集中連片特困地區(qū)地方政府治理創(chuàng)新探析

■陳 勇

自20世紀(jì)末學(xué)術(shù)界賦予治理新的含義以來(lái)，不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)變革以及全球化趨勢(shì)，使得這一概念成為社會(huì)科學(xué)研究中使用頻率最高的術(shù)語(yǔ)之一。在定義概念的基礎(chǔ)上，關(guān)于治理的主體、客體、特征、原則、目標(biāo)等本源內(nèi)容不斷明晰，這些內(nèi)容構(gòu)成了早期治理研究的重心。伴隨研究的推進(jìn)和深入，立足治理現(xiàn)象和實(shí)踐基礎(chǔ)上的治理范式和評(píng)估研究，成為近些年來(lái)國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，各具特色的治理模型得以相繼誕生并為豐富治理理論體系奠定了基礎(chǔ)。

在公共行政語(yǔ)境下，治理及其理論逐漸發(fā)展成為一種新的分析路徑，并廣泛應(yīng)用于公共行政活動(dòng)，暫且不去妄論治理是否能夠作為一種新的公共行政范式的存在，但其理論在實(shí)踐層面通過解析傳統(tǒng)公共行政范式或活動(dòng)體現(xiàn)出的適用性，以至于使解析對(duì)象不斷拓寬和延展，關(guān)于“地方政府治理”的探索和研究由此應(yīng)運(yùn)而生?；谶@種思路，“地方政府”得以分門別類，集中連片特困地區(qū)地方政府治理因其現(xiàn)實(shí)緊迫性便進(jìn)入探索和研究的視野。

一、治理及地方政府治理意涵

俞可平認(rèn)為，在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義最具代表性和權(quán)威性:“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。其特征體現(xiàn)在四個(gè)方面，即治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！盵1](P4－5)無(wú)論在公共的或私人的話語(yǔ)結(jié)構(gòu)中，治理至少具有以下三個(gè)共通要素:一是主體多元。治理主體的多元意即存在多種權(quán)威并獲得認(rèn)同，基于一元管理主體基礎(chǔ)上傳統(tǒng)的垂直、獨(dú)占管理體制得以揚(yáng)棄，不同治理主體在公私事務(wù)處置中的作用得以彰顯，但這種多元主體呈現(xiàn)出的權(quán)威主導(dǎo)性強(qiáng)弱以及引領(lǐng)作用大小明顯不同。二是機(jī)制互動(dòng)。多元主體的存在勢(shì)必決定治理機(jī)制的變遷?！皡f(xié)商—互動(dòng)”替代“命令—控制”，成為治理機(jī)制的表現(xiàn)形式，長(zhǎng)期的“協(xié)商—互動(dòng)”和多元主體的客觀存在，使治理機(jī)制的運(yùn)行結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出上下、平行、交叉明顯的網(wǎng)絡(luò)狀特點(diǎn)。三是目標(biāo)導(dǎo)引。無(wú)論公私部門，傳統(tǒng)的管理活動(dòng)都不會(huì)空泛存在，目標(biāo)的導(dǎo)引作用讓管理活動(dòng)既不會(huì)迷失方向又循序漸進(jìn)，治理活動(dòng)與其一脈相承并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，但在“信任—合作—參與”的治理文化熏陶下，這種目標(biāo)的導(dǎo)引作用使治理活動(dòng)的主動(dòng)性和實(shí)效性大為增強(qiáng)。

孫柏瑛認(rèn)為，地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)的改革與發(fā)展過程”[2](P33)。而地方政府治理，則突出了地方政府在應(yīng)對(duì)公共問題、處理公共事務(wù)中的地位和作用，闡明了地方政府與其他治理主體的關(guān)系。陳振明認(rèn)為，地方政府治理主要指“在治理理論的指導(dǎo)下地方政府如何通過分權(quán)、重組等改革提高能力以適應(yīng)全球化等不確定因素的挑戰(zhàn)，如何促進(jìn)公民參與，如何促進(jìn)多中心網(wǎng)絡(luò)的建立、發(fā)展，如何在多中心合作中起到核心作用以更好處理地方公共事務(wù)”[3]。近些年來(lái)，地方政府與其他治理主體之間的關(guān)系、治理能力提升、治理模式和機(jī)制創(chuàng)新以及中西地方政府治理比較等內(nèi)容，成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。

二、集中連片特困地區(qū)地方政府治理源起

將集中連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，成為新階段國(guó)家扶貧開發(fā)工作的重大戰(zhàn)略舉措?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)明確指出:“六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)，和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州是扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)?！盵4]范小建在對(duì)《綱要》的解讀中指出:“到2020年，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，重點(diǎn)在中西部地區(qū)，難點(diǎn)在集中連片特困地區(qū)。全國(guó)14個(gè)連片特困地區(qū)基本覆蓋了全國(guó)絕大部分貧困地區(qū)和深度貧困群體，一般的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)法有效帶動(dòng)這些地區(qū)的發(fā)展，常規(guī)的扶貧手段難以奏效，扶貧開發(fā)工作任務(wù)異常艱巨?！盵5]在新的時(shí)代背景下，集中連片特困地區(qū)已然成為一種新的區(qū)域類別，這一特定區(qū)域所屬地方政府無(wú)疑是地方政府體系中的重要組成部分。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，14個(gè)集中連片特困地區(qū)覆蓋21個(gè)省級(jí)行政單元及680個(gè)縣級(jí)行政單元[6]。與之對(duì)應(yīng)，集中連片特困地區(qū)地方政府就包括21個(gè)省級(jí)政府及680個(gè)縣級(jí)政府，其治理體系和治理能力與我國(guó)地方政府治理體系和治理能力之間便是部分和整體、局部和全局的關(guān)系?，F(xiàn)階段有關(guān)地方政府治理的研究成果層出不窮，究竟有無(wú)必要將集中連片特困地區(qū)地方政府治理列為探討和研究的對(duì)象，成為必須解答的一個(gè)關(guān)鍵且現(xiàn)實(shí)的命題。

(一)源起的理論觀照

總結(jié)過去二三十年公共行政學(xué)的發(fā)展，學(xué)術(shù)界立足我國(guó)的改革實(shí)踐，在跨科研究、實(shí)證研究、比較研究、演繹研究等方面已經(jīng)邁出了可喜的步伐，用不斷創(chuàng)新的研究方法催生著公共行政理論體系的豐富成熟，進(jìn)而推動(dòng)了公共行政學(xué)的快速發(fā)展。但是，“本土化”問題始終仍是我國(guó)公共行政或公共行政學(xué)當(dāng)前乃至未來(lái)發(fā)展道路上最大的挑戰(zhàn)。按照我們的理解，公共行政學(xué)的“本土化”首先需要立足“中國(guó)問題”進(jìn)行包括中西對(duì)比在內(nèi)的理論探索和研究，并以此指導(dǎo)我國(guó)公共行政的改革創(chuàng)新，逐步在實(shí)踐層面構(gòu)建起符合“中國(guó)特色”的公共行政體系，這是所謂的“落地”研究。其次，在推進(jìn)公共行政學(xué)“本土化”進(jìn)程中，必須要走出“做什么”和“怎樣做”孰輕孰重的桎梏，實(shí)際上既要有關(guān)于“做什么”的應(yīng)然描述，更要有關(guān)于“怎樣做”的實(shí)然解剖。

集中連片特困地區(qū)地方政府治理，是研究地方政府治理又一個(gè)新的角度，是將治理理論與集中連片特困地區(qū)地方政府改革、創(chuàng)新和發(fā)展相結(jié)合的一種分析路徑。地方政府治理的一般研究方法或取向，在某種程度上都適用于集中連片特困地區(qū)，但在利用跨科研究、實(shí)證研究、比較研究、演繹研究等方法探索集中連片特困地區(qū)地方政府治理系列問題的基礎(chǔ)上，實(shí)際研究還須更進(jìn)一步地彰顯研究對(duì)象的特殊性。可以肯定的是，將集中連片特困地區(qū)地方政府治理納入探索和研究的視野，是公共行政學(xué)“本土化”進(jìn)程中的必然選擇，關(guān)于集中連片特困地區(qū)地方政府治理的相關(guān)研究成果也會(huì)進(jìn)一步豐富完善地方政府治理理論體系。

(二)源起的現(xiàn)實(shí)必然

黨的十八大報(bào)告指出，我國(guó)在發(fā)展中暴露出“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”三個(gè)主要問題。其中，發(fā)展不平衡問題被置于首要位置。實(shí)際上，我國(guó)發(fā)展不平衡問題由來(lái)已久，這種不平衡主要體現(xiàn)在區(qū)域之間發(fā)展的不平衡，歷史、文化、政治、社會(huì)、自然甚至包括政策因素都是造成這一客觀事實(shí)的原因。緊扣我國(guó)貧困地區(qū)分布明顯的區(qū)域性特征，按照“集中連片、突出重點(diǎn)、全國(guó)統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，以人均縣域國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均縣域財(cái)政一般預(yù)算收入、縣域農(nóng)民人均純收入等與貧困程度高度相關(guān)的指標(biāo)為基本依據(jù)，提出和劃定集中連片特困地區(qū)并將其作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，這是國(guó)家在繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略過程中，為進(jìn)一步統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展而采取的強(qiáng)化措施。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，除去先已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，新劃分出的11個(gè)片區(qū)包括505個(gè)縣，國(guó)土面積139萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?．2億，其中農(nóng)村人口約1．9億，覆蓋了全國(guó)70%以上的貧困人口。按2007—2009年三年平均計(jì)算，這些地區(qū)的縣域人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為6650元，縣域人均財(cái)政一般預(yù)算收入為262元，縣域農(nóng)民人均純收入為2667元，分別相當(dāng)于西部平均水平的49．1%、43．7%和73．2%。巨大的發(fā)展落差和貧富懸殊，讓這些地區(qū)成為全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中必須要逾越的障礙。

一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展離不開政府的有效治理。地方政府因其在公共行政體系中的基礎(chǔ)地位和雙重身份，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在感受著履職、創(chuàng)新的重要責(zé)任和強(qiáng)烈訴求，而于內(nèi)于外的履職和創(chuàng)新都有一個(gè)共同的指向，即推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。換言之，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否獲得又好又快發(fā)展，這既是檢驗(yàn)地方政府治理能力的試金石，也是地方政府能否獲得認(rèn)同的關(guān)鍵。我國(guó)的政治體制和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，決定了地方政府必須要在治理過程中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，依靠持續(xù)不斷的理念、體制、機(jī)制、技術(shù)創(chuàng)新，來(lái)驅(qū)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)、和諧發(fā)展。提出集中連片特困地區(qū)地方政府治理命題，正是基于國(guó)家把集中連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)以確保全國(guó)人民共同實(shí)現(xiàn)全面小康的宏觀背景，思考探索區(qū)域所屬地方政府如何結(jié)合變化的形勢(shì)、時(shí)代的要求和自身實(shí)際，對(duì)治理理念、結(jié)構(gòu)、機(jī)制和模式進(jìn)行改造和革新，進(jìn)而優(yōu)化地方政府治理體系、提升地方政府治理能力，以更好地引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更好地處理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品、維護(hù)保障公共利益。

三、集中連片特困地區(qū)地方政府治理創(chuàng)新路徑選擇

在新的形勢(shì)下，黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)，集中連片特困地區(qū)地方政府治理作為國(guó)家治理的組成部分，其體系的完善優(yōu)化、能力的全面提升，直接影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效推進(jìn)，而以理念、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、模式和規(guī)范為主要內(nèi)容的治理創(chuàng)新，正是加快推進(jìn)這一特定區(qū)域地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵和重點(diǎn)。

(一)重塑政府治理理念

治理理論，并非一味批判或全盤否定包括新公共管理理論在內(nèi)的現(xiàn)代或傳統(tǒng)公共管理理論。治理及其理論之所以能夠作為一種全新的分析路徑，甚至被視為一場(chǎng)在實(shí)務(wù)或理論領(lǐng)域的再造運(yùn)動(dòng)，本質(zhì)就在于其推崇的理念呈現(xiàn)出來(lái)的合理性和適用性。合作是治理理念體系中的精髓，合作理念不僅讓這種合理性和適用性大為增強(qiáng)，而且成為治理及其理論的標(biāo)志性所在。重塑集中連片特困地區(qū)地方政府治理理念，需要革新發(fā)展并擺脫束縛，以合作理念引領(lǐng)地方政府治理理念體系的建構(gòu)，并將其植根入這一特定區(qū)域地方政府治理活動(dòng)的全過程，使其成為集中連片特困地區(qū)地方政府治理結(jié)構(gòu)、機(jī)制、模式和規(guī)范創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。

(二)理順政府治理結(jié)構(gòu)

多種權(quán)力來(lái)源及權(quán)力平行互動(dòng)的運(yùn)行路徑，使治理結(jié)構(gòu)得以區(qū)別于其他管理結(jié)構(gòu)而充分彰顯出在實(shí)務(wù)領(lǐng)域中的創(chuàng)造性和靈活性。治理結(jié)構(gòu)中的核心是治理主體結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的一元單向管理主體結(jié)構(gòu)被多元交互治理主體結(jié)構(gòu)所替代，多元治理主體之間的交融互動(dòng)，使得治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的網(wǎng)絡(luò)狀特點(diǎn)。理順集中連片特困地區(qū)地方政府治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)乃至公民個(gè)人等治理主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮不同治理主體在地方公共事務(wù)處理和公共產(chǎn)品供給中的作用。強(qiáng)調(diào)地方政府治理主體多元結(jié)構(gòu)，并不是排斥政府在地方公共事務(wù)處理、公共產(chǎn)品供給和公共利益維護(hù)保障中的主導(dǎo)引領(lǐng)作用，更多地是需要政府確立好自身權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)與其他治理主體之間的良性互動(dòng)。

(三)優(yōu)化政府治理機(jī)制

多元治理主體的合作共治，勢(shì)必決定治理機(jī)制的發(fā)展變遷。要優(yōu)化集中連片特困地區(qū)地方政府治理機(jī)制，地方政府就必須突破傳統(tǒng)管理科層機(jī)制的約束，借助市場(chǎng)機(jī)制、自組織機(jī)制，來(lái)確定地方政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方集體行動(dòng)的目標(biāo)，以多元治理主體之間的合作共治為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)各類機(jī)制之間的交融和互動(dòng)，真正構(gòu)建多元治理主體的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制。治理權(quán)力的平行互動(dòng)和多元治理主體的客觀存在，讓“協(xié)商—互動(dòng)”替代“命令—控制”成為網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的表現(xiàn)形式。同時(shí)，地方政府必須要更加積極地尋求自身變革，不斷健全完善現(xiàn)代政府治理機(jī)制，更加主動(dòng)地建立與其他治理主體之間的合作伙伴關(guān)系，通過互動(dòng)、協(xié)商等手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方公共事務(wù)的有效聯(lián)合治理。

(四)豐富政府治理模式

治理理論發(fā)展至今，已逐步衍生出諸如整體性治理、多中心治理、協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)治理等理論分支，這些理論分支實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為對(duì)某一類治理模式的凝練和概括，而治理模式的發(fā)展演變正是治理實(shí)踐復(fù)雜性和具體性的充分體現(xiàn)。我國(guó)的政治體制和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，決定了“主導(dǎo)—參與”是地方政府治理的基本模式，集中連片特困地區(qū)地方政府治理必須要堅(jiān)持這一基本模式，更要在實(shí)踐中不斷探索這一基本模式的實(shí)施路徑。豐富集中連片特困地區(qū)地方政府治理模式，必須要堅(jiān)持立足地方治理實(shí)踐，實(shí)事求是地創(chuàng)新治理方式方法，將歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的治理模式同地方政府治理實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，用其指導(dǎo)這一特定區(qū)域的地方政府治理活動(dòng)。

(五)健全政府治理規(guī)范

治理規(guī)范直接關(guān)系到治理主體權(quán)限、治理權(quán)力運(yùn)行、治理績(jī)效評(píng)價(jià)等核心內(nèi)容。規(guī)范治理活動(dòng)全過程，是治理本身的內(nèi)在訴求，也充分反映了治理是一種制度安排的本質(zhì)。地方政府治理規(guī)范可能由組織正式規(guī)定，也可能是由非正式的方式形成。健全集中連片特困地區(qū)地方政府治理規(guī)范，需要在借鑒探索中形成一套包含法規(guī)規(guī)范在內(nèi)的較為完整的規(guī)則體系，讓其成為地方政府規(guī)范治理的基石和土壤。另一方面，地方政府必須提高依規(guī)治理程度，維護(hù)規(guī)則體系的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，自覺用規(guī)則體系明確治理權(quán)限范圍，約束治理權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)行治理績(jī)效評(píng)價(jià)，真正讓現(xiàn)代治理的思想精髓體現(xiàn)在地方政府治理的過程之中。

[1]俞可平．治理與善治[M]．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000．

[2]孫柏瑛．當(dāng)代地方治理:面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)[M]．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004．

[3]陳振明．地方政府治理變革與公共服務(wù)有效提供的理論探索[J]．東南學(xué)術(shù)，2007，(2)．

[4]中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)[EB/OL]．http://www．cpad．gov．cn/pub1icfi1es/business/htm1fi1es/FPB/1sz1cx/201202/174841．htm1．

[5]范小建．集中連片特困地區(qū)成為主攻區(qū)[N]．人民日?qǐng)?bào)，2011－12－07(2)．

[6]關(guān)于公布全國(guó)連片特困地區(qū)分縣名單的說明[EB/OL] ．http://www．gov．cn/gzdt/2012 －06/14/con tent_2161045．htm．