種文件。權(quán)力清單本身并不為行政相對(duì)人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，故此不是創(chuàng)制性文件；也不屬于對(duì)行政法規(guī)或規(guī)章的解釋。因?yàn)樗且罁?jù)法律法規(guī)對(duì)本部門權(quán)力所進(jìn)行的整理和公示，而不是對(duì)法律法規(guī)的解釋；更不屬于行政指導(dǎo)行為，因?yàn)樾姓鄬?duì)方對(duì)權(quán)力清單無自愿選擇的可能。

因此。面對(duì)這一新出現(xiàn)的行政抽象行為，唯一可接受的解釋就是：權(quán)力清單是一種新型的非行政立法的行政規(guī)范性文件，其地位同創(chuàng)制性文件、解釋性文件和指導(dǎo)性文件相似。我們認(rèn)為權(quán)力清單或可稱之為目錄性文件。其至少具有如下法律特征：

其一，權(quán)力清單的法律效力等級(jí)低于法律、行政法規(guī)和規(guī)章。權(quán)力清單與上述法規(guī)相沖突的，應(yīng)當(dāng)無效，但行政機(jī)關(guān)依據(jù)錯(cuò)誤的權(quán)力清單作出的行政行為給行政相對(duì)人造成損害的，應(yīng)予賠償，除非行政相對(duì)人亦有違法。其二，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第63條及相關(guān)司法解釋，人民法院審理行政案件時(shí)，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例為依據(jù)。同時(shí)可參照規(guī)章。由此可見，權(quán)力清單不能成為法院裁判的依據(jù)。但對(duì)于合法的權(quán)力清單，法院可以在裁判文書中適當(dāng)引用，非法的權(quán)力清單，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，同時(shí)法院應(yīng)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。其三，清單之外無權(quán)力，應(yīng)只適用于行政處罰、行政裁決、行政征收、行政許可、行政強(qiáng)制事項(xiàng)等負(fù)擔(dān)性行政行為。因?yàn)橐陨闲姓马?xiàng)較易被行政機(jī)關(guān)認(rèn)知和整理，且對(duì)行政相對(duì)方利益影響重大，行政相對(duì)方對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為有合理的期待利益。同時(shí)，由于現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜多變，對(duì)于行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃以及行政補(bǔ)貼和行政獎(jiǎng)勵(lì)等授益性行政行為。行政機(jī)關(guān)難以在制定清單時(shí)完全把握自己的權(quán)限范圍。因此，即便行政機(jī)關(guān)作出的行政行為超出權(quán)力清單范圍，但只要在不損害社會(huì)公共利益和其他行政相對(duì)人利益的前提下，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力。當(dāng)然，最符合法治原則的做法是對(duì)上述事項(xiàng)設(shè)置“兜底條款”，行政機(jī)關(guān)對(duì)此享有一定的自由裁量權(quán)，而不必像行政處罰等事項(xiàng)那樣做到嚴(yán)格的“一事一設(shè)”。

二、權(quán)力清單制度對(duì)于旅游業(yè)規(guī)制的法治價(jià)值

旅游業(yè)是一項(xiàng)具有較強(qiáng)綜合性、聯(lián)動(dòng)性和文化性的產(chǎn)業(yè)，旅游活動(dòng)包含“吃、住、行、游、娛、購(gòu)”等多項(xiàng)消費(fèi)內(nèi)容，旅游業(yè)的發(fā)展需要建筑業(yè)、交通業(yè)、服務(wù)業(yè)、文化業(yè)等多個(gè)行業(yè)的支持，同時(shí)也能夠帶動(dòng)上述行業(yè)的發(fā)展。并且，旅游業(yè)還涉及到民眾旅游權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，其自身發(fā)展對(duì)社會(huì)的文化建設(shè)和環(huán)境保護(hù)也有著重大的影響，是一個(gè)外部性明顯的行業(yè)。由于旅游業(yè)的上述多種特征，政府對(duì)其進(jìn)行的管理活動(dòng)也格外復(fù)雜。一方面，旅游業(yè)究其根本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)行業(yè)，政府在進(jìn)行規(guī)制之時(shí)，要盡量避免越俎代庖，應(yīng)將市場(chǎng)能夠自發(fā)進(jìn)行調(diào)整的事項(xiàng)交由市場(chǎng)自己處理。另一方面，旅游業(yè)中也會(huì)存在市場(chǎng)信息的不充分與不對(duì)稱、市場(chǎng)主體行為的負(fù)外部性、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等方面的問題，對(duì)此，政府不能只滿足于扮演“守夜人”的角色，但干預(yù)措施要做到合法合規(guī)合理。

權(quán)力清單制度可以為旅游業(yè)的規(guī)制提供有效的制度支撐：

第一，厘清政府的權(quán)力范圍，督促政府通過自我審查，明晰自己的權(quán)力定位。政府在旅游建設(shè)中承擔(dān)著規(guī)制者、服務(wù)者、市場(chǎng)培育者的諸多角色。角色的扮演，必然首先需要厘清理順政府的各項(xiàng)規(guī)制權(quán)力，從源頭上防止政府角色錯(cuò)位。政府對(duì)于旅游行業(yè)的規(guī)制權(quán)力主要包括：強(qiáng)制性的規(guī)制權(quán)力，即對(duì)從事旅游行業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)管或?qū)€(gè)別消費(fèi)者的違法行為進(jìn)行制裁，這些權(quán)力的行使意在保證市場(chǎng)秩序的形成，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；行業(yè)激勵(lì)性權(quán)力，這種權(quán)力又包括兩類，其一為政府的旅游規(guī)劃、宣傳和教育權(quán)力。由于市場(chǎng)自身的局限，需要政府承擔(dān)起轄區(qū)內(nèi)旅游事業(yè)整體規(guī)劃的設(shè)計(jì)與執(zhí)行職責(zé)，并通過多種途徑來宣傳旅游目的地和教育旅游目的地的民眾，由于這些權(quán)力的行使必然需要使用財(cái)政經(jīng)費(fèi)，因此應(yīng)當(dāng)在權(quán)力清單中予以公布。其二為對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)權(quán)力，包括對(duì)市場(chǎng)主體的各種補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、融資激勵(lì)等，這類權(quán)力的行使有助于旅游行業(yè)的發(fā)展。但政府若對(duì)此權(quán)力行使不當(dāng)，反而會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)的失效，甚至造成市場(chǎng)的混亂。強(qiáng)制性權(quán)力的特征之一是采用強(qiáng)制性的手段，就受規(guī)制者而言，具有強(qiáng)烈的法律負(fù)擔(dān)性，但若措施不當(dāng)，直接的受害者就是受規(guī)制者。而激勵(lì)性權(quán)力的主要特征表現(xiàn)為采取的手段對(duì)于受激勵(lì)者是非負(fù)擔(dān)性的，更容易被受激勵(lì)者所接受和歡迎，但若措施不當(dāng)，受損害者往往多為受激勵(lì)者的競(jìng)爭(zhēng)者?，F(xiàn)代社會(huì)中，前者的施行多表現(xiàn)為行政法手段，后者多為經(jīng)濟(jì)法手段。在制定旅游業(yè)的權(quán)力清單時(shí)，需要政府通盤考慮上述兩種權(quán)力在各部門的分配，避免法外設(shè)權(quán)或有所遺漏。

第二，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，防止權(quán)力濫用。旅游業(yè)發(fā)展中的腐敗行為并不鮮見，前不久河北省馬超群涉嫌貪腐案就可謂一個(gè)教訓(xùn)。雖然該案目前并未最終審結(jié)，但從媒體的報(bào)道來看，該案情節(jié)令人震驚。秦皇島市北戴河區(qū)作為一個(gè)全國(guó)知名旅游區(qū)域，市區(qū)內(nèi)酒店、度假村等相關(guān)旅游機(jī)構(gòu)或企業(yè)的供水，竟被操控在一個(gè)官員手中，企業(yè)完全淪為砧板之上的魚肉。旅游業(yè)規(guī)制過程中腐敗尋租行為的產(chǎn)生，除了具有其他腐敗行為的共性之外，還有自身的特點(diǎn)，即：不同于其他完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)。很多旅游景區(qū)的核心資源實(shí)際上掌握在政府部門手中，有時(shí)規(guī)制者自身也是壟斷者，掌握著市場(chǎng)主體所難以掌握的信息，因此行使公權(quán)力的工作人員更容易通過信息的不對(duì)稱。在規(guī)制的過程中渾水摸魚，進(jìn)行尋租行為。

第三，可以建立起對(duì)行政權(quán)力“該管什么。不該管什么，如何管理”的探討平臺(tái)，讓政府、企業(yè)、民眾共同參與到權(quán)力清單的制定、執(zhí)行和監(jiān)督中來，促進(jìn)公共治理措施的公正與效率。旅游業(yè)本身和行業(yè)所牽涉的利益錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)行業(yè)的規(guī)制一般也不涉及國(guó)家秘密，那么一個(gè)集思廣益、意在平衡各種利益的討論平臺(tái)的建立。會(huì)更有利于社會(huì)資源的合理分配。權(quán)力清單制度正可以建立起這樣一個(gè)平臺(tái)。在清單的制定過程中，如果能保證利益相關(guān)者的利益和有序發(fā)聲，就可以幫助公權(quán)力在資源分配的設(shè)定上更為理性成熟，盡管這可能會(huì)拖慢決策的過程，但權(quán)力清單的公示文本。又能為包括學(xué)者在內(nèi)的民眾提供一個(gè)分析、討論與批評(píng)政府權(quán)力的權(quán)威“標(biāo)靶”，并且因參與過程中相關(guān)信息傳遞的便捷與充分。所以社會(huì)成本反而會(huì)相對(duì)較低，是一種善治行為。

三、旅游業(yè)中權(quán)力清單制度的不足及成因——以清單文本為考察出發(fā)點(diǎn)

由于我國(guó)旅游業(yè)中權(quán)力清單制度尚處在推行階段，其實(shí)踐效果如何，還需時(shí)間檢驗(yàn)，但僅就各級(jí)政府已公布的清單文本本身來看，就可以發(fā)現(xiàn)諸多不足，而權(quán)力清單文本的質(zhì)量不足，勢(shì)必會(huì)影響到該制度本身的實(shí)施效果。

1.旅游業(yè)中權(quán)力清單制度的不足

第一，權(quán)力事項(xiàng)范圍有重大遺漏。一般而言，我國(guó)各級(jí)旅游主管部門的權(quán)力清單都包含了行政許可、行政處罰和行政檢查三種行政權(quán)力，這表明行政主體都意識(shí)到了依法行使這三種行政權(quán)力的重要性，但遺憾的是，一些權(quán)力清單卻對(duì)另外的行政權(quán)力有所遺漏。如依據(jù)《中華人民共和國(guó)旅游法》第91條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)指定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)。據(jù)此，一些縣級(jí)旅游主管部門在其權(quán)力清單內(nèi)列明了行政裁決的內(nèi)容。但在很多縣級(jí)以上的人民政府及其旅游主管部門網(wǎng)站上，依然難見此類權(quán)力標(biāo)明在權(quán)力清單上。清單權(quán)力事項(xiàng)的漏記。將導(dǎo)致在旅游業(yè)的規(guī)制上產(chǎn)生如下問題：要么是行政機(jī)關(guān)據(jù)此推卸本應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，造成與行政濫權(quán)現(xiàn)象同樣具有危害性的行政不作為；要么是行政機(jī)關(guān)正確地履行了職責(zé)，但造成了“清單外行使權(quán)力”的事實(shí)。消解了清單的權(quán)威性和法治價(jià)值。

第二，權(quán)責(zé)混淆、程序不清。部分省市旅游主管部門的權(quán)力清單中包含了責(zé)任清單，但對(duì)于責(zé)任清單有一點(diǎn)必須加以澄清和強(qiáng)調(diào)。即：責(zé)任清單中的“責(zé)任”應(yīng)是政府及其工作人員不履行法定職責(zé)或錯(cuò)誤履行職責(zé)所要承擔(dān)的不利后果，解決的是對(duì)公權(quán)力錯(cuò)誤行為的追責(zé)問題，而非是政府部門的職責(zé)劃定問題，更不是對(duì)行政相對(duì)人的追責(zé)問題。但一些清單混淆了權(quán)力、職責(zé)與法律責(zé)任的性質(zhì)，僅就海南省旅游委和浙江省旅游局的責(zé)任清單來看，它們都詳細(xì)列舉了該部門的各項(xiàng)工作職責(zé)，而其實(shí)這些職責(zé)本應(yīng)是權(quán)力清單要載明的事項(xiàng)。在責(zé)任清單的子目錄“事中事后監(jiān)督管理制度”一欄中，雖然也列舉了一些上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督處罰措施，但更多的是對(duì)諸如旅行社和景區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等行政相對(duì)人的處罰措施。

第三，權(quán)力依據(jù)不權(quán)威。有些清單中的權(quán)力僅僅是依據(jù)上級(jí)部門發(fā)布的紅頭文件，而非法律、行政法規(guī)或規(guī)章，雖然這種做法并不違法，但缺乏上一位階的法律規(guī)范的確認(rèn)，給人以缺乏法律保障之感。如吉林省旅游局在其“全省旅游系統(tǒng)先進(jìn)集體和先進(jìn)工作者表彰”的權(quán)力設(shè)置依據(jù)上，載明的是根據(jù)《吉林省人民政府關(guān)于印發(fā)（吉林省行政獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法）的通知》，實(shí)際上，《中華人民共和國(guó)旅游法》第5條即有相關(guān)的行政獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，若能同時(shí)引用此法條，則會(huì)更具說服力。

第四，權(quán)力事項(xiàng)名稱不科學(xué)、權(quán)力性質(zhì)認(rèn)識(shí)不一致。權(quán)力清單文本既然是面向行政相對(duì)人的，則權(quán)力事項(xiàng)名稱的擬定應(yīng)盡量通俗易懂，易為行政相對(duì)人所理解和查閱，同時(shí)也應(yīng)符合語法與法理的基本要求。但在一些權(quán)力清單上，權(quán)力事項(xiàng)名稱的擬定卻是亂象叢生。如海南省旅游委對(duì)一項(xiàng)行政處罰權(quán)力的事項(xiàng)名稱表述為：“旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購(gòu)物場(chǎng)所。不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目”，從語義上分析。這并非是對(duì)一項(xiàng)行政權(quán)力的表述。此外，在對(duì)權(quán)力性質(zhì)的認(rèn)識(shí)上，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)也不盡一致，如對(duì)《中國(guó)公民出國(guó)旅游團(tuán)隊(duì)名單表》的核發(fā)權(quán)力，云南省將其歸為行政許可，而海南省則歸為其他權(quán)力。雖然權(quán)力事項(xiàng)名稱不科學(xué)、對(duì)權(quán)力性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不一致一般不會(huì)帶來行政權(quán)力不恰當(dāng)行使的實(shí)質(zhì)后果，但權(quán)力清單乃是一種行政規(guī)范性文件，混亂的認(rèn)識(shí)和不規(guī)范的撰寫會(huì)有損于文本的嚴(yán)肅性，同時(shí)。也可能導(dǎo)致行政相對(duì)人查閱不便。不易知悉自己的權(quán)利定位。

2.旅游業(yè)中權(quán)力清單文本質(zhì)量不高的原因

首先，權(quán)力清單本身“先天不足”。部分地方政府權(quán)力清單的出臺(tái)是上級(jí)主管機(jī)關(guān)自上而下推動(dòng)的結(jié)果，因此部分政府可能是“倉促應(yīng)戰(zhàn)”，未能細(xì)致整理，也就直接導(dǎo)致了權(quán)力清單的文本質(zhì)量不高。權(quán)力清單先天不足的原因，或可從社會(huì)發(fā)展的大背景中略見端倪。改革開放后，我國(guó)很多社會(huì)治理制度的創(chuàng)新，諸如農(nóng)村土地改革等，都是中央政府對(duì)地方政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)后在全國(guó)予以推廣的。權(quán)力清單制度的推出，實(shí)際上也是地方政府管理體制創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果?！霸诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、個(gè)別性特殊政策扶持等技術(shù)手段逐漸耗盡的情況下，當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，制度競(jìng)爭(zhēng)、法治競(jìng)爭(zhēng)可能成為提升地方競(jìng)爭(zhēng)力的根本手段?！钡贫鹊纳赏荒芤货矶停嬷糜螛I(yè)是一個(gè)新興行業(yè)，對(duì)旅游業(yè)的規(guī)制措施也要隨著社會(huì)發(fā)展而不斷更新。因此我們不得不耐心地允許試錯(cuò)的適度存在，并在試錯(cuò)中積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而予以不斷完善。

其次，權(quán)力清單制度尚需其他制度的配合方可彰顯成效。法治是一項(xiàng)社會(huì)治理的系統(tǒng)工程，若想達(dá)到臻于郅治的境界。要依靠各項(xiàng)制度的完美配合與對(duì)接，僅僅公布或宣示一份政府的權(quán)力清單，并不會(huì)必然地保證政府在行使權(quán)力之時(shí)不會(huì)脫離法治的軌道。應(yīng)當(dāng)在法律上明確：當(dāng)政府機(jī)關(guān)或其工作人員未按照權(quán)力清單行使權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，追究責(zé)任的程序是什么，責(zé)任承擔(dān)的類型有哪些等等。換言之，若想讓權(quán)力清單制度發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須圍繞它建立一系列相關(guān)制度，形成制度群，并在權(quán)力清單文本中予以標(biāo)明或出臺(tái)其他相應(yīng)文件。

最后，權(quán)力清單的制定需要一定的科學(xué)性。旅游業(yè)本身是一個(gè)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的行業(yè)，旅游業(yè)規(guī)制上的行政權(quán)力種類繁多。形式各異，不同類型、不同層級(jí)的行政權(quán)力的效力來源、針對(duì)目的、運(yùn)行手段、規(guī)制要求等皆不相同，學(xué)理歸納就已殊為困難，而想在權(quán)力清單中將這些繁多的行政權(quán)力“一網(wǎng)打盡”，就更需仔細(xì)斟酌了。除了行政權(quán)力不易被整理歸納外。在權(quán)力清單的制定過程中，清單上的權(quán)力的具體內(nèi)容往往由行政機(jī)關(guān)單方面設(shè)定，即便是行政機(jī)關(guān)保證了清單上權(quán)力內(nèi)容的合法性，但由于不是行政立法行為，缺乏公眾的廣泛討論和參與，其科學(xué)性未必能得到保證。

四、旅游業(yè)規(guī)制中權(quán)力清單制度的完善策略

1.出臺(tái)配套清單

限制權(quán)力的濫用，不能完全依賴于權(quán)力擁有者的自我宣示，單獨(dú)出臺(tái)一份權(quán)力清單，絕不會(huì)意味著權(quán)力的施行就走上了法治的軌道。如果政府行使了超越清單的權(quán)力，而行政相對(duì)人又投訴無門時(shí)，那么該清單有何意義呢？權(quán)力清單的良好運(yùn)行，需要其他制度的配套實(shí)施。這些制度應(yīng)當(dāng)包括但不限于：

（1）程序清單。程序清單的意義在于行政相對(duì)人可以清晰、直觀地了解行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行程序和自己的權(quán)利救濟(jì)程序，從而更好地維護(hù)自己的權(quán)益。程序清單應(yīng)當(dāng)載明行政機(jī)關(guān)行使某項(xiàng)職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵照何種程序。這其中應(yīng)當(dāng)包括權(quán)力實(shí)施的主體、辦事的流程與時(shí)限、行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)提交的材料與提交時(shí)限、辦事的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等。在旅游業(yè)規(guī)制上。程序清單制定的重點(diǎn)之一在于對(duì)旅游景區(qū)的設(shè)立和管理上。由于景區(qū)管理的復(fù)雜性，景區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)極容易陷入到辦事困難，無所適從的境地，因此，政府部門應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的程序清單上載明設(shè)立景區(qū)的辦事流程，以及在景區(qū)監(jiān)管中的檢查、處罰、激勵(lì)等事項(xiàng)的程序。并借此理順、優(yōu)化各種權(quán)力運(yùn)行程序。此外，在旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上，也應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)程序清單。載明消費(fèi)者在權(quán)益受到侵害之時(shí)，可以根據(jù)何種具體侵權(quán)情況，向何種行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)處理該問題的時(shí)限和程序，以及在行政救濟(jì)窮盡的情形下。行政機(jī)關(guān)應(yīng)以何種方式建議消費(fèi)者尋求其他途徑的救濟(jì)。

（2）負(fù)面清單。2013年，《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》公布，該清單列明了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對(duì)外商投資項(xiàng)目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國(guó)民待遇等不符的準(zhǔn)入措施。最初的負(fù)面清單僅是針對(duì)外資而言，但其后一些地方政府推出的負(fù)面清單不再局限于對(duì)外資的投資指導(dǎo)。負(fù)面清單對(duì)于旅游業(yè)規(guī)制的價(jià)值在于：隨著社會(huì)發(fā)展。一些新興的旅游方式，如科普游、田園游、海洋游、游艇游要么已經(jīng)涌現(xiàn)，要么投資者正在躍躍欲試，而負(fù)面清單體現(xiàn)了“法無禁止即可為”的法治理念，能夠激發(fā)旅游業(yè)投資者積極探索新形式的旅游經(jīng)營(yíng)方式，同權(quán)力清單結(jié)合起來，能夠有效地指引投資人進(jìn)行投資。

（3）責(zé)任清單。權(quán)力即意味著責(zé)任，如果權(quán)力清單上的權(quán)力行使者在不正當(dāng)使用權(quán)力后。并無明確的責(zé)任承擔(dān)，那么權(quán)力清單就毫無意義可言。在權(quán)力清單的每一項(xiàng)權(quán)力之后。都應(yīng)當(dāng)載明該權(quán)力的法律來源、權(quán)力的責(zé)任主體、承擔(dān)責(zé)任的方式等等。由于我國(guó)在旅游業(yè)規(guī)制上的特殊國(guó)情，往往存在著部門“亂收費(fèi)、亂罰款”與政府在某些規(guī)制領(lǐng)域中不作為共存的現(xiàn)象，責(zé)任清單的出臺(tái)，有利于解決這一頑疾。

（4）權(quán)利清單。就行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系而言，權(quán)力清單與權(quán)利清單是功能互補(bǔ)的兩方，政府在權(quán)力運(yùn)行過程中要充分保障行政相對(duì)人的權(quán)利，而行政相對(duì)人的權(quán)利也是保證權(quán)力不被濫用的法律武器。權(quán)利清單應(yīng)當(dāng)列明行政相對(duì)人的基本權(quán)利，如陳述權(quán)、申辯權(quán)、訴權(quán)等諸多權(quán)利以及這些權(quán)利行使的途徑，從另一個(gè)角度，即通過保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的此消彼長(zhǎng)來落實(shí)權(quán)力清單的內(nèi)容。在旅游業(yè)規(guī)制上，特別要注意的是：權(quán)利清單不僅要載明旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)或個(gè)人所享有的權(quán)利，還應(yīng)載明行政機(jī)關(guān)可提供給旅游消費(fèi)者以何種權(quán)利保護(hù)，督促政府在旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上不懈怠。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

權(quán)力清單制度的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，尤其是在面臨對(duì)旅游業(yè)的規(guī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)處理好各方的利益關(guān)系，做到相互協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)。我國(guó)的個(gè)別省市，如作為國(guó)際旅游島的海南省，可考慮在省級(jí)層面統(tǒng)籌規(guī)劃，全盤部署，將旅游業(yè)規(guī)制中所涉及的各種政府權(quán)力進(jìn)行合理整合，出臺(tái)一份省級(jí)的旅游行業(yè)規(guī)制的政府權(quán)力清單，并圍繞此份清單，出臺(tái)其他配套清單。該權(quán)力清單載明的事項(xiàng)至少應(yīng)包含：何種旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，需向何種行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)何種資格方能開展經(jīng)營(yíng)：經(jīng)營(yíng)過程中，在何種事項(xiàng)上需接受何種行政機(jī)關(guān)的何種規(guī)制；何種權(quán)益受到侵害時(shí)，可通過何種渠道向何種機(jī)構(gòu)尋求法律救濟(jì)；對(duì)于旅游消費(fèi)者，何種行政機(jī)關(guān)能為其提供何種幫助等等。通過這種權(quán)力清單的編寫，一方面可使得行政相對(duì)人，特別是旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)者做到對(duì)行政方的規(guī)制權(quán)力的整體知悉，另一方面也能在一個(gè)更高的平臺(tái)上完成對(duì)政府權(quán)力的整合，使之更加科學(xué)完善。在制定某一層級(jí)政府統(tǒng)一的旅游規(guī)制權(quán)力清單的同時(shí)，該級(jí)政府之下的各類政府機(jī)關(guān)，尤其是旅游主管部門則可據(jù)此分別公布本部門職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)力清單，最終由此形成統(tǒng)分結(jié)合，層次分明、條理清晰的旅游業(yè)規(guī)制的整體權(quán)力清單。進(jìn)而理順旅游業(yè)管理的各機(jī)構(gòu)的職能劃分，推進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展。

此外，權(quán)力清單的制作標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)盡可能統(tǒng)一。理論界與實(shí)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)深入研究旅游規(guī)制中政府的各項(xiàng)行政權(quán)力的內(nèi)涵與特征，在權(quán)力分類、權(quán)力名稱、權(quán)力依據(jù)、編寫格式等重要事項(xiàng)上形成基本一致，保證清單文本的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，這有利于行政相對(duì)人更好的理解和查閱。

3.賦予行政相對(duì)人更多參與權(quán)

權(quán)力清單實(shí)質(zhì)上就是為了確定行政權(quán)力在運(yùn)行過程中能夠保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，那么在清單的制定與出臺(tái)過程中，理應(yīng)重視行政相對(duì)人或是民眾的參與權(quán)。但在目前的實(shí)踐中，權(quán)力清單的擬定往往是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，行政相對(duì)人，或者說民眾對(duì)權(quán)力清單之上究竟應(yīng)當(dāng)保留或削減行政機(jī)關(guān)的何種權(quán)力基本沒有參與探討的途徑，這也是導(dǎo)致一些權(quán)力清單不為民眾所知曉，沒有表達(dá)出民眾的權(quán)利訴求，最終沒有達(dá)到改革效果的原因之一。

行政相對(duì)人對(duì)于權(quán)力清單的參與權(quán)主要包括兩個(gè)方面：首先，對(duì)權(quán)力清單提出建議和意見的權(quán)利。就旅游業(yè)的管理和規(guī)制而言，行政相對(duì)人主要包含三類主體：一是旅行社、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購(gòu)物、娛樂等服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者；二是在上述企業(yè)和組織中供職的工作人員，如導(dǎo)游等；三是旅游消費(fèi)者。政府的權(quán)力清單涉及到上述主體的權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證相關(guān)行政相對(duì)方表述意見的權(quán)利。當(dāng)然，單單宣示性地提出行政相對(duì)人“享有提出批評(píng)建議的權(quán)利”意義不大，這類表述必須經(jīng)由具體的參與程序的合理設(shè)定方能奏效，因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以有效的方式公布行政相對(duì)人對(duì)權(quán)力清單提出意見的場(chǎng)所、方式、程序、參與時(shí)限等，并保證參與方式的簡(jiǎn)便快捷與成本低廉。

其次，獲取意見回應(yīng)與采納的權(quán)利。提出意見和建議，僅僅是民意的輸出，其意義在于保證行政機(jī)關(guān)能夠聽到行政相對(duì)人的意見，但并不能避免行政機(jī)關(guān)是否會(huì)“左耳進(jìn)右耳出”，因此必須保證民眾在提出意見之后，有權(quán)獲得行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)，如果該建議是合理的，則有權(quán)獲得采納。由此要求行政機(jī)關(guān)在權(quán)力清單的制定過程中，要對(duì)民眾的意見進(jìn)行歸類整理，無論對(duì)某類意見的采納與否，都應(yīng)當(dāng)說明理由，并將說明理由在適當(dāng)?shù)拿襟w上予以公布。保證民眾對(duì)權(quán)力清單參與權(quán)的根本作用是“對(duì)行政機(jī)關(guān)處置公眾意見的態(tài)度和自由裁量權(quán)形成控制機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)承載人格尊嚴(yán)、過程公開和結(jié)果理性等價(jià)值的程序正義?！彼m然不能保證實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的毫無瑕疵，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)可能依然會(huì)錯(cuò)誤地不采納民眾的合理意見，但在“被迫”與民眾意見進(jìn)行“論戰(zhàn)”時(shí)，可以在一定程度上避免行政機(jī)關(guān)的恣意妄為，并在整體上提高社會(huì)對(duì)相關(guān)問題的理性思考。

（責(zé)任編輯 李濤）