深化地方教育督導(dǎo)改革的思路、目標與模式

張玨

作為研究機構(gòu)，我院承擔過國家教育督導(dǎo)辦發(fā)布的2005年的義務(wù)教育均衡督導(dǎo)報告，2008年的中小學(xué)教師督導(dǎo)報告，2010年的中職督導(dǎo)報告，2011年的學(xué)前教育督導(dǎo)報告的相關(guān)研究工作。同時，也承擔過一些上海教育督導(dǎo)研究的課題。下面，結(jié)合最近研究的《上海教育督導(dǎo)體制、機制和制度創(chuàng)新研究》課題，談一點相關(guān)思考。

教育督導(dǎo)改革和創(chuàng)新是國家的要求

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：要完善督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責機制。探索建立相對獨立的教育督導(dǎo)機構(gòu)，獨立行使督導(dǎo)職能。

《教育督導(dǎo)條例》（國務(wù)院令）第四條明確規(guī)定：教育督導(dǎo)機構(gòu)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使督導(dǎo)職能。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：加快轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。強化國家教育督導(dǎo)，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測。

《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》指出：形成督政、督學(xué)、評估監(jiān)測三位一體的教育督導(dǎo)體系，為促進教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展、辦好人民滿意的教育提供制度保障。

劉延?xùn)|副總理曾指出，教育督導(dǎo)是現(xiàn)代教育制度的重要組成部分。要求積極構(gòu)建督政、督學(xué)、教育監(jiān)測相結(jié)合的中國特色教育督導(dǎo)體系，推動教育督導(dǎo)工作邁上新臺階。

教育督導(dǎo)改革和創(chuàng)新，是國家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)

國家治理體系和治理能力，是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，是制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。

治理體系：包括體制機制、法律法規(guī)安排的制度性，體現(xiàn)改革開放的時代性，反映政府和社會協(xié)同共治以及多元參與的民主性，彰顯制度體系支撐的系統(tǒng)性，突出理論和實踐的創(chuàng)新性。

治理能力：指治理措施、方針、方法的科學(xué)正確和高效率。

顯然，教育督導(dǎo)的改革創(chuàng)新，恰恰涉及相關(guān)體制機制、政策法規(guī)的改革完善，涉及相關(guān)體制機制和法規(guī)的有效落實。必然成為國家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

新階段的教育發(fā)展，呼喚教育督導(dǎo)加快體制機制改革

上海教育督導(dǎo)，其地位、作用越來越大，越來越突出。但是，面對各級教育發(fā)展，尤其是各級教育呈現(xiàn)的階段性特點，教育督導(dǎo)體制機制方面的一些問題更加突出，影響“督政、督學(xué)、評估監(jiān)測”功能的發(fā)揮。

督導(dǎo)機構(gòu)缺乏發(fā)揮監(jiān)督職能應(yīng)有的獨立性，難以保證教育督導(dǎo)的權(quán)威性；監(jiān)督職能和行政檢查等職能界定不清，難以實現(xiàn)教育督導(dǎo)部門歸口管理；督導(dǎo)結(jié)果運用缺乏法律法規(guī)依據(jù)，難以實現(xiàn)有效的指導(dǎo)和落實問責制度；督導(dǎo)人員配置和專業(yè)發(fā)展缺乏相關(guān)制度保障，難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展新要求。

圍繞綜合改革，上海提出督導(dǎo)體制機制創(chuàng)新思路與舉措

強化教育督導(dǎo)和執(zhí)法職能。建立“督導(dǎo)—執(zhí)法—檢查—評估”一體化的教育督導(dǎo)機制，由教育督導(dǎo)部門統(tǒng)一行使教育行政執(zhí)法職能，保障教育督導(dǎo)部門行政執(zhí)法主體資格，確保行政處罰權(quán)集中行使。

建立多元參與教育督導(dǎo)評價機制。建立家長、行業(yè)企業(yè)代表、社會公眾等共同參與教育督導(dǎo)并向社會公示公告制度。將教育督導(dǎo)結(jié)果作為評先獎優(yōu)和班子考核、干部任免的重要依據(jù)。探索向社會專業(yè)機構(gòu)購買教育質(zhì)量監(jiān)測評價等服務(wù)的機制。

結(jié)合上海教育綜合改革試驗區(qū)建設(shè)，圍繞落實《教育督導(dǎo)條例》《深化教育督導(dǎo)改革意見》，我院將與上海督導(dǎo)辦、各區(qū)縣合作，重點開展如下八個方面的研究。

1.如何實現(xiàn)教育督導(dǎo)與行政檢查的歸口管理

針對當前上海中小學(xué)接受檢查評估過多、行政部門檢查與督導(dǎo)部門監(jiān)督職能劃分不清晰等突出問題與現(xiàn)象，研究教育系統(tǒng)行政檢查、督導(dǎo)評估整合與歸口管理的體制與機制。在貫徹《教育督導(dǎo)條例》要求和上海2006年已下發(fā)的《上海市中小學(xué)校檢查評比工作實施意見（試行）》精神基礎(chǔ)上，結(jié)合當前政府職能轉(zhuǎn)變和深化教育綜合改革的要求，研究并論證、設(shè)計行政檢查和督導(dǎo)評估整合與歸口管理涉及的制度（工作流程、政策等）。

2.如何建立綜合、專項、經(jīng)常性教育督導(dǎo)的分類規(guī)程

三種類型的督導(dǎo)如何發(fā)揮各自作用并相互協(xié)調(diào)是督導(dǎo)效能發(fā)揮的重要條件。依據(jù)《教育督導(dǎo)條例》關(guān)于教育督導(dǎo)的職能、范圍、內(nèi)容和實施程序的規(guī)定，從上海的教育實際情況出發(fā)，對于三種類型督導(dǎo)的內(nèi)容、方式和操作流程、結(jié)果運用、保障機制進行分析研究，為實現(xiàn)制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化的教育督導(dǎo)提供可操作的依據(jù)。

3.如何規(guī)范區(qū)縣教育督導(dǎo)機構(gòu)獨立行使職能

依據(jù)《教育督導(dǎo)條例》對縣級以上地方人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使督導(dǎo)職能的規(guī)定，充分考慮上海各區(qū)縣教育督導(dǎo)具有的不同特點，重點研究不同類型區(qū)縣督導(dǎo)機構(gòu)如何依法、規(guī)范、獨立地承擔行政監(jiān)督職能。這個問題將涉及政府行政職能轉(zhuǎn)變后政府宏觀管理的有效性，因此，這一問題的研究也將成為上海推進教育綜合改革和教育行政管理職能轉(zhuǎn)變的一個重要突破口。

4.如何形成教育督導(dǎo)結(jié)果有效運用機制

教育督導(dǎo)結(jié)果的有效運用有助于形成教育管理良性循環(huán)的反饋機制，并反向作用于教育行政的決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)。同時，也是教育督導(dǎo)價值和權(quán)威性的體現(xiàn)。在以往探索和總結(jié)的基礎(chǔ)上，重點研究督導(dǎo)結(jié)果在行政體系內(nèi)外有效合理運用的方式、特點和制度與機制保障。在行政體系內(nèi)，要實現(xiàn)對過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督的統(tǒng)一；在行政體系外，要有助于保障公民和社會的知情權(quán)，主動接受社會監(jiān)督。

5.研究校長獎懲及問責機制

教育督導(dǎo)要發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)和激勵作用，運用督導(dǎo)結(jié)果對校長實施一定的獎懲與問責，更好地發(fā)揮教育督導(dǎo)工作的激勵作用。結(jié)合正在推進的上海教育督導(dǎo)條例立法，依據(jù)《教育督導(dǎo)條例》對強化教育督導(dǎo)的督促整改和監(jiān)督問責功能等方面的要求，重點研究如何建立根據(jù)督導(dǎo)結(jié)果對學(xué)校校長進行問責和獎勵的機制，從而形成指導(dǎo)和促進校長依據(jù)督導(dǎo)建議主動、有效整改工作的強制約束機制和激勵機制。

6.研究責任督學(xué)專業(yè)引領(lǐng)機制

基于上海督學(xué)工作的扎實基礎(chǔ)，尤其是全市以及各區(qū)縣學(xué)校發(fā)展性督導(dǎo)評估的經(jīng)驗和成果，在落實國務(wù)院督導(dǎo)辦政策要求的同時，為上海的督學(xué)責任區(qū)建設(shè)提供具有自身獨特職能定位的制度支持。通過機制構(gòu)建，突出上海責任督學(xué)的專業(yè)引領(lǐng)功能。通過長效性制度建設(shè)，提高督學(xué)責任區(qū)的實效，重點在督促學(xué)校依法辦學(xué)、按照教育規(guī)律辦學(xué)的同時，著力研究如何對學(xué)校自主發(fā)展和特色辦學(xué)的指導(dǎo)和引領(lǐng)。

7.研究專職督學(xué)配備和兼職督學(xué)聘任的標準

《教育督導(dǎo)條例》對于督導(dǎo)對象拓展到下級政府及其職能部門、各級各類學(xué)校和教育機構(gòu)提出明確規(guī)定，這對現(xiàn)有上海督學(xué)隊伍結(jié)構(gòu)和督學(xué)專業(yè)素質(zhì)提出了更高要求。對區(qū)縣政府依法加強督學(xué)隊伍建設(shè)進行研究，并在政策實踐上作為區(qū)縣政府履行教育職責的一項重要指標。要求區(qū)縣政府依據(jù)《教育督導(dǎo)條例》關(guān)于督學(xué)的法律地位、權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，研究專職督學(xué)配備的基本條件和準入標準，特別是研究選聘機制，從校長、書記隊伍中挑選有水平、有威望的同志擔任專職督學(xué)。

8.研究被督導(dǎo)單位申辯機制

《教育督導(dǎo)條例》規(guī)定，督導(dǎo)機構(gòu)向被督導(dǎo)單位反饋初步督導(dǎo)意見后“被督導(dǎo)單位可以進行申辯”，向被督導(dǎo)單位發(fā)出督導(dǎo)意見書之前應(yīng)當“綜合分析被督導(dǎo)單位的申辯意見”。為保障教育督導(dǎo)程序的公正性，維護被督導(dǎo)單位的申辯權(quán)利，在督導(dǎo)機構(gòu)和被督導(dǎo)單位之間形成民主、平等的關(guān)系，借鑒“第四代評價”等方面理論和實踐要求，對教育督導(dǎo)活動中開展申辯的程序、制度及相關(guān)問題開展系統(tǒng)研究。

■ 欄目編輯 王宇華 ■