督學(xué)責(zé)任區(qū)制度的基本認(rèn)識(shí)問題

雷桂平

我國督學(xué)責(zé)任區(qū)的實(shí)踐始于上世紀(jì)90年代，真正上升到國家層面加以推廣應(yīng)該是近幾年的事。從整體發(fā)展?fàn)顩r來看，各地督學(xué)責(zé)任區(qū)實(shí)施的內(nèi)容、方式與路徑并不相同，工作進(jìn)展不一，真實(shí)的效果還有待觀察。究其原因，很大程度上是因?yàn)閷?duì)于督學(xué)責(zé)任區(qū)本身的認(rèn)識(shí)還存在問題，尤其是對(duì)一些基本的內(nèi)容缺乏深入的理性思考，導(dǎo)致認(rèn)識(shí)上的一些偏差和實(shí)踐中的某些困惑，阻礙了督學(xué)責(zé)任區(qū)制度在我國的全面推行和深入發(fā)展。那么，從基本的認(rèn)識(shí)問題入手，厘清督學(xué)責(zé)任區(qū)的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)確有必要。

督學(xué)責(zé)任區(qū)的基本概念

什么是督學(xué)責(zé)任區(qū)？在回答這個(gè)問題之前，首先要明確這里的“督學(xué)”，意指對(duì)學(xué)校實(shí)施督導(dǎo)，與針對(duì)各級(jí)政府教育工作而開展的“督政”相區(qū)別；其次，要明確督學(xué)責(zé)任區(qū)針對(duì)學(xué)校開展的督導(dǎo)應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)常性督導(dǎo)，有別于督導(dǎo)部門組織的對(duì)學(xué)校實(shí)施定期的專項(xiàng)督導(dǎo)或者綜合督導(dǎo)；其三，要明確“責(zé)任區(qū)”既是專門劃定的某個(gè)工作區(qū)域，又是一項(xiàng)工作的組織形態(tài)。因此，基于以上認(rèn)識(shí)，可以把督學(xué)責(zé)任區(qū)理解為針對(duì)學(xué)校開展經(jīng)常性督導(dǎo)工作而產(chǎn)生的一種組織形態(tài)。這種組織形態(tài)反映在實(shí)際操作層面上，普遍的做法是：某一級(jí)政府教育督導(dǎo)部門將所轄區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)校、幼兒園劃分為若干專屬區(qū)，并向每個(gè)專屬區(qū)委派若干名督學(xué)，負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)內(nèi)學(xué)校（幼兒園）實(shí)施經(jīng)常性督導(dǎo)，促進(jìn)每一所學(xué)校（幼兒園）不斷改進(jìn)與提升。那么，由指定的督學(xué)對(duì)學(xué)校實(shí)施經(jīng)常性督導(dǎo)的專屬區(qū)就稱為督學(xué)責(zé)任區(qū)；由指定督學(xué)對(duì)專屬區(qū)域的學(xué)校（幼兒園）實(shí)施經(jīng)常性督導(dǎo)的組織形態(tài)所構(gòu)成的基本規(guī)范就形成了督學(xué)責(zé)任區(qū)制度。

事實(shí)上，以督學(xué)責(zé)任區(qū)的組織形態(tài)實(shí)施學(xué)校督導(dǎo)，在我國歷史上早已有過探索。1909年，清朝政府頒布《視學(xué)官章程》，明確視學(xué)官的巡視區(qū)域和責(zé)權(quán)，其中將全國劃分為12個(gè)視學(xué)區(qū)，規(guī)定每年視學(xué)3-4個(gè)區(qū)，每三年完成對(duì)全國一輪的視學(xué)。這應(yīng)當(dāng)是我國最早的具有現(xiàn)代教育督導(dǎo)意義的督學(xué)責(zé)任區(qū)制度的雛形，它比英國女皇督學(xué)團(tuán)（1871年將全英劃分8個(gè)大區(qū)若干個(gè)分區(qū)）的督學(xué)模式晚38年。辛亥革命之后的1913年臨時(shí)革命政府沿襲清末舊制，頒布《視學(xué)規(guī)程》，又將全國分為8個(gè)視學(xué)區(qū)，每個(gè)區(qū)安排2名官員，采取定期與不定期相結(jié)合的方式視察所轄區(qū)域的普通教育和社會(huì)教育，這已經(jīng)相當(dāng)接近目前所推行的督學(xué)責(zé)任區(qū)模式。此后，1917年在各省實(shí)施分區(qū)視學(xué)，并于1918年建立縣級(jí)視學(xué)?？梢?，由指定督學(xué)實(shí)施分區(qū)督導(dǎo)的做法早已有之，它在我國現(xiàn)代學(xué)校教育啟蒙時(shí)期就已開始發(fā)軔。今天的督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)是繼承歷史，進(jìn)一步借鑒西方的再一次出發(fā)。

督學(xué)責(zé)任區(qū)的主要特性

作為學(xué)校督導(dǎo)的一種組織形態(tài)，督學(xué)責(zé)任區(qū)首先具有教育督導(dǎo)的一般特性，體現(xiàn)對(duì)學(xué)校的監(jiān)管。從管理學(xué)上來講，這種監(jiān)管本質(zhì)上就是一種“控制”，就是“為了確保組織的目標(biāo)以及為此而擬定的計(jì)劃能夠得以實(shí)現(xiàn)，根據(jù)事先確定的標(biāo)準(zhǔn)或因發(fā)展的需要而重新擬定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行衡量、測(cè)量和評(píng)價(jià)，并在出現(xiàn)偏差時(shí)進(jìn)行糾正，以防止偏差繼續(xù)發(fā)展或今后再度發(fā)生”。追本溯源，從政府教育督導(dǎo)誕生的那一天起，督導(dǎo)就是“監(jiān)控”的代名詞。早在1839年英國政府首次任命兩名國家督學(xué)，最初的目的就是要“監(jiān)控”中央政府教育撥款的分配與使用情況。督學(xué)責(zé)任區(qū)實(shí)施對(duì)學(xué)校的督導(dǎo)，其本質(zhì)無疑是實(shí)施對(duì)學(xué)校的“控制”，包括對(duì)學(xué)校辦學(xué)思想、辦學(xué)內(nèi)容、辦學(xué)行為、辦學(xué)質(zhì)量，以及辦學(xué)條件等方面的控制。

同時(shí)，督學(xué)責(zé)任區(qū)是實(shí)施學(xué)校督導(dǎo)的一種特殊組織形態(tài)，用這種形態(tài)把督導(dǎo)工作的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)都固化下來，覆蓋到某些特定對(duì)象形成的區(qū)域，表明這一特定區(qū)域內(nèi)的督導(dǎo)具有“專屬”的特性。這可以視為督學(xué)責(zé)任區(qū)超出教育督導(dǎo)一般特性之外的鮮明特點(diǎn)。事實(shí)上，政府教育督導(dǎo)部門以權(quán)力委托的方式，在某個(gè)特定區(qū)域劃定學(xué)校督導(dǎo)“專屬權(quán)”，這種專屬權(quán)強(qiáng)調(diào)了權(quán)力主體的唯一性，或者說強(qiáng)調(diào)督導(dǎo)與被督導(dǎo)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系具有唯一性，其實(shí)施學(xué)校督導(dǎo)的權(quán)力是不可推卸的，而且是排它的。

督學(xué)責(zé)任區(qū)的主要功能

就督導(dǎo)而言，其功能通常表述為監(jiān)督、檢查、評(píng)估、指導(dǎo)四個(gè)方面的功能。其實(shí)，檢查和評(píng)估只能理解為督導(dǎo)的兩種手段，或者說督導(dǎo)是基于檢查或評(píng)估之后的一種監(jiān)督與指導(dǎo)。在實(shí)際工作中，人們習(xí)慣把督導(dǎo)與評(píng)估并用，也有把評(píng)估與監(jiān)測(cè)相并用，這其實(shí)是混淆了督導(dǎo)、評(píng)估、監(jiān)測(cè)的性質(zhì)與功能，造成三者之間的邏輯關(guān)系模糊。一種更準(zhǔn)確、更清晰的邏輯表述應(yīng)當(dāng)是：監(jiān)測(cè)是實(shí)施評(píng)估的技術(shù)手段之一，監(jiān)測(cè)一定出現(xiàn)在評(píng)估之前，并為評(píng)估提供基礎(chǔ)；而評(píng)估是實(shí)施督導(dǎo)的前提，一定是先有評(píng)估后有督導(dǎo)，督導(dǎo)是基于評(píng)估（判斷）結(jié)果的一種反饋。因此，嚴(yán)格地界定督導(dǎo)的功能就只有兩項(xiàng)：一是監(jiān)督，二是指導(dǎo)。由于督學(xué)責(zé)任區(qū)所實(shí)施的就是督導(dǎo)活動(dòng)，其一般功能就表現(xiàn)為監(jiān)督與指導(dǎo)兩個(gè)方面。更深一層思考，督導(dǎo)活動(dòng)中的“監(jiān)督”是剛性的，它對(duì)于被督導(dǎo)對(duì)象存在的問題可以提出一些強(qiáng)制性的整改要求；督導(dǎo)活動(dòng)中的“指導(dǎo)”是非剛性的，往往表現(xiàn)為一些建設(shè)性的、引導(dǎo)性的意見與建議，不具有強(qiáng)制性。

但是，督學(xué)責(zé)任區(qū)還具有某種特殊的功能，這是“責(zé)任區(qū)”的組織形態(tài)所賦予的。因?yàn)閯澐重?zé)任區(qū)，實(shí)質(zhì)上是通過化整為零的方式，把一個(gè)大的整體分而治之；這種從“大系統(tǒng)”到“小系統(tǒng)”的形態(tài)轉(zhuǎn)換，系統(tǒng)自身功能就得到了新的釋放。具體來講，由于學(xué)校督導(dǎo)的對(duì)象減少、責(zé)任包干到人，致使這種督導(dǎo)活動(dòng)可以時(shí)刻關(guān)注到每一所學(xué)校、關(guān)注到學(xué)校辦學(xué)的全過程、關(guān)注到學(xué)校發(fā)展的各個(gè)方面，對(duì)學(xué)校實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全方位、全過程的督導(dǎo)，構(gòu)成對(duì)學(xué)校的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。當(dāng)然，這里講的“實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)”并不是一種嚴(yán)格意義上的連續(xù)無間斷的狀態(tài)，只是相對(duì)而言更注重學(xué)校變化的過程與趨勢(shì)。

督學(xué)責(zé)任區(qū)的職責(zé)定位

首先是角色定位問題。就教育管理體系而言，督導(dǎo)作為監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)屬于相對(duì)獨(dú)立的“第三方”；但是，督導(dǎo)始終是政府實(shí)施教育管理重要一方，屬于教育管理部門的一部分，并與決策、執(zhí)行部門實(shí)施協(xié)同管理。在管理者與被管理者之間，督導(dǎo)肯定是站在管理者一方，只是與其他管理者又保持相對(duì)的距離，體現(xiàn)某種意義上的獨(dú)立性。這種相對(duì)獨(dú)立性不是要超越在其他管理部門之上或者擁有某種超然的權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)是指督導(dǎo)具有自身獨(dú)立、完整的制度體系和運(yùn)行機(jī)制，操作層面上不受其他干擾。目前，大多數(shù)人在這一點(diǎn)上有某些認(rèn)識(shí)上的偏差，很熱衷于片面強(qiáng)調(diào)督導(dǎo)的獨(dú)立性，把督導(dǎo)完全放在管理者與被管理者之外充當(dāng)“第三方”，或者強(qiáng)調(diào)督導(dǎo)是“對(duì)管理的再管理”，這實(shí)質(zhì)上是在尋求讓督導(dǎo)凌駕于管理之上。對(duì)比國外比較成熟的現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度，情況也并非如此。如法國各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)立情況，中央一級(jí)是設(shè)在教育部的總督導(dǎo)處，學(xué)區(qū)一級(jí)是設(shè)在大學(xué)區(qū)總長公署的督學(xué)處，省一級(jí)是設(shè)在省教育廳的督學(xué)處。日本的“兩類三級(jí)”督導(dǎo)機(jī)構(gòu)也都是設(shè)在教育行政部門，美國由于地方分權(quán)的教育體制缺乏全國統(tǒng)一的教育督導(dǎo)制度，但一般都把教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)附屬在同級(jí)教育行政部門。至于英國的教育督導(dǎo)在1992年以前也是如此相對(duì)獨(dú)立設(shè)置在教育部內(nèi)部，之后由于頒布實(shí)施“家長法案”“市民法案”，才把教育督導(dǎo)完全獨(dú)立出來。我國在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出“建立相對(duì)獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使督導(dǎo)職能”的要求，正是基于國內(nèi)外教育督導(dǎo)實(shí)踐對(duì)于督導(dǎo)的角色定位，強(qiáng)調(diào)了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的“相對(duì)獨(dú)立”和督導(dǎo)運(yùn)行體系的完整與“獨(dú)立”。顯然，督學(xué)責(zé)任區(qū)實(shí)施的督導(dǎo)，也只能是作為相對(duì)獨(dú)立的“第三方”，對(duì)學(xué)校工作進(jìn)行檢查與評(píng)估，基于檢查、評(píng)估做出判斷，再依據(jù)判斷做出意見反饋。所以，督導(dǎo)首先屬于管理員的角色，期間還是檢查員、評(píng)估員和監(jiān)督員或指導(dǎo)員。

其次是工作定位問題。從角色定位可以理解督學(xué)責(zé)任區(qū)的工作主要是檢查、評(píng)估和意見反饋。那么，實(shí)施學(xué)校督導(dǎo)要牢記“只看不做”“只說不做”的工作原則，形成對(duì)學(xué)校工作的評(píng)估機(jī)制和反饋機(jī)制，不參與決策，只服務(wù)決策；不代替執(zhí)行，只跟蹤執(zhí)行；不超越管理，只協(xié)同管理。

再次是責(zé)任定位問題。督學(xué)責(zé)任區(qū)承擔(dān)對(duì)學(xué)校工作督導(dǎo)的責(zé)任，而督導(dǎo)本身的責(zé)任是“有限”的，所以督學(xué)責(zé)任區(qū)的工作責(zé)任只能定位在“督導(dǎo)”的有限責(zé)任范疇：一方面是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推介典型；另一方面是發(fā)現(xiàn)問題，督促整改。通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題并督促整改，必然會(huì)幫助和促進(jìn)學(xué)校發(fā)揚(yáng)成績，解決發(fā)展中的不足，推動(dòng)學(xué)校向上提升。但是，從嚴(yán)格意義上講，這種幫助和提升都不是督導(dǎo)的責(zé)任定位，只能理解為督導(dǎo)的衍生功能作用，這樣才能使督導(dǎo)回歸到“評(píng)估機(jī)制”與“反饋機(jī)制”的本質(zhì)要求上，進(jìn)一步明晰督導(dǎo)的責(zé)任邊界。

督學(xué)責(zé)任區(qū)的價(jià)值追求

督學(xué)責(zé)任區(qū)作為學(xué)校督導(dǎo)的一種特殊組織形態(tài)，其形態(tài)功能賦予它比一般形態(tài)的教育督導(dǎo)更具內(nèi)涵的價(jià)值追求；這一價(jià)值追求集中反映在督學(xué)責(zé)任區(qū)致力于“讓每一所學(xué)校都有進(jìn)步”的目標(biāo)取向上。

其一，強(qiáng)調(diào)全面督導(dǎo)，追求學(xué)校均衡發(fā)展。強(qiáng)調(diào)對(duì)“每一所”學(xué)校給予督導(dǎo)，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)發(fā)展相對(duì)滯后的學(xué)校給予更大的關(guān)注，追求區(qū)域內(nèi)學(xué)校發(fā)展的均衡度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育均衡發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。實(shí)踐表明，在縣域范圍內(nèi)開展學(xué)校督導(dǎo)，如果不實(shí)行督學(xué)責(zé)任區(qū)制度，有限的督導(dǎo)力量很難覆蓋到區(qū)域內(nèi)每一所學(xué)校，事實(shí)上邊遠(yuǎn)的、交通不便的學(xué)校往往一個(gè)學(xué)期，甚至一個(gè)學(xué)年都難以接受一次監(jiān)督與指導(dǎo)。以分片包干責(zé)任制的方式來架構(gòu)學(xué)校督導(dǎo)的組織形態(tài)，有效解決了以往學(xué)校督導(dǎo)存在的盲區(qū)，使得學(xué)校督導(dǎo)不再缺失任何一個(gè)學(xué)校。同時(shí)，借助督學(xué)責(zé)任區(qū)的工作平臺(tái)，可以基于責(zé)任督學(xué)為責(zé)任區(qū)范圍的同類學(xué)校提供信息溝通與專業(yè)合作的機(jī)會(huì)，甚至建立類似共同發(fā)展體的雙邊或多邊合作機(jī)制，有力地促進(jìn)本區(qū)域同類學(xué)?？s小發(fā)展差距。

其二，強(qiáng)調(diào)過程督導(dǎo)，追求學(xué)校特色發(fā)展。強(qiáng)調(diào)對(duì)學(xué)?！斑M(jìn)步過程”實(shí)施全過程督導(dǎo)，突出學(xué)校的成長性，追求“每一所”學(xué)校“進(jìn)步”的發(fā)展度，踐行學(xué)校教育發(fā)展性評(píng)價(jià)的價(jià)值理念。同時(shí)，督學(xué)責(zé)任區(qū)實(shí)施的是經(jīng)常性督導(dǎo)，對(duì)于學(xué)校發(fā)展過程可以最大限度的持續(xù)跟蹤觀察，為實(shí)施發(fā)展性教育評(píng)價(jià)提供了可能。正因?yàn)槿绱耍綄W(xué)責(zé)任區(qū)更大的意義還在于可以改變學(xué)校督導(dǎo)“一把尺子量到底”的做法，體現(xiàn)教育督導(dǎo)對(duì)于學(xué)校發(fā)展個(gè)性與特色的尊重。

其三，強(qiáng)調(diào)協(xié)作督導(dǎo)，追求學(xué)校自主發(fā)展。強(qiáng)調(diào)以激活學(xué)校內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力為目的的督導(dǎo)，突出學(xué)校發(fā)展的自主性和能動(dòng)性，追求學(xué)校督導(dǎo)過程中“平等、合作”的協(xié)作度，增強(qiáng)學(xué)校對(duì)督導(dǎo)的接納與需求，提升督導(dǎo)實(shí)效。責(zé)任區(qū)督學(xué)在實(shí)施經(jīng)常性督導(dǎo)過程中，要轉(zhuǎn)變“居高臨下”的工作姿態(tài)，放棄行政權(quán)力賦予的威望，把過去那種行政化的經(jīng)驗(yàn)型督導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化的技術(shù)型督導(dǎo)、監(jiān)督型的權(quán)威督導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)型的平等督導(dǎo)，成為學(xué)校發(fā)展的合作者、促進(jìn)者，彰顯學(xué)校督導(dǎo)應(yīng)有的技術(shù)力量與專業(yè)價(jià)值，激發(fā)學(xué)校自主發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。