我國公職人員財(cái)產(chǎn)公開的阻礙因素及其消解

楊洋+徐玉生

摘 要：在我國推行公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度，是促進(jìn)民主政治發(fā)展、防范利益沖突、加大防腐力度和提高政府公信力的必然要求，但目前由于存在引發(fā)社會不穩(wěn)定的可能性、既得利益者的抵制、隱私權(quán)沖突以及相關(guān)配套措施不完善等因素，這一制度的推行受到阻礙。為此，應(yīng)從培育社會環(huán)境、健全相關(guān)法規(guī)、完善配套制度、分層漸進(jìn)推進(jìn)、明確責(zé)任主體等五個方面入手，逐步消解阻礙因素，穩(wěn)步推進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)公開的實(shí)施進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：公職人員；財(cái)產(chǎn)公開；阻礙；消解

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）11-0015-03

基金項(xiàng)目：2013年教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“建構(gòu)立體形式反腐敗體系研究”（13JZD013）階段性研究成果。

作者簡介：楊洋（1990-），男，河南信陽人，江南大學(xué)馬克思主義學(xué)院2012級碩士研究生，研究方向：馬克思主義理論；徐玉生（1967-），男，江蘇鹽城人，江南大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，主要從事黨的執(zhí)政規(guī)律研究。

十八屆三中全會提出推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)，學(xué)界和社會公眾對公開領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)的關(guān)注和呼聲也越來越高，目前也有一些地方自主性的試驗(yàn)，但諸多因素阻礙著這一制度的推行，只有消除這些阻礙，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)公開國家層面的破冰之旅。

一、我國推行公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度的必要性

在我國推行公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度對建設(shè)社會主義民主政治、防范利益沖突、加大防治腐敗力度、提高黨和政府的公信力等是十分必要的。

1.是推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)進(jìn)程的必然要求。中國經(jīng)過30多年的對外開放和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人民的物質(zhì)生活需求基本得到了滿足，政治參與的熱情和期望不斷提高，對當(dāng)下中國政府的政治體制改革提出了更高要求。我國作為人民民主專政的社會主義國家，也決定了一切權(quán)力屬于人民，人民享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參政議政權(quán)等一系列民主權(quán)利。而公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度將國家公職人員的家庭財(cái)產(chǎn)狀況置于廣大群眾的監(jiān)督之下，是社會主義民主政治發(fā)展和進(jìn)步的直接體現(xiàn)，是人民群眾參政議政的重要途徑，是密切聯(lián)系黨和人民群眾關(guān)系的必要形式，能夠真正將人民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。

2.是建立健全防范利益沖突的內(nèi)在要求。利益沖突在此特指國家公職人員代表的公共利益與其個人私利之間的博弈或沖突，社會實(shí)踐已證實(shí)大量的腐敗案件都跟利益沖突有著密切聯(lián)系。出于預(yù)防腐敗的需要，國外很多國家建立有防止利益沖突制度，即為了保證公職人員對公權(quán)力的運(yùn)用不受其私人利益的影響而對其行為采取一定限制措施的制度。在我國，出于新形勢下防腐反腐的需要，黨的十七屆四中全會首次提出要建立健全防止利益沖突制度。防止利益沖突就是要事先發(fā)現(xiàn)可能滋生腐敗的節(jié)點(diǎn)并采取防范措施來擠出腐敗收益，重點(diǎn)在于事先預(yù)防腐敗發(fā)生的可能，而財(cái)產(chǎn)公開制度在本質(zhì)上就具備這樣的功能，即通過對公職人員的家庭財(cái)產(chǎn)狀況這一“私人利益”的公開和監(jiān)督，找出其職能和職責(zé)中暗藏的可能利益沖突點(diǎn)來事先加以避免，通過這種先期對腐敗收益空間的擠壓能在很大程度上有效預(yù)防腐敗發(fā)生的可能性。

3.是加大防治腐敗力度的迫切要求。2013年1月23日在中紀(jì)委委員學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神研討班上，王岐山強(qiáng)調(diào)：“要深刻認(rèn)識黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性和艱巨性。堅(jiān)持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時間?！盵1]應(yīng)該說，財(cái)產(chǎn)公開制度與懲治腐敗之間并非是必然的因果關(guān)系，財(cái)產(chǎn)公開制度的功能更多的還是在于防患于未然，立足于將來從根本上防治腐敗。因?yàn)椴还茇?cái)產(chǎn)公開制度實(shí)施與否，腐敗問題都要懲治，當(dāng)然，反腐不能光靠懲治，懲治不是目的，而有效的預(yù)防措施不僅能防止腐敗的產(chǎn)生，還能節(jié)省大量行政資源和執(zhí)法成本。公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度的實(shí)施，能夠在一定程度上擠出腐敗獲得的收益，從源頭上發(fā)現(xiàn)和預(yù)防腐敗。

4.是提高黨和政府公信力的應(yīng)然要求。歷史上，吏治腐敗導(dǎo)致的亡黨亡國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明：腐敗盛行必然會使執(zhí)政者喪失人民的信任，必然會動搖其執(zhí)政地位的合法性，古今中外，概莫能外。人民是黨和政府的執(zhí)政根基，執(zhí)政隊(duì)伍內(nèi)部一些腐敗的滋生嚴(yán)重破壞了黨和領(lǐng)導(dǎo)干部在群眾中的形象，導(dǎo)致一些黨群信任危機(jī)事件時有發(fā)生，這些都是十分嚴(yán)峻的信號。近年來社會公眾和學(xué)界要求公職人員公開家庭財(cái)產(chǎn)狀況的呼吁之聲愈來愈高，不容忽視。一個干部就是一面旗幟，通過對其家庭財(cái)產(chǎn)的公開，讓越來越多的通過群眾監(jiān)督的公職人員履任新職，將逐漸重新樹立起黨的執(zhí)政隊(duì)伍廉潔奉公的形象，重建黨群互利互信的基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位。

二、推行公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度面臨的阻礙因素

十八屆三中全會提出推行我國新提任領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度的試點(diǎn)，但目前仍然存在推進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度的種種阻礙因素。

1.引發(fā)社會不穩(wěn)定的可能性。社會穩(wěn)定是國家發(fā)展的前提，公職人員財(cái)產(chǎn)公開涉及面廣、敏感性強(qiáng)，稍有差池就可能引發(fā)不可預(yù)知的社會動蕩，表現(xiàn)在：（1）普通民眾對于公職人員擁有的大額財(cái)產(chǎn)，缺乏理性面對的心態(tài)，往往會自覺或不自覺地將這些財(cái)產(chǎn)和貪腐行為進(jìn)行關(guān)聯(lián)，這種心理失衡和心態(tài)落差會對社會的穩(wěn)定造成一定沖擊；（2）擔(dān)心貪腐財(cái)產(chǎn)被曝光的部分人員可能抱團(tuán)取暖、集體抵制，同樣會危及到政權(quán)的穩(wěn)定；（3）當(dāng)前處于改革攻堅(jiān)期，周邊領(lǐng)土爭端和民族分裂恐怖主義等問題日趨嚴(yán)重，如果國內(nèi)局勢不穩(wěn)定很有可能間接導(dǎo)致外部勢力的介入和干涉，甚至危及國家統(tǒng)一。

2.既得利益者的抵制。所謂既得利益者主要有三類：“（1）有很大審批和管制權(quán)的部門中的一部分人，即所謂的強(qiáng)力政府部門中的部分官員；（2）一些地方政府及相關(guān)官員；（3）部分國有壟斷企業(yè)特別是央企和地方重要國企中的一些高管?！盵2]他們通過手中的公共權(quán)力尋租，謀取不正當(dāng)私人利益。美國社會和經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森曾說過：“如果社會中的典型組織只代表其中一小部分人的利益，則該組織必然不肯為增加全社會的利益而作出自我犧牲。它們在采取集體行動時，不會關(guān)心社會總效益的下降或公共損失?！盵3]改革，自古以來往往就是利益的重新分配，我國推進(jìn)全面改革，就是要革既得利益者的不當(dāng)?shù)靡妗６鹊美嬲邉t會竭盡所能在體制內(nèi)公開或暗地里抵制防止他們尋租、謀取私利的各項(xiàng)制度，也在一定程度上影響了改革措施的推行。

3.公職人員隱私權(quán)范圍難以界定。在我國，大多數(shù)公職人員在面對財(cái)產(chǎn)公開制度時，往往擔(dān)心自己的隱私權(quán)可能會受到侵犯而給自己的家庭私人生活帶來不必要的麻煩。但恩格斯說過：“個人隱私應(yīng)受法律的保護(hù)，但個人隱私甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時候，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護(hù)，它應(yīng)成為歷史記載和新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容。”[4]我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，公職人員的個人隱私確實(shí)需要保護(hù)，但其“公職”這一身份屬性又必然要求其一部分隱私權(quán)的犧牲，因此，在這兩者之間必須進(jìn)行一個有效的平衡以及范圍的合理界定。倘若片面強(qiáng)調(diào)隱私權(quán)的保護(hù)而將財(cái)產(chǎn)公開的范圍設(shè)定的很小，那么這一制度將流于形式；而如果對財(cái)產(chǎn)公開的范圍沒有明確詳細(xì)的界定，以及財(cái)產(chǎn)公開后的隱私保護(hù)措施沒有設(shè)計(jì)好，又可能會給公職人員的私人生活造成困擾，甚至于會招致不法分子的覬覦與威脅。因此，在推進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度中過分地強(qiáng)調(diào)對公職人員隱私權(quán)的限制而忽略一定程度的保護(hù)也是不可取的。

4.相關(guān)配套制度的不完善。從2013年11月國務(wù)院決定由國土資源部統(tǒng)一進(jìn)行全國不動產(chǎn)登記，建立全國聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)，以及公安部在2014年2月決定用3年時間實(shí)現(xiàn)全國戶口和公民身份號碼唯一性等一系列新舉措，可以看到與財(cái)產(chǎn)公開制度相關(guān)的配套制度正在不斷完善。但截至目前，防止資金外逃及追逃體系尚未健全。北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心的研究表明，過去10年逃往北美和歐洲等地的中國腐敗官員高達(dá)1萬多人，攜帶出逃款項(xiàng)高達(dá)6500億元人民幣以上。[5]如果資金外流的黑色渠道不能堵住，一旦財(cái)產(chǎn)公開措施發(fā)布，勢必會加速腐敗資金的急劇外流，給國家的財(cái)富和經(jīng)濟(jì)帶來巨大損失。除此之外，我國的儲蓄實(shí)名制并不能完全代替金融實(shí)名制，個人信用制度沒有建立，大筆現(xiàn)金交易和洗錢仍然無法做到有效監(jiān)管，贈與稅和遺產(chǎn)稅的相關(guān)法律也尚未頒布，貪腐人員仍有機(jī)會利用復(fù)雜社會關(guān)系對財(cái)產(chǎn)實(shí)施“贈與”轉(zhuǎn)移，這些都使得財(cái)產(chǎn)的核查十分困難。

三、穩(wěn)步推行公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度的路徑選擇

公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度的實(shí)施必須消解以上阻礙因素，采取遞進(jìn)戰(zhàn)略逐步推進(jìn)。其路徑如下：

1.堅(jiān)持有限原則。一是公開的對象和目標(biāo)的有限性。在推進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度中不能有非此即彼、徹底清算和“一竿子打死”的思維，要明白該制度的實(shí)施重點(diǎn)是為了減小將來腐敗發(fā)生的可能性，不能認(rèn)為財(cái)產(chǎn)公開就能一次性徹底地治理好腐敗問題。因此，首先可以從新提拔干部先行公開，以減小制度的推行阻力。其次，對既得利益者采取“無罪假定”，以降低改革的成本和阻力。再次，將相關(guān)配套制度的完善放在制度正式實(shí)施前的首要位置上，擠壓黑錢外流和藏匿的空間以提高制度的實(shí)際成效。最后，對于公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度，其主要意義在于提供一個信息透明公開平臺，其操作機(jī)構(gòu)不應(yīng)具有執(zhí)法權(quán)或準(zhǔn)司法權(quán)。該操作機(jī)構(gòu)僅僅負(fù)責(zé)申報(bào)材料的受理、審核以及公開，對于審核中發(fā)現(xiàn)問題的應(yīng)按照一定手續(xù)移交相關(guān)權(quán)力或司法部門進(jìn)行處理。二是設(shè)定“緩沖期”實(shí)現(xiàn)改革軟著陸。既得利益者們的阻撓是公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度推進(jìn)中最大的阻力因素，處理好這個問題事關(guān)財(cái)產(chǎn)公開制度的成敗。為了維護(hù)社會的穩(wěn)定，也為了更順利地推進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度的實(shí)施，有必要設(shè)定“緩沖期”以實(shí)現(xiàn)改革軟著陸。具體說來就是除去新提拔干部和自愿公開的人員以外，剩余需要財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開的主體，在對他們的財(cái)產(chǎn)公開之前設(shè)定一個“緩沖期”。在此期間，主動上繳以前違法違紀(jì)所得的財(cái)產(chǎn)，視情節(jié)輕重可以減輕或免除相關(guān)紀(jì)律處分和刑事處罰，但堅(jiān)決不再允許其繼續(xù)擔(dān)任公職。等“緩沖期”時限一到，其財(cái)產(chǎn)必須全部強(qiáng)制公開，并接受審查和人民群眾的監(jiān)督。

2.完善相關(guān)配套制度和技術(shù)。一是建立國際合作，截?cái)嗪阱X外流。中國2005年就簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》，政府應(yīng)該與一些資金外流去向較為集中的國家建立有效的外逃人員和外逃資金引渡機(jī)制，隨時保持對國內(nèi)“裸官”的資金流動進(jìn)行嚴(yán)格的限制和嚴(yán)密的監(jiān)控。同時還要配合反洗錢制度，通過金融監(jiān)管手段的技術(shù)創(chuàng)新，有效截?cái)嗪阱X的漂白和外流出口。二是實(shí)現(xiàn)公民身份證號唯一性。在2014年全國“兩會”上，公安部副部長黃明再次強(qiáng)調(diào)：實(shí)現(xiàn)身份證的唯一性，為建立統(tǒng)一的國家征信體系提供基礎(chǔ)。因此，確保公民身份證號碼唯一性是保證對財(cái)產(chǎn)流動審查和監(jiān)控等其他制度有效實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。三是實(shí)施金融實(shí)名制。為了更為全面地核查公職人員及其家庭人員的財(cái)產(chǎn)狀況，在全國范圍內(nèi)要實(shí)現(xiàn)所有金融相關(guān)產(chǎn)品賬戶的實(shí)名制，這在目前的技術(shù)手段上已不是問題。四是實(shí)行不動產(chǎn)全國統(tǒng)一登記。2013年11月20日國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)決定由國土資源部負(fù)責(zé)全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，建立信息登記管理基礎(chǔ)平臺，并依法公開查詢系統(tǒng)。因此，在有審查需要的時候，可以在相關(guān)程序下對被審核公職人員的不動產(chǎn)信息進(jìn)行查閱。五是大額現(xiàn)金交易備案，提倡信用卡交易。加強(qiáng)對大額現(xiàn)金交易的管控可以學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗(yàn)，要求一定金額以上的交易必須實(shí)現(xiàn)銀聯(lián)信用卡操作，做到交易記錄在銀行備案可查。目前我國相關(guān)的制度規(guī)定是在2007年3月1日生效的《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》，但執(zhí)行力度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。與此同時，國家還應(yīng)制定一些利益誘導(dǎo)性政策來推廣信用卡交易。六是完善稅收制度。應(yīng)當(dāng)早日建立遺產(chǎn)稅和贈與稅制度，健全個人所得稅制度，把涵蓋公職人員在內(nèi)的所有公民財(cái)產(chǎn)的來源、占有、轉(zhuǎn)移及處置等情況全部放在相關(guān)法律體系的有效監(jiān)控之中。

3.建立完善公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度相關(guān)法律。在相關(guān)配套制度基本完善以后，正式實(shí)施這一制度的首要任務(wù)就是立法工作。由于法律體系中普通法律的位階要遠(yuǎn)高于行政法規(guī)、地方規(guī)章，制定《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開法》將改變現(xiàn)行兩部“規(guī)定”普遍約束力不強(qiáng)的尷尬局面。只有將公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度通過頂層設(shè)計(jì)然后通過國家立法的方式上升為國家意志，財(cái)產(chǎn)公開制度具有了法理依據(jù)，才能真正推動這項(xiàng)制度的有效實(shí)施。其實(shí)，我國人大常委會早在1994年就將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》列入立法規(guī)劃，說明在這方面我國早有立法理論基礎(chǔ)，只是過去缺乏實(shí)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是現(xiàn)在的局勢已越來越明朗，無論是民意基礎(chǔ)還是中央透露出的信號，都已表明公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度的實(shí)施將為時不遠(yuǎn)。因此，著手制定《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開法》是順時代之意，承改革之舉。

4.從新提任干部先行試點(diǎn)。為了減少對社會的沖擊，從新提任的干部中先進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開不失為明智之舉。在十八屆三中全會的報(bào)告中就已經(jīng)提出，要推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)。在干部履任新職之前，必須接受個人及家庭財(cái)產(chǎn)的審查和公開。對于拒絕申報(bào)和公開家庭財(cái)產(chǎn)的，將堅(jiān)決不予任用。對于主動申報(bào)個人家庭財(cái)產(chǎn)，并通過組織審查和人民監(jiān)督的，不僅可以履任新職，并且態(tài)度積極者可以在以后的提拔任用中優(yōu)先予以安排。如此以來，經(jīng)過一段時間的“血液更新”，我國公職人員體系中領(lǐng)導(dǎo)干部的品行和清廉指數(shù)將大幅提升，帶來的政治風(fēng)氣也必將煥然一新，黨和公權(quán)組織在群眾中的威信也會更加穩(wěn)固。

5.加強(qiáng)審查與責(zé)任追究，提高民眾參與意識。我國需要財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開人員數(shù)量的眾多，每年申報(bào)材料的審查很難做到全面覆蓋。對此，可以采取重點(diǎn)“一把手”每年必查和其他人員系統(tǒng)隨機(jī)抽查相結(jié)合的方式，其中，系統(tǒng)隨機(jī)抽查必須是由電腦軟件自動隨機(jī)篩選生成，要有嚴(yán)格的篩選程序，防止出現(xiàn)徇私舞弊的可能性。除此之外，自主審查是一方面，重點(diǎn)還在于對舉報(bào)的受理，這需要民眾的積極參與監(jiān)督。財(cái)產(chǎn)公開，不能光憑著審查機(jī)構(gòu)這一雙眼睛，而是要靠人民群眾的千萬雙眼睛盯著，才能最大程度發(fā)揮財(cái)產(chǎn)公開制度的效力。因此，應(yīng)加強(qiáng)我國的社會主義民主政治以及公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度的宣傳教育工作，培養(yǎng)民眾參政意識，鼓勵和引導(dǎo)廣大民眾積極參與到我國的公職人員預(yù)防腐敗體系中來。

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【責(zé)任編輯：孫 巍】