美國(guó)對(duì)馬杜羅政府政策初探*

方旭飛

在當(dāng)代拉美，委內(nèi)瑞拉長(zhǎng)期執(zhí)政的查韋斯政府曾是激進(jìn)左派的典型，也是美國(guó)拉美政策的難題。2013年查韋斯病逝，尼古拉斯·馬杜羅(Nicolás Maduro)當(dāng)選新總統(tǒng)。一年多來(lái)特別是2014年委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)發(fā)生嚴(yán)重動(dòng)蕩以來(lái)，美國(guó)對(duì)馬杜羅政府的政策起伏不斷。隨著委內(nèi)瑞拉當(dāng)選聯(lián)合國(guó)安理會(huì)2015～2016年度非常任理事國(guó)及美國(guó)中期選舉結(jié)束，美國(guó)相關(guān)政策的未來(lái)走向更值得關(guān)注。

一

2013年4月14日，委內(nèi)瑞拉舉行查韋斯逝世后的首次大選，執(zhí)政黨“統(tǒng)一社會(huì)主義黨”候選人馬杜羅與反對(duì)派“民主團(tuán)結(jié)聯(lián)盟”候選人卡普里萊斯(Henrique Capriles)角逐總統(tǒng)大位。當(dāng)晚，國(guó)家選舉委員會(huì)宣布馬杜羅勝出，雙方得票率分別為50.66%和49.07%。面對(duì)如此微弱的差距，反對(duì)派指責(zé)對(duì)手舞弊，拒絕承認(rèn)選舉結(jié)果，要求重新計(jì)票。雙方支持者均上街游行，引發(fā)暴力沖突，造成多人死亡。于是，是否承認(rèn)馬杜羅當(dāng)選就成為美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉政策首當(dāng)其沖的問(wèn)題。圍繞這一根本問(wèn)題，美國(guó)選擇站在反對(duì)派一邊。奧巴馬政府緊抓馬杜羅與卡普里萊斯得票率接近這點(diǎn)不放，呼應(yīng)后者，堅(jiān)決要求重新計(jì)票。美國(guó)務(wù)院代理副發(fā)言人文特雷爾(Patrick Ventrel)在委內(nèi)瑞拉選舉次日就明確表示，重新計(jì)票是“重要的、謹(jǐn)慎的、必要的步驟，如此方可確保所有委內(nèi)瑞拉人對(duì)選舉結(jié)果有信心”。①State Daily Press Briefing，April 15，2013，http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2013/04/207529.htm#VENEZUELA.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月25日)4月17日，國(guó)務(wù)卿克里在眾議院外交事務(wù)委員會(huì)就國(guó)務(wù)院2014財(cái)年預(yù)算作證時(shí)表示，在是否承認(rèn)馬杜羅當(dāng)選問(wèn)題上“無(wú)法給出是或不是的回答，因?yàn)槲覀冋J(rèn)為需要重新計(jì)票”，“如果存在大量違規(guī)行為，那么我們將嚴(yán)重質(zhì)疑該政府的生存能力”。②“Securing U.S.Interests Aboard:the FY 2014 Foreign Affairs Budget”，Hearing before the Committee on Foreign Affairs，House of Representatives，April 17，2013，p.18.白宮也發(fā)表聲明，表示“支持以可信賴的、透明的程序重新計(jì)票”。③“Statement by the Press Secretary on the Situation in Venezuela”，April 17，2013，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/04/17/statement-press-secretary-situation-venezuela.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月25日)

美國(guó)的不承認(rèn)立場(chǎng)與拉美國(guó)家形成鮮明對(duì)比。在這次選舉中，南美洲國(guó)家聯(lián)盟派出了觀察團(tuán)。經(jīng)過(guò)實(shí)地監(jiān)督，觀察團(tuán)于4月15日發(fā)表聲明，認(rèn)為選舉過(guò)程公正、結(jié)果不可顛覆，要求各方承認(rèn)馬杜羅政府。拉美主要國(guó)家紛紛響應(yīng)。巴西總統(tǒng)羅塞夫給馬杜羅打電話、祝賀其當(dāng)選;阿根廷總統(tǒng)克里斯蒂娜也表達(dá)了類似立場(chǎng);就連右派執(zhí)政、與美國(guó)較為親近的墨西哥、哥倫比亞也在當(dāng)天承認(rèn)馬杜羅當(dāng)選并向其道賀。兩天后，美洲國(guó)家組織宣布承認(rèn)馬杜羅為合法總統(tǒng)。4月19日，多國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人或特使團(tuán)參加了馬杜羅總統(tǒng)的就職儀式。

在美國(guó)外交實(shí)踐中，暫緩、遲滯乃至拒絕承認(rèn)其不信任的人當(dāng)選一國(guó)或地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人是其慣用手法和政策工具。奧巴馬政府不承認(rèn)馬杜羅當(dāng)選，看似由于兩位候選人得票接近，實(shí)則反映出其對(duì)馬杜羅的高度不信任。查韋斯執(zhí)政期間，美國(guó)與其矛盾重重。委內(nèi)瑞拉以“21世紀(jì)社會(huì)主義”為基本意識(shí)形態(tài)，推行參與式民主，走與美國(guó)截然不同的發(fā)展道路。查韋斯采取明確的反美反帝立場(chǎng)，抨擊美國(guó)干涉拉美國(guó)家內(nèi)政，積極發(fā)展與古巴的關(guān)系。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問(wèn)題上，委內(nèi)瑞拉反對(duì)美“美洲自由貿(mào)易區(qū)”計(jì)劃，力推“美洲玻利瓦爾聯(lián)盟”。在國(guó)際事務(wù)上，委內(nèi)瑞拉批評(píng)美國(guó)轟炸利比亞是為了獲得其石油資源。委并積極發(fā)展與伊朗內(nèi)賈德政權(quán)的關(guān)系，在多項(xiàng)敏感熱點(diǎn)問(wèn)題上與美立場(chǎng)相左。美委矛盾的直觀表現(xiàn)就是雙方外交關(guān)系降級(jí)，2010年迄今，雙方都未向?qū)Ψ脚神v大使。

馬杜羅出身工人，是查韋斯長(zhǎng)期而堅(jiān)定的政治盟友。查韋斯執(zhí)政期間，他擔(dān)任過(guò)全國(guó)代表大會(huì)主席等多項(xiàng)重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，特別是2006～2013年期間擔(dān)任委內(nèi)瑞拉外交部長(zhǎng)，參與決策并具體執(zhí)行一系列反美外交政策，深得查韋斯信任。查韋斯病重期間，馬杜羅升任副總統(tǒng)并被“欽定”為接班人。查韋斯去世后，馬杜羅出任代總統(tǒng)，并代表“統(tǒng)一社會(huì)主義黨”參選。代行總統(tǒng)職務(wù)和參加競(jìng)選期間，馬杜羅基本延續(xù)了查韋斯的政策主張，繼續(xù)強(qiáng)化其“反美”和“反資本主義”的強(qiáng)硬形象，指責(zé)美國(guó)采用“科技戰(zhàn)”毒害查韋斯，以涉嫌勾結(jié)軍人為名驅(qū)逐美國(guó)大使館兩名武官，還為卡普里萊斯等反對(duì)派貼上“美帝國(guó)主義走狗”標(biāo)簽。奧巴馬政府不信任馬杜羅，不樂(lè)見(jiàn)其上臺(tái)執(zhí)政，因而以選票接近為由遲遲不承認(rèn)選舉結(jié)果。與此同時(shí)，奧巴馬政府期盼親美的反對(duì)派通過(guò)重新計(jì)票逆轉(zhuǎn)選舉結(jié)果，或者如2004年烏克蘭的尤先科一樣，通過(guò)重新選舉而上臺(tái)執(zhí)政。這種立場(chǎng)也得到美國(guó)會(huì)議員的積極支持。一度擔(dān)任眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席的拉美裔眾議員萊赫蒂寧(Ileana Ros-Lehtinen)特意致信奧巴馬總統(tǒng)，呼吁“絕對(duì)不要承認(rèn)委內(nèi)瑞拉選舉結(jié)果”。①“Ros-Lehtinen Sends Letter To President Obama Urging To Not Recognize Election Results in Venezuela”，http://ros-lehtinen.house.gov/press-release/ros-lehtinen-sends-letter-presidentobama-urging-not-recognize-election-results.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月26日)

美國(guó)這種立場(chǎng)到2013年5月初開(kāi)始松動(dòng)。5月1日，白宮代理副發(fā)言人文特雷爾表示，要由委內(nèi)瑞拉人民根據(jù)其法律、標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定馬杜羅是否合法當(dāng)選;美國(guó)與委內(nèi)瑞拉存在雙邊關(guān)系，而目前“我們?cè)诶^續(xù)與馬杜羅先生領(lǐng)導(dǎo)的政府發(fā)展這種雙邊關(guān)系”。②State Daily Press Briefing，May 1，2013，http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2013/05/208720.htm#VENEZUELA.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月26日)這種表態(tài)將馬杜羅當(dāng)選合法性的認(rèn)定權(quán)利回歸委內(nèi)瑞拉，事實(shí)上間接默認(rèn)了馬杜羅政府。當(dāng)然，這種默認(rèn)多有保留，文特雷爾仍然稱馬杜羅為“先生”而非“總統(tǒng)”，并強(qiáng)調(diào)美國(guó)對(duì)其尚不是法律意義上的承認(rèn)。

如果說(shuō)上述表態(tài)只是試水的話，那么美國(guó)與委內(nèi)瑞拉兩國(guó)外長(zhǎng)的正式會(huì)談就基本解決了承認(rèn)問(wèn)題。2013年6月5日，在危地馬拉出席美洲國(guó)家組織大會(huì)期間，美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里與委內(nèi)瑞拉外交部長(zhǎng)豪亞(Elías Jaua)舉行了40分鐘會(huì)晤。這是2009年奧巴馬總統(tǒng)與查韋斯總統(tǒng)在第四屆美洲首腦峰會(huì)期間握手并短暫交談以來(lái)兩國(guó)首次高級(jí)別的公開(kāi)會(huì)談?？死镌跁?huì)后表示，雙方同意“找到新的發(fā)展路徑，建立更加富有建設(shè)性和積極的關(guān)系”，為此將在外交部門(mén)之間持續(xù)進(jìn)行高層對(duì)話，設(shè)立日程表，盡快實(shí)現(xiàn)互派大使。特別是，克里對(duì)馬杜羅改口稱“總統(tǒng)”而非“先生”，感謝其促成此次會(huì)談。③“John Kerry Meets With Venezuela’s Foreign Minister，Talk Of Improving Relations”，http://latino.foxnews.com/latino/news/2013/06/06/john-kerry-meets-with-venezuela-foreign-minister-talk-improving-relations/.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月26日)

奧巴馬政府盡管只是事實(shí)上默認(rèn)馬杜羅當(dāng)選，但還是招致國(guó)內(nèi)嚴(yán)厲批評(píng)?！度A盛頓郵報(bào)》社論認(rèn)為，克里在與豪亞會(huì)談后發(fā)表的相關(guān)言論為馬杜羅政府提供了難得的支持，是給面臨“當(dāng)選合法性問(wèn)題”的馬杜羅扔去一根“救命繩索”。①“Venezuela Gets a Lifeline from the United States”，http://www.washingtonpost.com/opinions/venezuela-gets-a-lifeline-from-the-united-states/2013/06/11/ab20c178-d2b1-11e2-8cbe-1bcbee06f8f8_story.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月26日)美國(guó)企業(yè)研究所研究員、國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)西半球事務(wù)的前助理國(guó)務(wù)卿諾列加(Roger Noriega)撰文，批評(píng)國(guó)務(wù)院接受馬杜羅政府新派駐美國(guó)的臨時(shí)代辦是“可恥之舉”，因?yàn)椤昂退恼螌?dǎo)師查韋斯一樣，馬杜羅及其政府代表了對(duì)拉美地區(qū)穩(wěn)定、民主的持續(xù)威脅”，是民主、法制、人權(quán)、自由市場(chǎng)、開(kāi)放貿(mào)易等美國(guó)長(zhǎng)期政策目標(biāo)的“公然敵人”。②Roger Noriega，“Why is the State Department Obsessed with Legitimizing the Venezuelan Narco-state?”http://www.aei-ideas.org/2013/06/why-is-the-state-department-obsessed-with-legitimizing-the-venezuelan-narco-state/.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月26日)

就奧巴馬政府而言，適度調(diào)整政策、默認(rèn)馬杜羅當(dāng)選并與之交往，乃是面對(duì)現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈之舉。一方面，委選票爭(zhēng)議告一段落。馬杜羅宣誓就職后，委內(nèi)瑞拉全國(guó)選舉委員會(huì)盡管沒(méi)有按照美國(guó)的要求重新計(jì)票，但對(duì)選票進(jìn)行了全面審核。6月初，該委員會(huì)宣布審核結(jié)束，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)計(jì)票錯(cuò)誤。盡管卡普里萊斯此前向最高法院提出選舉完全無(wú)效之訴訟，但馬杜羅當(dāng)選大勢(shì)已定。馬杜羅宣誓就職后，短期內(nèi)出訪古巴、巴西、阿根廷、烏拉圭等國(guó)，出席“加勒比石油計(jì)劃”首腦會(huì)議，在本地區(qū)獲得承認(rèn)完全不是問(wèn)題。美國(guó)期望反對(duì)派翻盤(pán)的幻想基本破滅后，不得不面對(duì)現(xiàn)實(shí)。另一方面，馬杜羅政府展現(xiàn)出某種改善對(duì)美國(guó)關(guān)系的善意。4月，當(dāng)選不久的馬杜羅任命卡利斯托·奧爾特加(Calixto Ortega)為駐美臨時(shí)代辦。在雙方大使長(zhǎng)期懸缺的情況下，這被視為馬杜羅政府試圖改善對(duì)美關(guān)系的具體舉措。5月19日，委內(nèi)瑞拉外交部長(zhǎng)豪亞在加拉加斯接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時(shí)表示，對(duì)美關(guān)系正?；恢笔邱R杜羅政府外交政策的主要目標(biāo)之一，也是實(shí)現(xiàn)和平的重要保障;與美國(guó)的關(guān)系并不局限于政府間，還將包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和宗教等各領(lǐng)域全方位的關(guān)系，“首先要恢復(fù)最高級(jí)別的外交關(guān)系”。③于盟:“委內(nèi)瑞拉向美國(guó)拋出外交‘橄欖枝’”，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2013年5月21日。這些言行雖難以完全取信于奧巴馬政府，卻利于促成奧巴馬政府緩和強(qiáng)硬立場(chǎng)，事實(shí)上認(rèn)可馬杜羅政府并與之交往。

二

承認(rèn)問(wèn)題的“軟著陸”特別是兩國(guó)外長(zhǎng)之間的會(huì)談，為美委“重啟”雙邊關(guān)系創(chuàng)造了必要條件。然而，“斯諾登事件”的突然爆發(fā)和兩國(guó)根深蒂固的結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致“重啟”雙邊關(guān)系的曙光曇花一現(xiàn)。2013年下半年，美國(guó)與委內(nèi)瑞拉摩擦不斷，雙邊關(guān)系不但沒(méi)有改善，反而大幅倒退。

“斯諾登事件”是令?yuàn)W巴馬政府焦頭爛額的外交難題。美國(guó)一方面竭力對(duì)斯諾登披露的針對(duì)眾多國(guó)家及其領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)聽(tīng)計(jì)劃做出牽強(qiáng)附會(huì)的解釋，另一方面急于將斯諾登抓捕或引渡回國(guó)、“繩之以法”，以防止更多機(jī)密曝光、為事件止損。斯諾登的去向和命運(yùn)一時(shí)成為美國(guó)與國(guó)際社會(huì)眾多國(guó)家包括拉美國(guó)家外交折沖的焦點(diǎn)。巴西要求美國(guó)就斯諾登披露的美國(guó)監(jiān)聽(tīng)羅塞夫總統(tǒng)做出解釋，并在最后推遲了既定的羅塞夫總統(tǒng)訪美行程。

馬杜羅政府批評(píng)美國(guó)政府以非法手段監(jiān)視他國(guó)，并且多次公開(kāi)表示如斯諾登提出避難申請(qǐng)會(huì)認(rèn)真予以考慮。美國(guó)對(duì)這一表態(tài)極為關(guān)注。布魯金斯學(xué)會(huì)研究員內(nèi)格羅蓬特(Diana Villiers Negroponte)撰文指出，委內(nèi)瑞拉向斯諾登提供庇護(hù)將使之與美國(guó)改善關(guān)系的前景破滅。她警告稱:“沒(méi)有美國(guó)的支持，很少國(guó)家會(huì)幫助委內(nèi)瑞拉解決不斷攀升的到期債務(wù)、不斷減少的外匯儲(chǔ)備。決定是否將斯諾登帶離莫斯科時(shí)，馬杜羅必須在委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)與拯救斯諾登的短期惡名間進(jìn)行權(quán)衡?！雹蹹iana Villiers Negroponte，“Consequences for Venezuela if Maduro Offers Asylum to Edward Snowden”，http://www.brookings.edu/blogs/up-front/posts/2013/07/02-snowden-venezuela-asylumnegroponte.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月30日)但是，2013年7月5日，馬杜羅總統(tǒng)仍正式宣布:“作為國(guó)家元首和政府首腦，我決定給予美國(guó)年輕人斯諾登人道主義的庇護(hù)?！雹輩侵救A:“‘棱鏡門(mén)’焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向拉美”，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年7月7日。

馬杜羅勇于公然與美國(guó)對(duì)抗，從根本上看是基于其一貫的反美反帝立場(chǎng)，而直接原因則是美國(guó)指使歐洲多國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉的親密盟友、同為激進(jìn)左派的玻利維亞總統(tǒng)莫拉萊斯的專機(jī)關(guān)閉領(lǐng)空，進(jìn)行羞辱性檢查。奧巴馬政府本就是勉強(qiáng)接受馬杜羅政府，在斯諾登問(wèn)題上更難容忍其“恣意妄為”。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)西半球事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿雅各布森(Roberta Jacobson)等高官多次通過(guò)委內(nèi)瑞拉駐美國(guó)臨時(shí)代辦奧爾特加及駐美洲國(guó)家組織大使施加壓力。7月12日，克里親自給豪亞打電話進(jìn)行交涉?？死锩鞔_威脅，一旦斯諾登進(jìn)入委內(nèi)瑞拉并獲得庇護(hù)，美國(guó)將采取一系列強(qiáng)硬措施，包括要求飛越美國(guó)和北約國(guó)家空域的所有委內(nèi)瑞拉飛機(jī)著陸，以檢查斯諾登是否在機(jī)上，對(duì)馬杜羅總統(tǒng)的專機(jī)也不例外;取消給委內(nèi)瑞拉人的赴美簽證;對(duì)委內(nèi)瑞拉官員提起販毒、洗錢(qián)等刑事起訴;馬上中止美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉的天然氣出口。①Eric London，“US Secretary of State Threatens Venezuela over Snowden Asylum”，http://www.wsws.org/en/articles/2013/07/20/kerr-j20.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月30日)國(guó)務(wù)院副發(fā)言人哈夫(Marie Harf)也表示:“如果委內(nèi)瑞拉幫助或接納斯諾登，我們屆時(shí)會(huì)考慮做出何種恰當(dāng)回應(yīng)?！雹赟tate Daily Press Briefing，July 19，2013，http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2013/07/212206.htm#VENEZUELA.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月30日)這些威脅可謂相當(dāng)嚴(yán)厲，顯示美國(guó)態(tài)度非常堅(jiān)決，決不允許委內(nèi)瑞拉向斯諾登提供幫助。斯諾登最終沒(méi)有前往委內(nèi)瑞拉而是留在了俄羅斯，委內(nèi)瑞拉也沒(méi)有向其提供更多實(shí)質(zhì)性幫助。但是，這一事件嚴(yán)重破壞了美委關(guān)系氛圍，奧巴馬政府逆轉(zhuǎn)了對(duì)馬杜羅政府剛剛建立的脆弱信任，而其強(qiáng)勢(shì)威脅進(jìn)一步刺激了馬杜羅政府的反美反帝情緒。

“斯諾登事件”尚未過(guò)去，美國(guó)就再次在人權(quán)、民主問(wèn)題上對(duì)委內(nèi)瑞拉施壓。7月19日，參議院為奧巴馬提名的新任駐聯(lián)合國(guó)大使鮑爾(Samantha Power)舉行聽(tīng)證會(huì)。鮑爾在聽(tīng)證會(huì)上表現(xiàn)出對(duì)委內(nèi)瑞拉民主、人權(quán)狀況的不滿，聲稱上任后將與“古巴、伊朗、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉等國(guó)對(duì)公民社會(huì)的壓制行為”做斗爭(zhēng)。這一言論刺激委內(nèi)瑞拉迅速做出強(qiáng)烈反應(yīng)。委外交部發(fā)布聲明，宣布結(jié)束克里與豪亞會(huì)談后開(kāi)啟的改善雙邊關(guān)系的努力。馬杜羅表示:“我讓豪亞6月向克里傳遞的信息是我們準(zhǔn)備在平等和相互尊重的框架下發(fā)展與美國(guó)的關(guān)系。如果他們尊重我們，我們就尊重他們。但是他們干涉我們內(nèi)部事務(wù)、公然攻擊我們的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去?！雹跾ascha Bercovitch，“With‘Zero Tolerance to Gringo Aggression’，Maduro Cuts off Venezuela-U.S.Talks”，http://venezuelanalysis.com/news/9872(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月1日);William Neuman，“Venezuela Stops Efforts to Improve U.S.Relations”，New York Times，July 21，2013.此后不久，馬杜羅總統(tǒng)出訪中國(guó)，美國(guó)一度拒絕其飛越波多黎各領(lǐng)空。

美委尖銳的矛盾還表現(xiàn)為雙方相互驅(qū)逐外交官。9月30日，馬杜羅總統(tǒng)指控美國(guó)大使館臨時(shí)代辦等三名外交官資助、慫恿委內(nèi)瑞拉反對(duì)派破壞國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和電力系統(tǒng)，宣布其為不受歡迎的人，并限其48小時(shí)離境。次日，美國(guó)采取報(bào)復(fù)行為，宣布委內(nèi)瑞拉大使館臨時(shí)代辦奧爾特加等三名外交官為不受歡迎的人、限其48小時(shí)離境。

對(duì)此輪外交對(duì)抗，美洲對(duì)話組織會(huì)長(zhǎng)謝夫特(Michael Shifter)認(rèn)為，馬杜羅驅(qū)逐美國(guó)外交官是由于國(guó)內(nèi)問(wèn)題重重，需要轉(zhuǎn)移民眾視線、尋找“替罪羊”。④William Neuman，“With Accusations of Sabotage，Venezuela Expels 3 U.S.Embassy Officials”，New York Times，October 1，2013.誠(chéng)然，委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)狀況持續(xù)惡化，通貨膨脹率持續(xù)攀升，成為馬杜羅政府極為棘手的問(wèn)題。然而，將驅(qū)逐外交官事件簡(jiǎn)單歸因于轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)視線頗為牽強(qiáng)。事件實(shí)際反映出的是美國(guó)干涉內(nèi)政、“輸出民主”導(dǎo)致的雙方根深蒂固的政治不信任，其導(dǎo)火線則是美國(guó)外交官9月底前往建有主要水電廠的玻利瓦爾州一帶，與一反政府組織接觸。在2013年年底市政選舉即將來(lái)臨、“統(tǒng)一社會(huì)主義黨”與“民主團(tuán)結(jié)聯(lián)盟”正在角力之際，美國(guó)外交官與委內(nèi)瑞拉反對(duì)派之間這種說(shuō)不清、道不明的互動(dòng)，確實(shí)引發(fā)馬杜羅政府的警惕與反感，進(jìn)而做出激烈反應(yīng)。

三

2014年，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了例行的國(guó)別人權(quán)報(bào)告，其中批評(píng)了馬杜羅執(zhí)政第一年委內(nèi)瑞拉的人權(quán)狀況，稱其“這一年度對(duì)人權(quán)的侵犯包括腐敗、司法體系的政治化、政府為言論自由設(shè)置障礙、壓制新聞自由;政府運(yùn)用司法體系來(lái)恐嚇、選擇性地指控對(duì)當(dāng)局政策和作為不滿的政治家、工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人、商界領(lǐng)袖、市民社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人，通過(guò)威脅、罰款、剝奪財(cái)產(chǎn)、針對(duì)性地出臺(tái)法規(guī)、逮捕、刑事調(diào)查和起訴等形式來(lái)騷擾、威脅私人電視臺(tái)、各種媒體、新聞工作者”。①“Country Reports on Human Rights Practices for 2013”，http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/humanrightsreport/index.htm#wrapper.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月2日)

2014年2月初，委內(nèi)瑞拉部分大學(xué)生上街游行，要求改善校園治安環(huán)境，但遭到當(dāng)?shù)卣丁?2日，多地大學(xué)生和群眾游行示威，要求釋放被捕學(xué)生，改善社會(huì)治安，并抗議政府的經(jīng)濟(jì)政策。首都加拉加斯的示威結(jié)束之際，有暴徒乘示威者與警方發(fā)生沖突之機(jī)騎摩托車(chē)開(kāi)槍掃射，造成多人死傷。流血事件演變?yōu)槌掷m(xù)數(shù)月的嚴(yán)重社會(huì)和政治危機(jī)。學(xué)生、“民主團(tuán)結(jié)聯(lián)盟”和“統(tǒng)一社會(huì)主義黨”各自的支持者都涌上街頭，暴力事件不斷發(fā)生。一直到6月，大規(guī)模游行示威和街頭對(duì)抗才告一段落。此次動(dòng)蕩造成42人死亡、800多人受傷，警方一度逮捕3000多人。

這場(chǎng)動(dòng)蕩是委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)多重矛盾交織的產(chǎn)物，包括兇殺率居高不下等社會(huì)治安問(wèn)題、通貨膨脹率持續(xù)攀升等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更有選舉撕裂社會(huì)、兩大陣營(yíng)長(zhǎng)期對(duì)壘帶來(lái)的政治問(wèn)題。馬杜羅政府采取了一系列措施應(yīng)對(duì)這場(chǎng)就任以來(lái)的最大危機(jī)，包括頒布“和平計(jì)劃”以加強(qiáng)全國(guó)社會(huì)治安管理、調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策、召集“全國(guó)和平大會(huì)”與反對(duì)派對(duì)話等。

在此次委動(dòng)蕩過(guò)程中，奧巴馬政府選擇了站在委內(nèi)瑞拉反對(duì)派一邊，高分貝抨擊馬杜羅政府的處置方式。2014年2月15日、21日，國(guó)務(wù)卿克里兩度發(fā)表聲明，批評(píng)馬杜羅政府逮捕抗議者、對(duì)反對(duì)派領(lǐng)袖洛佩茲(Leopoldo Lopez)發(fā)布逮捕令是“非民主制度所為”、“不可接受”，②“Recent Violence in Venezuela”，http://www.state.gov/secretary/remarks/2014/02/221693.htm;“Situation in Venezuela”，http://www.state.gov/secretary/remarks/2014/02/221919.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月2日)而委內(nèi)瑞拉外交部針?shù)h相對(duì)，于2月16日發(fā)表聲明，抨擊奧巴馬政府袒護(hù)策劃暴力事件的洛佩茲。兩國(guó)的舌戰(zhàn)很快上升到行動(dòng)層面。16日，馬杜羅總統(tǒng)宣布驅(qū)逐三名美國(guó)領(lǐng)事官員、限其48小時(shí)離境，理由是他們以發(fā)放學(xué)生簽證為由，進(jìn)入委內(nèi)瑞拉的大學(xué)，與學(xué)生領(lǐng)袖接觸，向其提供培訓(xùn)和資金援助、幫助組建青年團(tuán)體、進(jìn)而制造暴力。美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人普薩基(Jen Psak)否認(rèn)有關(guān)指控，稱美國(guó)外交官只是與學(xué)生進(jìn)行正常接觸。她批評(píng)委內(nèi)瑞拉政府轉(zhuǎn)移視線:“我們已經(jīng)不止一次看到委內(nèi)瑞拉政府面對(duì)國(guó)內(nèi)事件時(shí)，竭力通過(guò)責(zé)難美國(guó)和別國(guó)來(lái)轉(zhuǎn)移焦點(diǎn)、淡化自身作為?！雹邸癠pdated-Reports Regarding Expulsion of U.S.Officials in Venezuela”，http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/02/221760.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月2日)隨后，美國(guó)驅(qū)逐了三名委內(nèi)瑞拉外交官，并收窄簽證:除非有緊急需要，將不對(duì)首次申請(qǐng)者發(fā)放B1/B2簽證;如要申請(qǐng)此類簽證或更新失效超過(guò)一年的此類簽證，需聯(lián)系別的使館進(jìn)行預(yù)約。

動(dòng)蕩最初表現(xiàn)為學(xué)生運(yùn)動(dòng)，一直不甘于大選中落敗的反對(duì)派“民主團(tuán)結(jié)聯(lián)盟”很快參與進(jìn)來(lái)。洛佩茲等提出“退出”(La Salida)戰(zhàn)略，主張通過(guò)持續(xù)占領(lǐng)街頭，迫使馬杜羅下臺(tái)。因此，面對(duì)廣范圍、大規(guī)模、高聲勢(shì)、長(zhǎng)時(shí)間的抗議活動(dòng)，美國(guó)戰(zhàn)略界有一種預(yù)期，即馬杜羅政府可能因此垮臺(tái)。戰(zhàn)略暨國(guó)際研究中心美洲項(xiàng)目主任、曾長(zhǎng)期在參議院外委會(huì)擔(dān)任拉美事務(wù)顧問(wèn)的米查姆(Carl Meacham)認(rèn)為，隨著危機(jī)深化，“統(tǒng)一社會(huì)主義黨”和“民主團(tuán)結(jié)聯(lián)盟”內(nèi)部分化同時(shí)加劇，委內(nèi)瑞拉缺乏穩(wěn)定力量，馬杜羅政府的生存面臨嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn);軍方本來(lái)效忠于馬杜羅，但隨著動(dòng)蕩持續(xù)，其是否會(huì)繼續(xù)堅(jiān)定支持身處困境的馬杜羅值得懷疑。④Carl Meacham，“After One Year without Chávez，Is Venezuela Unraveling?”http://csis.org/publication/after-one-year-withoutchavez-venezuela-unraveling.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月20日)奧巴馬政府并持續(xù)對(duì)馬杜羅政府施加壓力。9月23日，奧巴馬總統(tǒng)仍在呼吁盡快釋放洛佩茲。

美國(guó)支持反對(duì)派、對(duì)馬杜羅政府施加壓力，與絕大多數(shù)拉美國(guó)家的立場(chǎng)截然不同，這種“南北分歧”在美洲國(guó)家組織中突出表現(xiàn)出來(lái)。2014年3月7日，該組織討論委內(nèi)瑞拉局勢(shì)，并以29票支持、3票反對(duì)通過(guò)相關(guān)決議。決議第一段稱:“對(duì)委內(nèi)瑞拉玻利瓦爾共和國(guó)政府和人民表示支持，希望盡快查清真相，公布公正的結(jié)果。”第二段申明:“根據(jù)美洲國(guó)家組織憲章和國(guó)際法，堅(jiān)持不干預(yù)別國(guó)內(nèi)政的原則，捍衛(wèi)民主制度和法制國(guó)家?！边@些條款支持了馬杜羅政府，特別是將動(dòng)蕩限定為委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)事務(wù)，排除了外部勢(shì)力的插手，具有防范未來(lái)外部干涉的預(yù)警意味。美國(guó)對(duì)這一決議投了反對(duì)票，批評(píng)其“沒(méi)有恰如其分地反映美洲國(guó)家組織促進(jìn)美洲民主和人權(quán)的意愿”，“特別是聲明第二段不恰當(dāng)?shù)貙⒕S護(hù)社會(huì)秩序和尊重不干涉別國(guó)內(nèi)政的原則置于美洲國(guó)家組織成員國(guó)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)與民主原則之上”。①“Declaración OEA:Solidaridad y respaldo a la institucionalidad democrática，al diálogo y a la paz en la República Bolivariana de Venezuela”，http://china.embajada.gob.ve/index.php?option=com_content＆view=article＆id=964%3Adeclaracion-oea-solidaridad-y-respaldo-a-la-institucionalidad-democratica-al-dialogo-y-a-la-paz-en-la-republica-bolivariana-de-venezuela＆catid=3%3Anoticias-de-venezuela-en-el-mundo＆Itemid=17＆lang=zh.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月20日)顯然，美國(guó)主張的是“人權(quán)高于主權(quán)”，不干涉內(nèi)政原則在所謂民主、人權(quán)原則面前要讓步。只有如此，美國(guó)才能名正言順地干涉委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)。

四

對(duì)外制裁素來(lái)是美國(guó)外交政策的重要工具。對(duì)委內(nèi)瑞拉，美國(guó)已經(jīng)因其與伊朗的貿(mào)易、與哥倫比亞革命武裝力量(美國(guó)認(rèn)定其為販毒和恐怖組織)的關(guān)聯(lián)而對(duì)其國(guó)有石油公司、軍工企業(yè)、部分高官實(shí)施了多項(xiàng)制裁。面對(duì)馬杜羅政府處置動(dòng)蕩的方式，口誅筆伐之外是否啟動(dòng)新的制裁成為美國(guó)政策議題之一。

圍繞制裁問(wèn)題，美國(guó)國(guó)內(nèi)存在顯著分歧。這種分歧既表現(xiàn)在奧巴馬政府與國(guó)會(huì)之間，也表現(xiàn)在國(guó)會(huì)內(nèi)部。動(dòng)蕩發(fā)生不久，2014年3月4日、12日，美國(guó)眾議院、參議院分別通過(guò)眾議員萊赫蒂寧提出的H.Res.488決議案和參議員梅嫩德斯(Bob Menendez)提出的S.Res.365決議案，批評(píng)馬杜羅政府壓制人權(quán)。具體的制裁法案接踵而至。在參議院，梅嫩德斯于3月13日提出S.2142法案《2014年捍衛(wèi)委內(nèi)瑞拉人權(quán)和公民社會(huì)法案》(尚未通過(guò))。在眾議院，萊赫蒂寧于5月7日提出H.R.4587法案《委內(nèi)瑞拉人權(quán)和民主保護(hù)法案》。該法案很快就在5月28日獲得通過(guò)，其中第五條要求行政當(dāng)局對(duì)以下四類人實(shí)施制裁:一是侵犯抗議者人權(quán)者，或者命令、掌控、指導(dǎo)了此類行為者;二是命令、指導(dǎo)對(duì)抗議者實(shí)施逮捕和起訴者;三是蓄意對(duì)前兩種行為提供物資、資金、技術(shù)、服務(wù)支持者;四是對(duì)傳播抗議信息的個(gè)人和媒體實(shí)施審查者。制裁措施包括凍結(jié)上述人員在美國(guó)境內(nèi)、美國(guó)可控的資產(chǎn)，不得發(fā)放簽證或任何其他允許進(jìn)入美國(guó)的文件，已經(jīng)發(fā)放的也要吊銷。第六條進(jìn)一步要求總統(tǒng)在90天內(nèi)向國(guó)會(huì)提交清單，開(kāi)列蓄意向委內(nèi)瑞拉提供橡皮子彈、催淚彈、監(jiān)聽(tīng)裝備等鎮(zhèn)壓所用物資、裝備和技術(shù)的人員。對(duì)這些人員也要實(shí)施資產(chǎn)和簽證制裁。第十條要求在2015財(cái)政年度撥款500萬(wàn)美元給國(guó)際開(kāi)發(fā)署，用于對(duì)委內(nèi)瑞拉市民社會(huì)的民主援助。②“Venezuelan Human Rights and Democracy Protection Act”，https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/4587/text?q=%7B“search”%3A%5B“H.R.4587”%5D%7D.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月1日)

對(duì)奧巴馬政府而言，制裁當(dāng)然是可能的政策選項(xiàng)，相關(guān)官員對(duì)此并不諱言。然而，奧巴馬政府對(duì)啟動(dòng)制裁相當(dāng)謹(jǐn)慎，而更強(qiáng)調(diào)馬杜羅政府與反對(duì)派在第三方介入下開(kāi)展對(duì)話，化解危機(jī)。委內(nèi)瑞拉反對(duì)派最初拒絕參加馬杜羅政府召集的“全國(guó)和平大會(huì)”，但在南美洲國(guó)家聯(lián)盟外長(zhǎng)團(tuán)3月下旬到訪加拉加斯斡旋后調(diào)整了立場(chǎng)。4月10日，卡普里萊斯率領(lǐng)各路反對(duì)派與馬杜羅政府坐到談判桌前，開(kāi)始對(duì)話。在拉美國(guó)家積極促談的情況下，奧巴馬政府對(duì)國(guó)會(huì)的制裁主張僅做出低調(diào)回應(yīng)。3月27日，負(fù)責(zé)西半球事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿雅各布森表示:“也許到了某個(gè)時(shí)間點(diǎn)，某種形式的制裁會(huì)成為重要工具;如果對(duì)話沒(méi)有進(jìn)展，如果對(duì)話沒(méi)有可能，如果反對(duì)派沒(méi)有民主空間，我們當(dāng)然不得不考慮制裁。”③“Live at State:U.S.Policy in the Western Hemisphere”，http://www.state.gov/r/pa/ime/224115.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月1日)次日，國(guó)務(wù)院副發(fā)言人哈夫表示，美國(guó)有諸多政策選項(xiàng)，其中包括制裁，但是目前階段更關(guān)注第三方的調(diào)停;南美洲國(guó)家聯(lián)盟外長(zhǎng)代表團(tuán)到訪委內(nèi)瑞拉“令人鼓舞”。④State Daily Press Briefing，March 28，2014，http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2014/03/224104.htm#VENEZUELA.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月1日)5月8日，參議院就委內(nèi)瑞拉局勢(shì)舉行聽(tīng)證會(huì)，雅各布森作證表示，現(xiàn)在實(shí)施制裁“將適得其反”。甚至在調(diào)停失敗之后，克里仍然表示，“我們希望制裁不要成為必須采取的手段”。⑤Mark Sullivan，“Venezuela:Background and U.S.Relations”，Congressional Research Service，October 2，2014，pp.29 ～30.

奧巴馬政府的這一立場(chǎng)也得到部分國(guó)會(huì)議員的支持。眾議院通過(guò)H.R.4587法案之際，密歇根州眾議員科尼爾斯(John Conyers)等十四名眾議員致信奧巴馬，反對(duì)美國(guó)采取制裁措施。議員們認(rèn)為，如果美國(guó)訴諸單邊制裁，委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)對(duì)話進(jìn)程將嚴(yán)重受阻，美委緊張關(guān)系將“非建設(shè)性地攀升”，而且在整個(gè)拉美地區(qū)都會(huì)激起對(duì)美國(guó)的不滿。眾議員們還建議奧巴馬接受馬杜羅的提議，互派大使，從而使美委雙邊關(guān)系正?；＂佟癈ongressional Letter to President Obama:Stop Sanctions on Venezuela”，http://www.coha.org/congressional-letter-to-president-obama-stop-sanctions-on-venezuela/council of hemisphere affairs.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月1日)在參議院，能源與自然資源委員會(huì)主席、來(lái)自路易斯安那州的民主黨女參議員蘭德里歐(Mary Landrieu)成功攔下S.2142法案，致其遲遲無(wú)法通過(guò)。

在各方勢(shì)力博弈下，7月30日，奧巴馬政府宣布吊銷委內(nèi)瑞拉24名“壓制人權(quán)”的官員的簽證，其中包括政府部長(zhǎng)、總統(tǒng)顧問(wèn)、法官、執(zhí)法者、軍官等。應(yīng)該說(shuō)，較之國(guó)會(huì)的要求，這樣的制裁措施比較溫和、謹(jǐn)慎，其針對(duì)的人員有限，具體名字也沒(méi)有公布，制裁措施僅限于吊銷簽證，而沒(méi)有凍結(jié)資產(chǎn)。奧巴馬政府之所以謹(jǐn)慎行事，有其務(wù)實(shí)考慮。到7月，委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)大規(guī)模的動(dòng)蕩已基本平息，僅個(gè)別地區(qū)還有少數(shù)人占據(jù)街頭。馬杜羅政府基本掌控了局勢(shì)，度過(guò)了危機(jī)，短期內(nèi)不存在下臺(tái)的可能，美國(guó)仍不得不與其打交道。正因如此，雙方在7月初恢復(fù)派遣了臨時(shí)代辦。奧巴馬政府在此時(shí)宣布有限度的制裁，更多地是對(duì)國(guó)會(huì)有所回應(yīng)，緩和來(lái)自國(guó)會(huì)的壓力，遲滯甚至避免國(guó)會(huì)采取更激烈的立法行動(dòng)。

五

美國(guó)與委內(nèi)瑞拉的關(guān)系極具獨(dú)特性。查韋斯和馬杜羅旗幟鮮明、無(wú)所畏懼地公開(kāi)反美、反霸，并與美國(guó)長(zhǎng)期孤立和制裁的古巴、與美國(guó)在中東的宿敵伊朗、與美國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)的重要對(duì)手俄羅斯等國(guó)積極發(fā)展關(guān)系。在西半球，除了美古關(guān)系，美委關(guān)系矛盾沖突最多、最尖銳、涵蓋的領(lǐng)域也最廣，長(zhǎng)期沒(méi)有互派大使就是其直觀顯示。但另一方面，與美古、美伊(朗)、美俄關(guān)系不同，美委經(jīng)濟(jì)關(guān)系極其密切。委內(nèi)瑞拉是美國(guó)第四大石油進(jìn)口來(lái)源，2013年每天向美國(guó)出口80.6萬(wàn)桶原油及相關(guān)產(chǎn)品，占美國(guó)石油進(jìn)口總量的8.2%。委內(nèi)瑞拉也在美國(guó)境內(nèi)建有多家煉油廠。特別是，與伊朗不同，委內(nèi)瑞拉在本地區(qū)得到眾多國(guó)家支持。社會(huì)主義古巴和玻利維亞、厄瓜多爾、尼加拉瓜等其他激進(jìn)左派國(guó)家與其保持密切關(guān)系，巴西、阿根廷、智利等溫和左派執(zhí)政的地區(qū)大國(guó)也在重大問(wèn)題上與其站在一邊。

美委關(guān)系這種沖突與共處兼具的特性，決定了美國(guó)對(duì)馬杜羅政府政策的雙重性。一方面，奧巴馬政府不樂(lè)見(jiàn)傳承了查韋斯衣缽、繼續(xù)推行“21世紀(jì)社會(huì)主義”的馬杜羅領(lǐng)導(dǎo)委內(nèi)瑞拉，而希望“民主團(tuán)結(jié)聯(lián)盟”通過(guò)體制內(nèi)的選舉、體制外的街頭抗議等形式，實(shí)現(xiàn)類似部分獨(dú)聯(lián)體國(guó)家“玫瑰革命”、“橙色革命”那樣的“顏色革命”，從而上臺(tái)執(zhí)政，實(shí)行親美政策;另一方面，在馬杜羅執(zhí)政地位穩(wěn)固的現(xiàn)實(shí)面前，外交風(fēng)格本就迥異于小布什、重視多邊主義、避免深度卷入進(jìn)而承擔(dān)過(guò)多責(zé)任、宣稱放棄“門(mén)羅主義”的奧巴馬政府，也不希望委內(nèi)瑞拉天下大亂，影響對(duì)美石油供給，并成為毒品走私重要通道。馬杜羅執(zhí)政一年多，美國(guó)對(duì)其實(shí)行了有限施壓和干涉的政策并不時(shí)微調(diào)，根源即在于此。

未來(lái)，美國(guó)對(duì)馬杜羅政府的政策仍將在既定框架下運(yùn)行，具體形態(tài)則會(huì)受到近期出現(xiàn)的若干新變量影響。委內(nèi)瑞拉在10月順利當(dāng)選安理會(huì)新的非常任理事國(guó)，任期為2015年1月1日～2016年12月31日。上世紀(jì)委內(nèi)瑞拉曾四次出任此職，2006年查韋斯政府再次競(jìng)選時(shí)因美國(guó)阻撓而未能成功。馬杜羅政府在諸多國(guó)際熱點(diǎn)問(wèn)題上與美國(guó)本就存在立場(chǎng)分歧，擁有安理會(huì)非常任理事國(guó)這一重要地位后，雙方矛盾是否會(huì)進(jìn)一步加劇?當(dāng)前國(guó)際石油價(jià)格大幅下跌，嚴(yán)重影響委內(nèi)瑞拉出口收入，沖擊其經(jīng)濟(jì)秩序和政治穩(wěn)定。在此形勢(shì)下，馬杜羅政府會(huì)緩和對(duì)美關(guān)系還是逆勢(shì)而上、更加反美?11月4日的美國(guó)中期選舉后，共和黨同時(shí)在參眾兩院擁有多數(shù)。奧巴馬余任在外交政策上更加“跛腳”，受到國(guó)會(huì)的牽制和壓力更大，對(duì)馬杜羅政府的制裁是否會(huì)因此而提升級(jí)別、加大力度?這一切還有待繼續(xù)觀察。