礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易的實踐與思考

王仁財　強真　高永臻

摘 要：礦業(yè)權(quán)出讓公開透明運行是礦產(chǎn)資源管理的重要內(nèi)容。國土資源部部署建立礦業(yè)權(quán)有形市場后，有的地方積極探索創(chuàng)新推進礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易，在公開透明、降低運行成本、減少人為干擾等方面取得了初步成效。通過對各地推行礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上試點工作進行深入總結(jié)，分析了在網(wǎng)上交易運行中存在的一些問題，并對如何更好地推進礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易工作提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)權(quán)；網(wǎng)上交易；建議

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）29-0294-04

引言

近幾年，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，特別是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進，礦產(chǎn)資源供需矛盾日益凸顯。如何公開公平公正配置資源，更好發(fā)揮資源的經(jīng)濟優(yōu)勢、維護國家作為所有權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)益，促進國家收益最大化，是礦產(chǎn)資源管理的核心問題。按照國土資源部的統(tǒng)一部署，各地自2010年以來，省級和部分市級國土資源部門通過多種形式建立了礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)，要求礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓必須納入到交易機構(gòu)公開運行，接受社會監(jiān)督。這種傳統(tǒng)的現(xiàn)場交易方式與過去單純的行政審批封閉運行相比具有很大的優(yōu)勢，改變了過去信息不對稱的局面。但是這種現(xiàn)場交易方式仍然存在不少問題，如信息還不夠公開透明、隨意性較大、交易成本過高、市場監(jiān)管不到位等，仍然難以有效避免行政人為干預(yù)，甚至有的地方進場交易后仍然出現(xiàn)不廉潔行為。有的地方充分利用科技手段，充分利用電子商務(wù)手段，將礦業(yè)權(quán)出讓在互聯(lián)網(wǎng)上交易確定受讓人，在解決傳統(tǒng)現(xiàn)場交易存在的問題方面取得了積極成效。本文對部分地方國土資源部門試行的礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易情況進行深入分析，總結(jié)出了網(wǎng)上交易的優(yōu)缺點，以及當前礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易涉及到法律、管理體制等方面的突出問題，在此基礎(chǔ)上提出了推進礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易的幾點建議。

一、礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易與傳統(tǒng)出讓相比具有無可比擬的運行效果

自1996年新修改的《礦產(chǎn)資源法》確定建立礦業(yè)權(quán)制度以來，規(guī)定有條件地允許礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)，如何確保礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓公開透明運行就成為礦政管理的核心問題，也是近幾年來成為國土資源部門管理的重要組成部分。根據(jù)中央工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理領(lǐng)導小組的要求，國土資源部于2010年正式印發(fā)了建立礦業(yè)權(quán)有形市場的通知，各地積極推進礦業(yè)權(quán)出讓進場公開交易。為進一步提高出讓公開的透明度，減少交易成本，2011年，國土資源部又印發(fā)了礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易試點工作方案，確定了5個省作為試點單位先行先試。實際上，在試點方案出臺前的2009年，湖南省在全國率先實行礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易，開創(chuàng)了交易新模式，目前已經(jīng)達到只要是礦業(yè)權(quán)出讓都必須在網(wǎng)上交易。湖北襄樊市在試點前也開始推行網(wǎng)上交易工作。目前從全國運行情況看，除了5個試點單位開展礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易外，還有一些省份、地區(qū)探索開展網(wǎng)上交易工作，應(yīng)該說通過這“看得見、摸得著、管得住”方式取得效果是非常明顯的，與部門審批、傳統(tǒng)現(xiàn)場交易方式相比顯出無可比擬的優(yōu)勢，也得到社會充分認可（表1）?？偨Y(jié)起來主要有以下4個方面特點。

1.網(wǎng)上交易能夠吸引更多競買人參與，通過充分競爭最大限度地顯現(xiàn)了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)市場價值。按照市場經(jīng)濟理論，一種商品的價格確定必須要通過需求方的充分競爭才能得到真實的體現(xiàn)。過去在礦業(yè)權(quán)出讓中由于信息不對稱或地域限制，參與競爭的主體往往都是來自本省甚至本地幾個礦山企業(yè)，很容易出現(xiàn)串標圍標現(xiàn)象，結(jié)果導致競拍價格遠低于真實的市場價。隨著礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易系統(tǒng)地使用，使礦業(yè)權(quán)收益明顯增加，實現(xiàn)了資產(chǎn)增值，維護了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益，也增加了地方財政收入。如寧夏土地和礦業(yè)權(quán)交易中心網(wǎng)上交易，其中一宗采礦權(quán)經(jīng)過了47輪的網(wǎng)上激烈競價，以高于起始價近6倍價格成交，這與通常的評估價成交形成鮮明對比。如湖南省某地網(wǎng)上交易一次競價達到263筆，這也是傳統(tǒng)現(xiàn)場交易根本做不到的，礦產(chǎn)資源的市場價值得到了充分體現(xiàn)。江西省去年礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易 114 宗，成交價款 3.16 億元，同比增長 189.91%。所以，網(wǎng)上交易取得的經(jīng)濟優(yōu)勢明顯高于現(xiàn)場交易。

2.網(wǎng)上交易有效避免了行政人為干預(yù)和可能出現(xiàn)的暗箱操作，防止圍標串標現(xiàn)象發(fā)生，整個交易過程在陽光下運行。網(wǎng)上交易系統(tǒng)改變了過去現(xiàn)場咨詢、現(xiàn)場報名、現(xiàn)場提交材料、現(xiàn)場競價、現(xiàn)場確認的做法，將以往的程序完全鑲嵌到網(wǎng)上交易系統(tǒng)中實現(xiàn)，讓交易過程全自動、全封閉運行，避免了競買人之間、競買人與工作人員之間的直接接觸，杜絕了通過“暗箱操作”、設(shè)置競買門檻等手段將礦業(yè)權(quán)定向出讓給特定競買人的現(xiàn)象發(fā)生。充分利用網(wǎng)上銀行、數(shù)字證書加密、數(shù)字證書簽名等功能，在網(wǎng)上交易時競買人身份信息以數(shù)字代號顯示，堵塞了工作人員泄露競買人信息渠道，降低了交易風險。對于涉及保密的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，設(shè)置了“三重密鑰”，分別由3人保管，加強互相監(jiān)督，保證了涉密環(huán)節(jié)和內(nèi)容的安全。作者在湖北某地調(diào)研，當?shù)毓ぷ魅藛T介紹說當時出現(xiàn)的一個“笑話”，兄弟兩人竟然互相不知道晚上同時在網(wǎng)上競爭同一個礦業(yè)權(quán)，而且互相競價。這個具體的例子充分說明網(wǎng)上交易的優(yōu)越性。

3.網(wǎng)上交易能夠減少競價人的參與成本，與傳統(tǒng)現(xiàn)場交易相比更顯經(jīng)濟性，同時也能夠節(jié)省政府的開支。以前競價人需要經(jīng)過現(xiàn)場踏勘咨詢申購交易材料、反復提交報價單，現(xiàn)場競價等一系列環(huán)節(jié)，既浪費時間又增加成本。通過將網(wǎng)上交易系統(tǒng)與礦業(yè)權(quán)管理的信息數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)共享，出讓礦業(yè)權(quán)的信息更加透明、準確，競買人無需到現(xiàn)場，從網(wǎng)上就能方便查找出讓礦業(yè)權(quán)位置、儲量規(guī)模、開發(fā)條件。另外隨著近幾年資源形勢大好過度炒礦，大量投資人受高利潤驅(qū)使在競拍現(xiàn)場中變得不理性，現(xiàn)場層層加價嚴重超出了礦業(yè)權(quán)真實的市場價值，導致血本無歸，有的競拍后直接棄權(quán)，損失了價款的10%—20%的保證金。通過網(wǎng)上交易競拍者可以有更多的時間去思考和判斷，在征求各方面的意見權(quán)衡后再決定下一步是否參與競拍，這樣能夠有效保護競價人的利益。另外，網(wǎng)上交易無須會場租賃、拍賣師費用、現(xiàn)場秩序維持，節(jié)省大量人力物力，基本實現(xiàn)了與現(xiàn)代電子商務(wù)的接軌。

4.網(wǎng)上交易能夠從源頭上解決礦業(yè)權(quán)出讓領(lǐng)域的腐敗問題，避免因權(quán)力過度集中導致干部腐敗。中央對國土資源領(lǐng)域腐敗問題高度重視，其中礦業(yè)權(quán)出讓腐敗問題作為治理的重點。2009年后列入中央工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題治理重點之一，2010年后又被中央紀委、最高人民法院作為國土資源領(lǐng)域腐敗問題治理重要的內(nèi)容。礦業(yè)權(quán)出讓腐敗問題說到底其實還是礦業(yè)權(quán)配置給誰的問題、是否存在不公開暗箱操作的問題、是否存在信息公開透明的問題。如何保證出讓的能夠全方位公開，傳統(tǒng)現(xiàn)場交易是一種方式，但是仍然避免不了信息不對稱問題，如競買人的競買意向、出價底線、出價方法、程序等信息集中在交易中心領(lǐng)導和具體負責人身上，廉政風險很大。腐敗的天地是陽光，網(wǎng)上交易做到了充分陽光，通過網(wǎng)上交易做到了隨時隨地公開，參與者能夠便捷地獲取相關(guān)信息，不需要過多與國土資源部門溝通接觸就能很容易地參與競爭。從有的地方運行情況看，通過網(wǎng)上交易的方式，因礦業(yè)權(quán)出讓產(chǎn)生的腐敗問題大為減少，能夠有效避免礦業(yè)權(quán)出讓領(lǐng)域的腐敗問題。

二、礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易目前存在的突出問題值得高度關(guān)注

礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上出讓是在全面深化改革、加強廉政建設(shè)大背景下有益的探索和創(chuàng)新，符合市場經(jīng)濟的要求，也是與國際接軌的發(fā)展趨勢。礦業(yè)權(quán)作為一種用益物權(quán)，具有不完全的自物權(quán)和他物權(quán)屬性，當然從理論上對礦業(yè)權(quán)價值屬性有很大的爭議。但是從經(jīng)濟形態(tài)上和經(jīng)濟運作上已經(jīng)充分顯示資產(chǎn)屬性，完全可以作為一種特殊“商品”在網(wǎng)上進行交易，從有的地方運行情況通過網(wǎng)上交易很好地實現(xiàn)了礦產(chǎn)資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)價值。所以，本文非常贊同盡快擴大試點工作范圍，全面試行礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易工作。但通過作者實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在推進礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易中也存在一些不容忽視亟待解決的問題。

1.要統(tǒng)一思想認識。探礦權(quán)采礦權(quán)的市場配置是當前礦產(chǎn)資源管理的核心內(nèi)容，也是國土資源部門滋生腐敗的重要環(huán)節(jié)。本文前面也已對網(wǎng)上交易的優(yōu)越性具體作了詳細介紹。但為什么有的地方和單位對礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易積極性不高，遲遲難以推進，不愿意使用這種高科技手段呢？說到底就是思想作怪，因為暗箱操作空間少了，權(quán)力公開透明了，無法獲得好處了。有的地方從系統(tǒng)建設(shè)立項、論證、研發(fā)、測試花費幾年時間都沒有實質(zhì)性進展，總是強調(diào)技術(shù)要求擔心交易風險。據(jù)有關(guān)專家介紹，建立網(wǎng)上交易系統(tǒng)根本不存在技術(shù)障礙，滬深兩市交易量那么復雜都能網(wǎng)上完成，根子還是思想障礙。網(wǎng)上交易也是礦業(yè)權(quán)出讓的一場革命，削手中的權(quán)肯定很難，所以必須首先要解決思想認識問題。只有思想認識到位了，才能保證網(wǎng)上交易工作取得實在的效果，否則就是作秀擺樣子，反而造成國有資產(chǎn)嚴重浪費。

2.政府部門要解決好在推進網(wǎng)上交易中的職能定位問題。推行網(wǎng)上交易只是創(chuàng)新礦產(chǎn)資源管理、推進礦業(yè)權(quán)出讓公開的一種手段，不是目的。政府部門要從具體的礦業(yè)權(quán)出讓過程中解脫出來，無需跟過去那樣在礦業(yè)權(quán)的配置上費盡心思，更多的精力要放在出讓前期方案設(shè)置研究和后期的服務(wù)監(jiān)管環(huán)節(jié)上。傳統(tǒng)的審批方式對礦業(yè)權(quán)人往往限定在本地企業(yè)，至少與政府部門都有良好的互動關(guān)系，淡化了礦業(yè)權(quán)人、部門權(quán)利與責任，邊界關(guān)系模糊，礦業(yè)權(quán)人對政府部門不會形成法律糾紛。但是推行網(wǎng)上出讓后，政府部門與礦業(yè)權(quán)人作為真正的市場主體，必然要有清晰的權(quán)利與責任界定；而由于礦產(chǎn)資源本身的特殊性，如果政府部門對礦業(yè)權(quán)這種特殊商品屬性沒有在法律上、經(jīng)濟上有合理的界定，換言之就是不是完全意義上的商品，交易后就會很容易產(chǎn)生法律上的糾紛。如有的地方國土資源部門對礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案科學性和經(jīng)濟性缺少深入研究，導致出現(xiàn)出讓后期受讓人獲得礦業(yè)權(quán)后沒有實現(xiàn)應(yīng)有的資源市場價值，甚至有的根本不具備開發(fā)資源條件，導致礦業(yè)權(quán)人血本無歸，引發(fā)了各種商業(yè)風險和不必要的法律糾紛。所以，這就要求政府部門適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變。作為一個完全意義上的市場主體，必須搞清楚在網(wǎng)上出讓中的權(quán)利與責任界定，否則會很容易出現(xiàn)瀆職行為。

3.礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易程序還存在不規(guī)范、各地不統(tǒng)一的問題，需要從國家層面制定統(tǒng)一的出讓規(guī)范或規(guī)則。推行網(wǎng)上交易，把政府部門、礦業(yè)權(quán)人都納入到真正意義上的市場中，市場經(jīng)濟這就要求出讓市場必須有規(guī)范統(tǒng)一的法律法規(guī)支撐，否則一旦出現(xiàn)交易中難免會出現(xiàn)各種諸如網(wǎng)上違約、網(wǎng)上欺詐、網(wǎng)上安全事故等問題，很難追責或者得到法律支持。如江蘇省國土資源部門就專門制定了礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易規(guī)則，對競買申請、競買報價、成交確認等各個環(huán)節(jié)都作出了具體明確的規(guī)定。礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓是未來出讓的大趨勢，從法律效力來看，省級層面的規(guī)則和規(guī)定遠遠不夠權(quán)威，必須從國家層面建立統(tǒng)一規(guī)范的礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易程序，這樣才能保證地方礦業(yè)權(quán)交易有法可依。

4.礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓平臺建設(shè)與地方公共資源交易平臺存在交叉、不銜接的突出問題。公共資源交易平臺是地方政府對各個部門的產(chǎn)權(quán)、采購等公共資源統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一服務(wù)的窗口。有的地方把礦業(yè)權(quán)簡單等同一般資產(chǎn)，強行納入到公共資源平臺上進行交易。公共資源交易平臺具有開放性、競爭性，對市場主體沒有特殊的要求；而礦業(yè)權(quán)市場對受讓主體有更加嚴格的資質(zhì)要求，各級國土資源部門必須從保護礦產(chǎn)資源、維護資源權(quán)益、保護生態(tài)環(huán)境等方面對資質(zhì)條件進行嚴格審查，不能單純?yōu)榱私?jīng)濟效益而忽略了社會效益，這也是社會主義市場經(jīng)濟條件下的礦業(yè)權(quán)出讓的特殊性。

三、幾點建議

礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易是電子商務(wù)在礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的延伸，畢竟是新生事物發(fā)展還需要一個長期過程，還需要從體制機制和制度上進行探索創(chuàng)新。

1.實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易方式的多元化。礦產(chǎn)資源作為國家所有又是不可再生的資源，不能用價高者得原則單純從經(jīng)濟效益出發(fā)，簡單地確定受讓主體。從市場經(jīng)濟交易情況看，有公開拍賣、競標和掛牌等多種方式，這幾種方式都有優(yōu)缺點。但對于礦產(chǎn)資源這種特殊資源，采用招標的方式對多種不同的因素如資質(zhì)條件、企業(yè)業(yè)績、開發(fā)方案等綜合分析，綜合判定確定受讓主體，這也是符合市場經(jīng)濟要求的，國外對特殊行業(yè)都有不同的交易要求，都有嚴格的市場準入條件。建議積極探索建立礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上招標、拍賣、掛牌等不同多元化的交易方式，更好地實現(xiàn)資源經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。

2.探索建立國家層面統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易平臺。網(wǎng)上交易關(guān)鍵是網(wǎng)絡(luò)平臺，這與平臺上交易的內(nèi)容沒有直接關(guān)系。當前，各地都在花費大量資金研發(fā)網(wǎng)上交易系統(tǒng)，雇傭了專門的系統(tǒng)維護人員，與礦業(yè)權(quán)交易量相比，造成嚴重的資源浪費。事實上，目前在電子商務(wù)市場上都有很好的專業(yè)交易平臺，如有的地方法院拍賣利用淘寶平臺進行交易，效果很好。考慮到資源的特殊性，資金量也比較大，建議國家有關(guān)部門建立統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易平臺，集中統(tǒng)一發(fā)布信息、集中統(tǒng)一交易、集中統(tǒng)一監(jiān)管，一方面減少各地資源浪費，更重要的是對于繁榮礦業(yè)權(quán)市場、減少交易成本、推進廉政建設(shè)都有十分重要的作用。

3.建立國家層面礦業(yè)權(quán)設(shè)置、管理和監(jiān)管的綜合制度體系。過去礦業(yè)權(quán)市場不是完全發(fā)育，市場主體比較單一、參與量也不大，依靠行政管理手段就能解決各種問題。但通過礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易對礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)起到加快推動作用，礦業(yè)權(quán)市場會更加繁榮，更多利益主體參與。這就必須從礦業(yè)權(quán)市場的產(chǎn)業(yè)角度，建立相應(yīng)地產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度體系，從產(chǎn)業(yè)的上游礦業(yè)權(quán)設(shè)置到下游礦業(yè)權(quán)開發(fā)利用，必須有健全的制度體系，才能確保礦業(yè)權(quán)市場有序健康發(fā)展。所以，建議國家層面要從礦業(yè)權(quán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出發(fā)，對礦業(yè)權(quán)設(shè)置、管理和監(jiān)管等制定具體的政策手段，確保礦業(yè)權(quán)市場有序發(fā)展。

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[責任編輯 仲 琪]