著力關緊濫用權力的“籠子”

陳智平

[摘 要]權力即公共權力，其本源和主體是人民群眾，黨員領導干部及其他國家公職人員受人民之托行使權力，其權力理應受到人民群眾的監(jiān)督和相關制度的制約。濫用權力是黨內(nèi)產(chǎn)生腐敗和決策失誤的重要根源，濫用權力會使執(zhí)政能力消失殆盡，民心喪失。著力關緊濫用權力的“籠子”，就要以明確權力受托者的自我定位為前提，以構建運行有效、程序嚴密、內(nèi)在互動的科學機制為重點，以推進網(wǎng)絡建設為保障，形成全方位、立體式監(jiān)督制約框架體系，從根本上防止和杜絕權力濫用行為的發(fā)生。

[關鍵詞]公共權力；監(jiān)督制約；路徑選擇

[中圖分類號]D262 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）08-0037-05

關緊濫用權力的“籠子”，即指監(jiān)督制約權力的制度體系及相關的運行機制，以達到防止濫用權力的目的。黨的十八屆三中全會明確指出，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”，因此，必須建立健全“科學有效的權力制約和協(xié)調(diào)機制”，“規(guī)范各級主要黨政領導干部職責權限”?？茖W規(guī)范權力運行，始終堅持權為民所賦、權為民所用，是馬克思主義權力觀的實質(zhì)和核心。黨的十八屆三中全會指出，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力。讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子里的根本之策?！奔訌妼嗔τ行У谋O(jiān)督與制約，規(guī)范權力運行，是我們黨長期以來十分重視的問題。通過對權力的監(jiān)督與制約，黨的執(zhí)政能力正在逐步提高，黨在群眾中的形象也在不斷提升。與此同時，我們也應清醒地認識到，黨內(nèi)權力濫用和權力腐敗問題仍然易發(fā)多發(fā)，群眾對黨內(nèi)的負面影響仍然頗有微詞。這表明，我們黨內(nèi)對權力的理解與把握還有待于進一步深化，對權力的運行機制及運行程序還有待于進一步規(guī)范。因此，破除固有的認識誤區(qū)及制度模式，構建科學有效的黨內(nèi)權力運行機制，從而提高黨執(zhí)政的科學化水平，在今天看來已經(jīng)勢在必行。

一、權力必須關進制度的“籠子”里

提到權力，人們就會想到“權力觀”?！皺嗔τ^是指人們對權力總的看法，包括對權力來源、權力運行、權力目的、權力監(jiān)督等問題的認識和態(tài)度，它是世界觀、事業(yè)觀的集中反映和現(xiàn)實體現(xiàn)?！盵1]我們所說的權力是指公共權力。公共權力就其本質(zhì)意義上講，體現(xiàn)的是委托授權關系。我國憲法明確指出，“國家的一切權力屬于人民”。人民是公共權力的本源和主體，人民當家作主是現(xiàn)代民主制國家的題中應有之義。在現(xiàn)代民主政治建設中，人民行使國家權力通常采用代議制民主，即間接民主。西方一般實行的是議會制，我國根據(jù)自身特殊的國情，實行的是人民代表大會制。人民群眾通過選舉把自己管理國家事務、管理社會事務的權力委托給公共權力機關——各級人民政府，由政府工作人員代表人民的意志行使國家權力。馬克思主義認為，“權力的合理職能應該從妄圖凌駕于社會之上的權力那里奪取過來，交給社會的負責的人民公仆。”[2]早在抗戰(zhàn)勝利前夕，有個美國記者毛澤東：“你們辦事，是誰給的權力？”毛澤東回答說：“人民要解放，就把權力委托給能夠代表他們的、能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產(chǎn)黨人。”[3]因此，權力來自于人民，人民是權力的本源。

既然權力是人民給的，權力的最終所有者是人民，那么權力的受托者或行使者也即各級領導干部及其他國家公職人員理所當然要成為人民的公仆。馬克思對此曾經(jīng)深刻指出，“應當為組織在公社里的人民服務”。[2]毛澤東在悼念革命烈士張思德時，也曾寫下《為人民服務》一文，號召革命隊伍里的同志，履行好為人民服務的職能。改革開放新時期鄧小平曾經(jīng)強調(diào)指出，“領導就是服務?！盵4]因此，立黨為公、執(zhí)政為民，是完全符合執(zhí)政黨關于權力運行規(guī)律和黨的根本宗旨的。

國家公職人員特別是黨員領導干部掌握的公共權力，不但應堅持立黨為公、執(zhí)政為民，而且權力要受到“籠子”的制約和人民監(jiān)督?，F(xiàn)在仍然有相當一部分人認為，權力是自己干出來的或個別領導者授予的，把公共權力演化為私人權力，把人民授權演化為個人授權，并認為自己對權力的支配可以隨心所欲。其實，人民群眾把權力授予給國家公職人員或領導干部，目的不是希望他們把公共權力凌駕于自己之上，而是希望他們準確解讀權力的本質(zhì)，規(guī)范權力運行行為，認真履行好自己的職責，真正做到權為民所用，而不是公權私用、以權謀私。

由此可見，靠人民監(jiān)督公共權力，用“籠子”制約權力，是防止權力濫用的首要或前提的條件。

二、權力失去“籠子”的危害

人們常說，權力是一柄“雙刃劍”，指的是權力具有正反兩方面效應。正面效應就是權為民所賦、權為民所用；負面效應則是，權力一旦失去“籠子”的制約與監(jiān)督，就猶如脫韁的野馬，給人民群眾帶來種種危害。

（一）權力失去“籠子”導致腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)

腐敗是指權力腐敗，即公共權力被濫用導致權力異化而產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象。權力固有的屬性因缺乏制約與監(jiān)督而產(chǎn)生腐敗。

權力具有支配性。我們黨是執(zhí)政黨，國家的公共資源掌握在人民手中。我們的現(xiàn)行體制是在黨的領導下，通過各級人民代表大會及各級政府代表人民取得對公共資源的支配權。只有擁有支配權，才能對國家公共資源進行財力配置和及時處分，才能做到全國一盤棋和集中力量辦大事。權力具有強制性。這種強制性不是違背群眾的意志強行施予，而是依照法律法規(guī)、依靠國家的力量，對國家權力機關及相關的法律部門作出的決議決策給予強有力的執(zhí)行。只有擁有強制性，國家意志才能真正體現(xiàn)，人民的財產(chǎn)安全才能得到有效保證。權力具有擴張性。即指權力機關及各級政府的集體組織，其產(chǎn)生的影響力和支配力要大于單個人簡單相加之和。權力的擴張性不是盲目的非理性擴張，而是理性的和有序的擴展和輻射。權力的擴張性產(chǎn)生1+1>2的效能，是各級組織集體力量的優(yōu)勢所在。

公共權力釋放出的正能量，我們是有目共睹的。但是，權力如果失去制約與監(jiān)督，其負面效應是貽害無窮的。從公共權力的支配性來看，領導干部如果一味地強調(diào)行政首長負責制而排斥制約與監(jiān)督，就會千方百計逃避法律和原則，以行政命令支配公共資產(chǎn)；憑想當然決策、拍胸脯承諾，上馬一批沒有實際價值、無助于解決民生問題的項目。從公共權力的強制性來看，地方政府如果一味地出臺違背法律法規(guī)的“條例”、“舉措”，“強勢群體”即執(zhí)法部門及個別地區(qū)的地方政府踐踏法律、逃避責任的事例就會屢禁不止。從“誰耽誤嘉禾發(fā)展一陣子，就讓他難受一輩子”到暴力拆遷、強行征地，無不印證這一問題。從公共權力的擴張性看，權力一旦脫離既定軌道，跳出制度“籠子”的制約，規(guī)避法律法規(guī)的監(jiān)督，就會無限擴張負面效應，直至演化為私權而貽害群眾。

此外，權力還具有腐蝕性。權力越是不能受到制約與監(jiān)督，其腐蝕性就越大。所謂“絕對權力”，就是不受制約與監(jiān)督的權力，由此產(chǎn)生絕對的腐敗。

（二）權力失去“籠子”導致黨的執(zhí)政能力殆盡

現(xiàn)在我們黨內(nèi)存在著四大危險，這都同權力失去監(jiān)督與制約密不可分。從精神懈怠的危險看，精神懈怠包括理想信念淡薄、政治進取心不強，飽食終日，無所用心。權力一旦失去制約與監(jiān)督，一切權力行為似乎都是在做“政治游戲”。有人看到黨內(nèi)選人用人制度被少數(shù)人扭曲，差額選舉、差額考察、差額票決也似乎在“作秀”，用人之道以“潛規(guī)則”代替“明規(guī)則”，認為世間沒有真理可言，只能迎合世俗。有人擺出看破紅塵、一副無所謂的樣子，對什么都不感興趣，于是乎精神支柱蕩然無存，黨的執(zhí)政能力被拋到九霄云外。

從能力不足的危險看，有人誤讀權力的本質(zhì)，只要權力，不要責任，面對權力的制約與監(jiān)督顯得“能力不足”。其實，權力和責任是對等的，權力的本質(zhì)是責任，權力一旦失去制約與監(jiān)督，有人就不能把權力和責任等同起來，前蘇聯(lián)部長會議主席雷日科夫曾引用過一句很有哲理的話，“權力應當成為一種負擔。當它是負擔時就會穩(wěn)如泰山，而當權力變成一種樂趣時，那么一切也就完了”。[5]我們在對副縣級領導干部培訓班的學員進行素質(zhì)能力測試時，常常會提出這樣的問題：有人說，擔任領導干部應當無所畏懼；也有人說，擔任領導干部應當有所畏懼，對此，你怎么認為？大家各抒己見，暢所欲言。實際上，擔任領導干部既應當無所畏懼，又應當有所畏懼。面對復雜的市場經(jīng)濟環(huán)境和改革的攻堅難題，我們應當有壯士斷腕的勇氣，知難而進、不負人民的重托。面對人民給予、委托的權力，我們應當小心翼翼、如履薄冰，“把權力關進制度的籠子里”。有人不是沒有能力，而是在缺乏制度制約和群眾監(jiān)督的情況下，自覺不自覺地“異化”權力，利用權力影響力為自己及他人謀取私利，從而使黨的執(zhí)政能力大打折扣。

脫離群眾和消極腐敗更是權力失去制約與監(jiān)督的惡果，也是與黨的執(zhí)政能力背道而馳的。所以，權力一旦失去“籠子”，“潛規(guī)則”便會乘虛而入，黨的執(zhí)政能力將會流失或消失殆盡。

（三）權力失去“籠子”導致執(zhí)政黨喪失民心

執(zhí)政的合法性包括政治上的合法性和法律上的合法性。共產(chǎn)黨執(zhí)政不是靠競選而是以實際行動贏得了人民的信賴、擁護和支持。黨的十六屆四中全會《決定》說得好，“共產(chǎn)黨執(zhí)政是歷史的選擇，人民的選擇?！蔽覀児伯a(chǎn)黨誕生前夕，中國社會黨派林立，上百個甚至幾百個。人民為什么只選擇共產(chǎn)黨執(zhí)政？是因為他們看到共產(chǎn)黨已經(jīng)對人民作出了承諾，一旦革命勝利了，就會給人民帶來“面包和土地”。

黨在執(zhí)政后的和平時期，環(huán)境安逸、大權在握，似乎可以高枕無憂了。然而，黨的十六屆四中全會向全黨敲響了警鐘：“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的?！惫矙嗔θ绻L期失去制約與監(jiān)督，就可能導致因權力被濫用而喪失民心。蘇共解體前夕，蘇聯(lián)科學院曾作過一項調(diào)查：你認為蘇共代表誰的利益？反饋的情況是，認為蘇共代表工人階級利益的占被調(diào)查人數(shù)的4%，認為蘇共代表全體人民利益的占7%，認為蘇共代表全體黨員利益的占11%，認為蘇共代表官僚階層、黨的機關工作人員利益的竟然占85%。蘇聯(lián)解體時，群眾異常平靜，沒有一個人挺身而出保衛(wèi)紅色政權。究其原因，就在于蘇共沒有做到“權為民所用”，致使民心喪盡。在我們黨內(nèi)，享樂主義、奢靡之風仍時有發(fā)生。前幾年有人做過統(tǒng)計，我國一年的“三公”消費就達上萬億元。群眾還經(jīng)?？吹?，有些領導干部超標準、豪華裝修自己的辦公室及住宅。這些失去制約與監(jiān)督的權力，在群眾中造成極壞的影響。長此以往，必然喪失民心，降低執(zhí)政的合法性。

三、關緊“籠子”的路徑選擇

理論探討、理論論證的目的在于解決實際問題。著力編織防止權力濫用的“籠子”，可以從不同的角度思考對策，既要綜合治理，又要切中要害。

（一）明確定位是關緊“籠子”的前提

國家公職人員、各級領導干部究竟如何定位？值得深思。有人側重執(zhí)政為權，把自己定位于“父母官”、“救世主”的位置，把手中的權力看作是地位、身份的象征，為群眾做一點點事情，就要求群眾千恩萬謝，并且對群眾頤氣指使、盛氣凌人；有人側重執(zhí)政為官，認為做官能夠給自己帶來快樂、利益和幸福；有的領導干部則側重執(zhí)政為民，把權力看作是為人民謀利益的工具。鄧小平早在1956年黨的八大作《關于修改黨章的報告》中就明確指出，“工人階級政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。”[6]今天，我們黨倡導的公仆觀，同樣是要求國家公職人員、各級領導干部用手中的權力為人民謀利益。

國家公職人員、各級領導干部明確自己的定位意義重大。一是便于增強自我監(jiān)督意識。由于人民群眾是主人，自己則處于公仆地位，因此就應當經(jīng)常想一想，工作、事業(yè)做得怎么樣，是否對得起人民的委托和厚望？是否得到了人民的認同和支持？二是能夠正確對待群眾的監(jiān)督。有些群眾對監(jiān)督國家公職人員、領導干部顧慮重重，擔心傷人惹氣、領導會給“小鞋”穿。其實，國家公職人員、領導干部應當懂得，自己處于公仆地位，是人民的“打工仔”，人民是公共權力的主人，他們對國家公職人員、領導干部在工作、事業(yè)上的監(jiān)督是理所當然的，不應當有任何反感和怨言，更不能挾嫌報復。三是樂于接受群眾監(jiān)督。自己處于公仆地位，只有為人民謀利益的權力，重大決策應當廣泛征求群眾意見，征得多數(shù)群眾的認同。所以，自己愿意在群眾的監(jiān)督下把工作、事業(yè)做得更好。

（二）健全機制是關緊“籠子”的重心

編織好“籠子”，重心在于解決機制問題，在于健全制約與監(jiān)督機制。制度不是機制。制度是實體性和程序性規(guī)則，是一種約束人們的行為規(guī)范，意在引導和規(guī)范人們什么能做、什么不能做。機制則是制度之間的內(nèi)在聯(lián)系和有機互動，是制度運轉(zhuǎn)的傳導功能和動力形式。制度如同一袋袋馬鈴薯，單擺浮擱，如果離開機制的傳導和動力功能，制度將無法發(fā)揮其應有的作用。

健全權力制約與監(jiān)督機制是一項艱巨而復雜的事情。我們黨內(nèi)有很多好的制度，這些好制度取得的成效之所以不能令人十分滿意，就是因為制約與監(jiān)督機制沒有發(fā)揮出應有的作用。

1.健全黨內(nèi)監(jiān)督互動機制，防止監(jiān)督主體虛化。從黨內(nèi)監(jiān)督的角度看，紀檢、監(jiān)察機關是黨內(nèi)負責監(jiān)督的專門機關，由黨的代表大會選舉產(chǎn)生并對它負責。中共十八屆三中全會《決定》指出，“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，必須向上級紀委報告?！边@樣的新規(guī)定，對卓有成效地開展黨內(nèi)監(jiān)督活動起到了積極作用。紀律檢查委員會的監(jiān)督作用增強了，可是誰來監(jiān)督紀律檢查委員會？黨代會五年召開一次，黨代會常任制在一些地區(qū)還在試行，還沒有在全黨全面鋪開。因此，黨的代表大會對紀律檢查委員會監(jiān)督活動的再監(jiān)督就有弱化的趨勢。是否可以通過制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督法》等法規(guī)，完善黨內(nèi)監(jiān)督互動機制，進而保證監(jiān)督功能充分實施。

2.構建黨內(nèi)平等機制，防止監(jiān)督架構失衡。我們講的監(jiān)督，不是對某個人一切行為的監(jiān)督，不是跟誰過不去或給誰“小鞋”穿，而是專指對權力的監(jiān)督，是對行使公共權力行為的監(jiān)督。在工作實踐中，某些領導者常常以官職自居，眼睛總是有意無意中盯著群眾，強化對群眾的監(jiān)督，而自己作為權力的行使者，卻極力逃避群眾的監(jiān)督。河北省一名縣處級干部名叫郭光允，曾經(jīng)舉報原省委書記程維高的腐敗問題，結果在被舉報的八年時間里，程維高照舊當他的省委書記，而郭光允又是“雙規(guī)”又是坐牢，直至中紀委插手，才得以查清程維高的腐敗真相。這種因無權者對有權者的監(jiān)督、地位弱勢對地位強勢監(jiān)督的局面，表明監(jiān)督架構在失衡，進而形成監(jiān)督者成為了被監(jiān)督者、被監(jiān)督者反而成為了監(jiān)督者的尷尬局面。

如何解決監(jiān)督架構失衡帶來的尷尬局面，關鍵在于構建黨員黨內(nèi)平等的制度體系和運行機制。筆者認為，黨員在黨內(nèi)政治地位的平等是充分發(fā)揮監(jiān)督效能的前提條件。沒有政治地位上的平等，就談不上監(jiān)督效能?！饵h章》規(guī)定，黨員“在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員”?！饵h員權利保障條例》也規(guī)定黨員的批評意見應當送有關黨組織，嚴禁對揭發(fā)、檢舉人和控告人歧視、刁難、壓制，嚴禁各種形式的打擊報復。但是，黨員具體在什么樣的會議上、向誰提出批評意見？因提意見遭到打擊報復之后，實施打擊報復的人是否得到懲治？黨員在黨內(nèi)的平等權利如何在“官本位”及“潛規(guī)則”運作下受到保護，黨員的平等地位如何得到真正體現(xiàn)？這都需要通過構建黨員黨內(nèi)地位平等互動機制，細化黨員權利，細化確保黨員地位平等的環(huán)節(jié)和程序，不但有上對下的監(jiān)督，也必須做到下對上的監(jiān)督。這樣，才能使監(jiān)督機制發(fā)揮其應有的效能。

3.構建跟蹤監(jiān)督機制，防止監(jiān)督虎頭蛇尾。直至今天，黨內(nèi)依然存在重查案輕預防、重懲治輕告誡的現(xiàn)象。雖然《黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，黨的紀律檢查機關對發(fā)現(xiàn)問題的黨員干部進行誡勉談話，但工作中自始至終對權力的跟蹤監(jiān)督做得還不到位，濫用權力者還有很多空子可“鉆”。由于權力本身具有腐蝕性和誘惑性，所以權力受到制約與監(jiān)督天經(jīng)地義。權力行使到哪里，制約與監(jiān)督就必須跟進到哪里，決不給權力行使者以權謀私、貪污腐敗的任何機會。

4.構建制度制約機制，防止制度要素掣肘。有的時候，制度之間是矛盾的。我們黨一直強調(diào)反腐敗，但腐敗問題依然屢禁不止。究其原因之一，在于我們某些制度設計有問題。一方面，我們極力強調(diào)反腐敗，另一方面，又規(guī)定某某級別的領導干部享受什么樣的物質(zhì)待遇，包括公款吃喝、公車消費、平價住房等普通黨員無法享受到的待遇標準。其實，這些待遇標準就是對腐敗現(xiàn)象的認同和助推。我們要真正做到反腐敗，就要從思想意識、制度體系、可操作性舉措等方面多管齊下，尤其是制度要素之間要相互配合、協(xié)調(diào)運行，而不是相互掣肘。一項制度要為另一項制度有效實施提供保障，反之，另一項制度為該項制度有效運行發(fā)揮積極作用。

5.構建查處懲治機制，防止邊腐邊升。濫用權力應當付出成本和代價，但一些人濫用權力搞腐敗或決策失誤給公共利益造成的損失與對他們的懲治是不相匹配的。濫用權力者給國家和人民造成的損失很大，但他們被發(fā)現(xiàn)的概率和受懲治的力度卻較小，濫用權力的成本在大大降低，致使某些人邊腐邊升、甚至越腐越升。特別是濫用權力造成的決策失誤，權力行使者幾乎不會付出任何成本。由此可見，必須通過科學構建強有力的制約與監(jiān)督機制，嚴厲查處和懲治濫用權力行為，增大濫用權力的成本，防止權力行使者邊腐邊升，使權力在制度體系與防范機制的制約下規(guī)范運行。

（三）推進網(wǎng)絡建設是關緊“籠子”的有效保障

對權力進行監(jiān)督需要民眾的廣泛參與。我們黨是執(zhí)政黨，黨員領導干部手中掌握很大的權力。人民既然把權力委托給我們這個黨，我們黨就要不折不扣地為人民掌好權、用好權。但由于權力是一柄“雙刃劍”，為了防止濫用權力和權力異化，除了健全黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，還要依靠全社會的力量不斷推進民主政治建設健康發(fā)展。

目前，我國有人大監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、媒體監(jiān)督、輿論監(jiān)督和網(wǎng)絡監(jiān)督等諸多監(jiān)督渠道，這些監(jiān)督在規(guī)范黨內(nèi)權力運行、懲治腐敗和避免某些決策失誤等方面，其積極作用不可低估。然而，在信息社會到來和傳媒高度發(fā)達的今天，對黨內(nèi)權力行使者最能起到警戒和震懾作用的是網(wǎng)絡監(jiān)督。網(wǎng)絡以其及時、迅速、影響廣泛等特點，正在推動民主進程向縱深發(fā)展。抽“九五之尊”名煙的周久耕、“表哥”楊達才、“不雅視頻”雷政富以及形形色色的“房叔”、“房姐”被頻頻曝光和被查處，其功績首推網(wǎng)絡監(jiān)督。

為了使監(jiān)督更有力度，國家及各級地方政府必須下大氣力推進網(wǎng)絡建設，并以此為切入點，帶動全社會的民主法治建設進程不斷發(fā)展。當然，網(wǎng)絡監(jiān)督也不是十全十美的，有時給人一種“良莠不辨”、“魚龍混雜”的感覺，但是，這些都不能阻擋人們對黨內(nèi)權力監(jiān)督的民主進程。大家普遍認為，一些正規(guī)、權威網(wǎng)站所披露的信息可信度是很高的。網(wǎng)絡監(jiān)督還能在一定程度上起到自我保護的作用。

參考文獻：

[1]馮志峰.馬克思主義權力觀：理論內(nèi)涵與中國語境[J].廣州社會主義學院學報，2011，（2）.

[2]馬克思恩格斯選集（2）[M].北京：人民出版社，1972：376.

[3]毛澤東選集（4）[M].北京：人民出版社，1991：1128.

[4]鄧小平文選（3）[M].北京：人民出版社，1993：121.

[5]黃葦町.蘇共亡黨十年祭[M].南昌：江西高校出版社，2002：51.

[6]鄧小平文選（3）[M].北京：人民出版社，1994：218.

責任編輯 董瑞軍