從“政權(quán)經(jīng)營者”到“服務(wù)供給者”：地方政府行為演進(jìn)的歷史脈絡(luò)

摘 要：文章著眼于從縱向的歷時(shí)性角度對(duì)地方政府行為演進(jìn)的歷史脈絡(luò)進(jìn)行探討，選擇順德區(qū)容桂街道改革開放30多年的發(fā)展歷程作為分析對(duì)象。通過對(duì)容桂街道“三來一補(bǔ)”模式、“企業(yè)產(chǎn)權(quán)”改革、“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革三個(gè)階段的觀察與梳理得知，地方政府從“政權(quán)經(jīng)營者”向“服務(wù)供給者”的變遷既是改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展困境使然，也是上級(jí)政府驅(qū)動(dòng)和下級(jí)政府主動(dòng)的結(jié)果。三個(gè)階段的變遷過程具有內(nèi)在的連續(xù)性、系統(tǒng)性與遞進(jìn)性，上一階段發(fā)展困境的出現(xiàn)呼喚下一階段改革的推進(jìn)。某種意義上，容桂街道行為演進(jìn)歷程間接地揭示了黨中央提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)命題的緣由。

關(guān)鍵詞：地方政府行為；“三來一補(bǔ)”；企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革；簡政強(qiáng)鎮(zhèn)；地方治理體系創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）11-0004-05

基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目“我國地方政府簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革模式跟蹤研究”（11CGL076）的最終成果之一；本文受到“2013年度笹川重要?jiǎng)?chuàng)新研究項(xiàng)目、2013年度中山大學(xué)博士研究生創(chuàng)新人才培養(yǎng)計(jì)劃”的資助。

作者簡介：郭明（1985-），男，吉林公主嶺人，政治學(xué)博士，廣東警官學(xué)院公共管理系教師，研究方向：當(dāng)代中國政治、地方政府行為、社區(qū)治安管理。

一、問題與進(jìn)路

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)取得飛速發(fā)展，而地方政府則在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中扮演了重要角色。改革開放初期，隨著“分灶吃飯”財(cái)政改革和行政分權(quán)化改革的推進(jìn)，地方政府通過卷入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)與運(yùn)作中，形成政府運(yùn)作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的方式來推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長，地方政府像企業(yè)老板一樣成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。[1]張靜在國家政權(quán)建設(shè)理論框架下探討基層政權(quán)在基層社會(huì)中的角色時(shí)提出“政權(quán)經(jīng)營者”的概念，她認(rèn)為基層政權(quán)利用“公共地位”對(duì)公有資產(chǎn)進(jìn)行合法運(yùn)營，一方面推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面也與其他市場行動(dòng)者形成了沖突關(guān)系。地方政府的經(jīng)營性行為給國家政權(quán)建設(shè)帶來消極后果。[2]雖說地方政府經(jīng)營企業(yè)行為帶來了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而地方政府經(jīng)營企業(yè)所獲得的利潤并沒有以為社區(qū)群眾謀福利為目的，不再將自己應(yīng)該承擔(dān)的行政管理事務(wù)和為基層社會(huì)提供公共服務(wù)作為自己的主業(yè)，而是以攫取和控制更多資源為目的，扮演“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”角色。[3]1994年分稅制改革以后，地方政府逐漸從經(jīng)營企業(yè)中退出來，并把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段轉(zhuǎn)到經(jīng)營土地上，“大興土木”[4]和“生財(cái)有道”[5]成為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)。在經(jīng)營土地的過程中，為了本地區(qū)的發(fā)展大計(jì)，地方政府不惜損害農(nóng)民利益，與經(jīng)濟(jì)集團(tuán)勾結(jié)，導(dǎo)致政府角色的缺位和錯(cuò)位，激化了政府與民眾之間的關(guān)系。近年來，農(nóng)村土地糾紛已成為農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的焦點(diǎn)，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重大問題。[6]地方政府征地所引發(fā)的群體性沖突已經(jīng)引起了中央的高度重視，并采取了遏制措施，但治理的效果并不明顯。地方政府也成為以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為中心的“維控型政權(quán)”。[7]

時(shí)代的變遷及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所面臨的困境激發(fā)了政府和學(xué)界對(duì)如何走出“經(jīng)營型政權(quán)”“維控型政權(quán)”的思考。吳理財(cái)以國家整合為視角指出，地方政府改革的核心是從“汲取型政府”向“服務(wù)型政府”，從“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)變。[8]趙樹凱認(rèn)為，用“政府制度化”來適應(yīng)高度分化、復(fù)雜的政治社會(huì)環(huán)境，建立起專業(yè)的結(jié)構(gòu)以執(zhí)行各種職能和任務(wù)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠同時(shí)滿足國家與基層社會(huì)的需求。[9]某種意義上，實(shí)踐者和理論界均指出構(gòu)建服務(wù)型政府是地方政府行為轉(zhuǎn)變的方向，并從理論和實(shí)踐上給予一定的闡釋。但學(xué)者們的研究工作卻忽視了從縱向的時(shí)間角度對(duì)地方政府行為變遷的歷史脈絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)性的探討。

本研究著重從縱向的歷時(shí)性角度探討地方政府行為演進(jìn)的歷史脈絡(luò)。為此，以廣東省佛山市順德區(qū)容桂街道改革開放30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程為研究對(duì)象，嘗試分析揭示地方政府行為變遷的歷史基礎(chǔ)及其帶來的經(jīng)驗(yàn)啟示。

二、地方政府行為變遷的實(shí)踐歷程：容桂的經(jīng)驗(yàn)

容桂街道成立于2000年2月，由桂洲鎮(zhèn)和容奇鎮(zhèn)合并而成。隨后，容桂街道撤鎮(zhèn)建區(qū)。2003年，順德被劃入佛山市，成為佛山市下面的一個(gè)區(qū)，順德市容桂區(qū)又轉(zhuǎn)變?yōu)槿莨鸾值擂k。容桂街道地處順德區(qū)南部，是順德區(qū)主城區(qū)的重要組成部分，靠近廣州，瀕臨港澳，地理位置十分優(yōu)越；廣珠西線、太澳高速公路、廣珠城際軌道穿境而過，交通極其便利。容桂街道轄區(qū)面積80平方公里，下轄23個(gè)居委會(huì)、3個(gè)村委會(huì)，常住人口近50萬，其中戶籍人口20多萬。經(jīng)歷改革開放30多年的發(fā)展，得益于草根企業(yè)的強(qiáng)勁生命力，容桂街道的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。如今，容桂街道已經(jīng)成為順德地區(qū)經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)總量全區(qū)最大，成為珠江三角洲地區(qū)重要的工業(yè)制造基地。30多年來，容桂街道經(jīng)歷了“三來一補(bǔ)”模式、“企業(yè)產(chǎn)權(quán)”改革、“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革等三個(gè)階段。下面，我們將對(duì)容桂街道改革開放以來經(jīng)歷的三個(gè)階段進(jìn)行梳理分析。

（一）“三來一補(bǔ)”模式：政府主導(dǎo)村鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起

20世紀(jì)80年代以后，歐美等西方發(fā)達(dá)國家逐漸走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，經(jīng)濟(jì)取得飛速發(fā)展。在東亞，日本、韓國、中國臺(tái)灣及中國香港等地區(qū)依靠發(fā)展制造業(yè)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。20世紀(jì)80年代，容桂對(duì)岸的香港地區(qū)工業(yè)發(fā)展迅速，逐步建立起一個(gè)以紡織、玩具、鐘表、服裝等為主導(dǎo)的輕工業(yè)制造業(yè)體系。由于毗鄰港澳，容桂是較早受到香港工業(yè)化熏染的地區(qū)之一。正如黎子流所說：“順德人的思想所以能夠‘先一步解放和進(jìn)一步解放，和順德人能夠以開闊的視野觀察世界和善于學(xué)習(xí)新事物分不開。解放思想離不開兩個(gè)條件：一個(gè)是香港人，一個(gè)是香港電視。與港澳鄉(xiāng)親的接觸開闊了視野，強(qiáng)烈沖擊了幾十年來僵化的思想觀念。他們（順德人）覺得借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)來發(fā)展自己，完全有可能取得香港一樣的成就?！愀垭娨曇矀鞑ハ冗M(jìn)的思想，對(duì)于人民群眾接觸外來世界，作用不可小視?！盵10]

隨著香港地區(qū)工業(yè)化水平的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的制造業(yè)在市場上的競爭優(yōu)勢(shì)不斷下降，由于土地資源、人力資源等成本的不斷上升，香港地區(qū)企業(yè)的生存難度越來越大。而處于改革開放初期的珠江三角洲地區(qū)，土地資源和人力資源具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。具有強(qiáng)烈商業(yè)意識(shí)的香港企業(yè)逐漸意識(shí)到把生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到人力資源、土地資源比較優(yōu)越的珠三角地區(qū)，而香港本地負(fù)責(zé)銷售環(huán)節(jié)，便可以節(jié)約大量的生產(chǎn)成本，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，這便是“前店后廠”的企業(yè)發(fā)展模式。容奇鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)地抓住了發(fā)展機(jī)遇，開啟了中國外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的大門，嘗試以“三來一補(bǔ)”（來料加工、來樣加工、來件裝配和補(bǔ)償貿(mào)易）的貿(mào)易形式來發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，為容桂的工業(yè)化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在政府領(lǐng)導(dǎo)的牽線搭橋下，容奇鎮(zhèn)成立了全國最早的“三來一補(bǔ)”企業(yè)——容奇大進(jìn)制衣廠。[11]endprint

工業(yè)制造業(yè)方面，在香港工業(yè)化的影響下，容桂人采取“反求工程”策略，大力發(fā)展本土化加工廠，推動(dòng)容桂經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。最早采取“反求工程”發(fā)展本土化企業(yè)的是電風(fēng)扇制造業(yè)。由于容桂與香港聯(lián)系緊密，容桂人所使用的家用電器大部分是香港地區(qū)親戚帶過來的。具有商業(yè)意識(shí)和創(chuàng)業(yè)精神的容桂人看到了電風(fēng)扇市場的巨大商機(jī)，他們通過香港親屬購買回一批電風(fēng)扇，通過拆卸、研制、改裝等方式進(jìn)行制造，受到市場的熱烈歡迎。截止到1985年，容桂所在的順德地區(qū)共有14家電風(fēng)扇廠，生產(chǎn)能力881萬臺(tái)，產(chǎn)量占全國20.6%，為國內(nèi)最大的風(fēng)扇生產(chǎn)基地，其中桂洲鎮(zhèn)風(fēng)扇廠產(chǎn)值突破1億元，成為廣東產(chǎn)值最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。[12]

容桂利用毗鄰香港的地緣優(yōu)勢(shì)，將外向型經(jīng)濟(jì)與容桂本地工業(yè)基礎(chǔ)緊密聯(lián)系起來，大批村鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起，最終推動(dòng)了容桂地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化的迅速發(fā)展。當(dāng)時(shí)的桂洲鎮(zhèn)，鎮(zhèn)村兩級(jí)直接或間接生產(chǎn)出口產(chǎn)品的外向型企業(yè)多達(dá)89家，在這些企業(yè)中，合資、合作企業(yè)有12家，與外貿(mào)部門聯(lián)營5家，“三來一補(bǔ)”19家。從1979年至1991年，順德共產(chǎn)生11個(gè)國家優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，其中屬于容奇鎮(zhèn)和桂洲鎮(zhèn)的占五個(gè)——容聲電冰箱、容聲電飯鍋、德力柴油機(jī)、冠華飼料及愛德電飯鍋。這表明，容桂地區(qū)的工業(yè)實(shí)力具有明顯的優(yōu)勢(shì)。短短幾年間，大批企業(yè)的入駐改變了容奇鎮(zhèn)和桂洲鎮(zhèn)原來以農(nóng)業(yè)為主的單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，大量的勞動(dòng)力的涌入為這些企業(yè)的發(fā)展注入了活力，居民的收入大幅提高。

（二）“企業(yè)產(chǎn)權(quán)”改革：政府從經(jīng)營企業(yè)中游離出來

雖說在香港地區(qū)工業(yè)文化的影響下，容桂人憑借其自身的優(yōu)勢(shì)發(fā)展出大批本土化村鎮(zhèn)企業(yè)，然而，容桂地區(qū)發(fā)展起來的村鎮(zhèn)企業(yè)大部分是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。其中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是通過政府的“公家”身份向銀行貸款、借債而發(fā)展起來的，政府與企業(yè)成為“父子關(guān)系”。這既浪費(fèi)了國家資源，又壓抑了企業(yè)的發(fā)展活力。正如老百姓所形容的，“不管企業(yè)窮不窮，每天喝得臉通紅；不管效益差不差，要坐‘奧迪、‘桑塔納”、“企業(yè)有錢分曬。缺錢向銀行貸，還債靠下一屆。出問題就走曬，包袱政府背曬?！痹谡肮摇鄙矸莸挠鹨硐潞豌y行持續(xù)的資金支持下，“負(fù)債經(jīng)營”推動(dòng)了大批村鎮(zhèn)企業(yè)拔地而起，“盲目投資、重復(fù)投資”屢見不鮮。1994年，桂洲鎮(zhèn)屬51間企業(yè)總資產(chǎn)38.05億元，總負(fù)債高達(dá)3.9億元，企業(yè)負(fù)債率高達(dá)87.8%。[13]這些逐步成長起來的村鎮(zhèn)企業(yè)表面風(fēng)風(fēng)光光，背地里卻暗藏危機(jī)，負(fù)債累累。

隨著各種外部優(yōu)勢(shì)的逐漸衰減和市場競爭的不斷加劇，政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生嚴(yán)重沖突。政府與企業(yè)的“父子關(guān)系”“戀人關(guān)系”導(dǎo)致了企業(yè)發(fā)展過程中產(chǎn)權(quán)不明、公私不分、責(zé)權(quán)不分等弊端，造成國有資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。政府主導(dǎo)型村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展所面臨的困境呼喚著企業(yè)改革。

富有“改革創(chuàng)新、敢為人先”精神的順德領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到，政府主導(dǎo)發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路束縛了順德經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，“不擺脫舊體制的束縛，就只有落后，最后是死路一條?！闭?dāng)順德領(lǐng)導(dǎo)思考如何解除束縛順德經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的羈絆時(shí)，1992年1月，鄧小平南巡來到順德珠江冰箱廠，對(duì)順德經(jīng)濟(jì)所取得成就給予了肯定，并說出“千條道理、萬條道理，比不上發(fā)展才是硬道理”的箴言。

在鄧小平提出的“發(fā)展才是硬道理”與廣東省政府的激勵(lì)和推動(dòng)下，為了拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制空間，容桂所在的順德市率先進(jìn)行了以“企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革”為核心的順德綜合改革試驗(yàn)，為從計(jì)劃型商品經(jīng)濟(jì)體制向構(gòu)建社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變“探路”。1992年順德綜合改革可以概括為四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)——“以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革；以理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系為核心的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革；以調(diào)整行政建制和組建股份合作制、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為核心的農(nóng)村改革；以社會(huì)化保障為核心的社會(huì)福利制度改革?！盵14]在這四個(gè)領(lǐng)域的改革中，企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革是1992年順德綜合改革的核心。

容桂審視自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在的問題，緊跟順德市企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的節(jié)奏，將鎮(zhèn)屬企業(yè)運(yùn)作與政府體系分離，使村鎮(zhèn)企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)明晰，使政府回歸到為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)提供服務(wù)。1993年下半年到1994年底，容桂從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)順德企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)規(guī)定，圍繞村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的突出問題，把改革之劍指向了“企業(yè)產(chǎn)權(quán)所有制”，開啟了以“產(chǎn)權(quán)改革”為核心的“容桂改革”，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步駛向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的快車道。按照“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、貼身經(jīng)營、利益共用、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，和“以股份制為主要形式的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的混合型經(jīng)濟(jì)格局”的目標(biāo)，容桂采取“靚女先嫁”、“一元錢賣企業(yè)”及“安樂死”等做法，把優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與形成企業(yè)內(nèi)部先進(jìn)的經(jīng)營模式作為改革的方向，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、職能分明”的現(xiàn)代企業(yè)制度。在當(dāng)時(shí)的桂洲鎮(zhèn)，根據(jù)順德市委、市政府關(guān)于企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，按照“全面準(zhǔn)備，因廠制宜，抓住一塊，轉(zhuǎn)換一塊，搞活一塊”的原則，桂洲鎮(zhèn)拉開了企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的大幕。截至1994年底，鎮(zhèn)屬46家企業(yè)全部實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)制，其中，實(shí)行股份合作制的企業(yè)有2家，中外聯(lián)合經(jīng)營的企業(yè)有6家，公私合作經(jīng)營有2家，公有民營有8家，轉(zhuǎn)讓拍賣有5家，其他經(jīng)營形式有3家。企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革后的公有資產(chǎn)和多種形式的民營資產(chǎn)的比例為55：45。[13]通過這次改革，容桂政府解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制問題、破除了羈絆鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的障礙，政府主動(dòng)退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭，不再干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，而成為為企業(yè)服務(wù)的管理者角色。

企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革后，現(xiàn)代企業(yè)制度基本搭建起來。容桂大批骨干企業(yè)不斷地發(fā)展壯大，如容聲、格蘭仕、萬和等國際化企業(yè)。目前，容桂經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，現(xiàn)有各類企業(yè)及個(gè)體工商戶近2萬家，超億元企業(yè)108家、超十億元企業(yè)15家、超百億元企業(yè)2家，形成了以格蘭仕、海信科龍、萬和等為龍頭的智能家電；以伊之密、樂善等為龍頭的機(jī)械模具；以華潤涂料、德美化工等為龍頭的化工涂料；以愛立信、泰科等為龍頭的信息電子，以及以大冢、環(huán)球、康富來等為龍頭的醫(yī)藥保健五大支柱產(chǎn)業(yè)，汽車配件、新材料等新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，基本構(gòu)成了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出、配套產(chǎn)業(yè)鏈完備的特色鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)。[15]endprint

此外，企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革有效地推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從勞動(dòng)密集型加工業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了以家電為主的工業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展態(tài)勢(shì)初步形成，進(jìn)一步推動(dòng)了桂洲鎮(zhèn)企業(yè)與國家市場接軌，實(shí)現(xiàn)資金、技術(shù)、設(shè)備、市場的國際化。2008年容桂被授予全國唯一的“中國品牌名鎮(zhèn)”。2010年，容桂實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值1367.4億元，成為名副其實(shí)的“千億大鎮(zhèn)”。截至2012年，容桂擁有中國馳名商標(biāo)7個(gè)，中國名牌產(chǎn)品11個(gè)，廣東省著名商標(biāo)27個(gè)，廣東省名牌產(chǎn)品34個(gè)，是廣東省內(nèi)著名品牌最為集中的地區(qū)之一。[15]

（三）“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革：構(gòu)建公共服務(wù)型政府的路徑選擇

企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革也催生出大批本土民營企業(yè)，釋放了民營企業(yè)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)增長能力，促使容桂成為全國鎮(zhèn)域民營經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。然而，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，容桂街道現(xiàn)行的政府行政管理體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模已經(jīng)完全不匹配。龐大的人口規(guī)模、超大的經(jīng)濟(jì)總量與狹小的地域面積、孱弱的政府社會(huì)管理能力之間的張力已難以適應(yīng)由民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的容桂經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化。這意味著傳統(tǒng)意義上的行政管理體制和社會(huì)治理模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

首先，黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置僵化、政府職能滯后。一般而言，官僚組織的內(nèi)聚力越強(qiáng)，其制度化水平就越高。容桂街道黨政組織設(shè)置的僵硬化是目前基層政權(quán)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)基層政權(quán)行政管理體制所面臨的困境之一。從黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置來看，容桂政府內(nèi)部黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出分裂式、離散式狀態(tài)，黨委、行政部門之間缺乏合力，嚴(yán)重影響了政府內(nèi)部的分工與合作，政府的工作效率大打折扣。在上下級(jí)職責(zé)關(guān)系上，上下級(jí)的行政管理權(quán)限難以有效地劃分，有些行政管理權(quán)力本應(yīng)該下放到鎮(zhèn)街政府卻往往把持在區(qū)政府手里，有些行政管理事務(wù)需要區(qū)政府來處理的卻又反過來甩給鎮(zhèn)街政府，上下級(jí)政府之間的張力由此體現(xiàn)出來。“應(yīng)該由我們基層政府管理的事項(xiàng)卻一直把持在區(qū)（政府）里面，而我們管都管不到的任務(wù)，交給我們來做，做出不來怎么辦，糊弄唄?！边@使得鎮(zhèn)街政府完全不能成為機(jī)構(gòu)職責(zé)清晰、完備的一級(jí)政府。

由于基層政府是直接從“人民公社”演變而來的，人民公社所履行的政府職能深刻地影響著改革開放以后基層政府的職能發(fā)揮。改革開放以后建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制的主要工作是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、落實(shí)計(jì)劃生育政策、收取農(nóng)業(yè)稅、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。而作為市、市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)的街道辦主要是負(fù)責(zé)市、市轄區(qū)政府交辦的行政事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)工作，反映居民的意見和要求。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，容桂街道比改革開放初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道要遭遇更多新問題，例如城市規(guī)劃、土地審批、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些新時(shí)期容桂街道所面對(duì)的并需要加以解決的問題，必然要求政府變革治理手段，擺脫僵硬化的治理習(xí)慣，促進(jìn)容桂政府職能轉(zhuǎn)型。

其次，容桂街道的行政管理能力不斷地被弱化。容桂街道占地面積80平方公里，人口規(guī)模卻達(dá)到50萬之多。大批民營企業(yè)的成長吸引了越來越多外來人涌入。在筆者調(diào)查的9個(gè)社區(qū)中，有8個(gè)社區(qū)呈現(xiàn)出“本地人口少、外來人口多”的人口倒掛現(xiàn)象，外來人口的入駐給本已復(fù)雜的政府行政管理和社會(huì)治理體制帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，2012年，容桂實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值386.6億元、工商稅收51.86億元、金融機(jī)構(gòu)人民幣年末存款余額438.77億元、容桂街道居民儲(chǔ)蓄余額290.35億元，已達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，社會(huì)形態(tài)逐漸從小康社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)型。容桂街道無論是人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均相當(dāng)于內(nèi)地的中等城市，而其行政體制卻還是科級(jí)單位。面對(duì)如此規(guī)模的經(jīng)濟(jì)總量，容桂街道的行政管理體制、社會(huì)管理權(quán)限、部門機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

“容桂屬于街道建制，只是順德區(qū)的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位極不相稱。我們近年推出了‘空間有限，創(chuàng)意無限發(fā)展理念，一方面通過加強(qiáng)與周邊地區(qū)的橫向聯(lián)合、溝通，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的發(fā)展，另一方面通過產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，探索異地工業(yè)園，為本地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造條件。然而，在與周邊地區(qū)的合作交流中，街道顯得底氣不足。”在社會(huì)管理方面，容桂街道面臨著行政資源少，政府的基礎(chǔ)性權(quán)力弱與政府承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任重之間的張力，政府官員和學(xué)者通常用“西瓜大的責(zé)任、芝麻大的權(quán)力”、“人大衫小、腳大鞋小”等術(shù)語來比喻容桂街道遭遇的困境。在財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系方面，容桂面臨著政府財(cái)政權(quán)與行政權(quán)不匹配的困境。由于街道沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，其大部分稅收上繳到中央政府、廣東省政府及順德區(qū)政府，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的容桂街道只能拿到小部分財(cái)政分成，這削弱了基層政權(quán)統(tǒng)籌使用財(cái)力的能力，弱化了街道集中資源進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展的能力，致使其無力承擔(dān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)事務(wù)的管理，造成了政府在執(zhí)行公共政策過程中的低效性。

最后，容桂街道無法滿足民眾和企業(yè)對(duì)公共服務(wù)的訴求。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、容桂地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的不斷增大、民眾生活水平和收入水平的顯著提升，民眾對(duì)政府提供的公共服務(wù)需求不斷增長，必然要求政府不斷滿足民眾的多元化的公共服務(wù)需求。此外，20世紀(jì)90年代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革以來，在容桂街道黨工委、辦事處的帶領(lǐng)下，容桂地區(qū)的企業(yè)產(chǎn)業(yè)格局不斷優(yōu)化，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)突出。目前，全街道共有各類企業(yè)及個(gè)體工商戶近2萬家，超億元企業(yè)108家、超十億元企業(yè)15家、超百億元企業(yè)2家，高新技術(shù)企業(yè)50家，形成了完整的地區(qū)產(chǎn)業(yè)體系。這些企業(yè)大都是國內(nèi)或國際市場的主力軍，也是容桂經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者，這些具有國際眼光和本土情懷的企業(yè)對(duì)容桂街道有較為強(qiáng)烈的地區(qū)歸屬感，他們既關(guān)注自身企業(yè)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，又關(guān)注容桂街道的整體發(fā)展。

為了解決容桂街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中所面臨的發(fā)展瓶頸，在中央政府深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理改革意見的指導(dǎo)、廣東省“富縣強(qiáng)鎮(zhèn)”戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)和順德“大部制”改革的推動(dòng)之下，2009年11月，順德區(qū)容桂街道啟動(dòng)了“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革試點(diǎn)工作。通過對(duì)改革實(shí)踐的觀察與分析，容桂街道改革主要包括兩個(gè)維度：其一，變革黨政內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)——在被賦予部分縣級(jí)管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，容桂街道進(jìn)行黨政組織機(jī)構(gòu)的變革，重新梳理既有相關(guān)部門，并構(gòu)建出新的大部門體制，這在一定程度上提高了黨政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率。在此基礎(chǔ)上，通過搭建“兩級(jí)政府服務(wù)體系”，把政府服務(wù)延伸到基層社區(qū)（村），從而大大提升了政府服務(wù)水平；其二，理順黨政外部治理關(guān)系——容桂街道把政府權(quán)力歸還給社會(huì)，激發(fā)社會(huì)活力，主動(dòng)培育和發(fā)展各類社會(huì)組織，并通過授權(quán)、轉(zhuǎn)移或購買等方式來創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)供給模式，從而形成政府與各類社會(huì)組織協(xié)同供給社會(huì)服務(wù)的新格局。endprint

通過4年多的改革實(shí)踐，容桂街道不僅優(yōu)化了黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制，優(yōu)化了公共權(quán)力，提升了公共服務(wù)能力，而且通過政府、市場與社會(huì)關(guān)系的理順，創(chuàng)新了社會(huì)管理方法，提高了政府服務(wù)與社會(huì)服務(wù)供給水平，最終形成了政府與社會(huì)協(xié)同的地方治理格局。容桂改革經(jīng)驗(yàn)得到了媒體、學(xué)者和其他地區(qū)政府實(shí)踐者的廣泛關(guān)注。某種意義上，容桂街道“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革不僅開啟了地方政府以“治權(quán)改革”[16]來創(chuàng)新地方治理體系的趨勢(shì)，而且在扎扎實(shí)實(shí)地踐行著十八屆三中全會(huì)所提出的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求。

三、結(jié)論

本文通過對(duì)容桂街道改革開放30多年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程的梳理，呈現(xiàn)了地方政府行為變遷的歷史脈絡(luò)，分析了地方政府從“政權(quán)經(jīng)營者”向“服務(wù)供給者”轉(zhuǎn)變的歷史必然性。從案例本身來看，容桂街道三個(gè)階段的發(fā)展歷程可以給其他類似遭遇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之困的地方政府以啟發(fā)。某種意義上，這三個(gè)階段變遷過程揭示了地方政府行為變遷既是上級(jí)政府驅(qū)動(dòng)和下級(jí)政府主動(dòng)的結(jié)果，也是地方政府走出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型之困的路徑抉擇。

首先，改革開放初期，解決農(nóng)民的溫飽問題、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是擺在容桂領(lǐng)導(dǎo)面前的大事。受香港地區(qū)的影響，容桂街道領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)抓住發(fā)展機(jī)遇，采取“三來一補(bǔ)”的貿(mào)易策略，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。受改革開放初期的形勢(shì)所限，上級(jí)政府沒有公開支持，而是采取默許的態(tài)度來支持容桂發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。這為容桂街道工業(yè)化快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

其次，當(dāng)村鎮(zhèn)企業(yè)遭遇發(fā)展困境之時(shí)，容桂街道大刀闊斧地進(jìn)行企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革。容桂街道開展企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革源于鄧小平“南巡講話”，隨后，容桂所在的順德被批準(zhǔn)撤縣變市，成立順德市，1992年9月17日，廣東省把順德市列為“廣東省綜合改革試驗(yàn)市”。正是在上級(jí)政府的持續(xù)關(guān)注和扶持下，容桂所在的順德市才得以順利地開展了企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，使容桂駛上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道，成為全國鎮(zhèn)域民營經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。

最后，隨著民營經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，新時(shí)期容桂街道呈現(xiàn)出新的不適應(yīng)性，經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)增長、社會(huì)管理任務(wù)的不斷增大與現(xiàn)行的行政管理體制之間存在張力。為了解決這一問題，在中央推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革和廣東省“富縣強(qiáng)鎮(zhèn)”決策的驅(qū)動(dòng)下，容桂街道進(jìn)行“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革。這一改革不僅提升了政府服務(wù)水平，理順了政府、社會(huì)及市場的關(guān)系，而且創(chuàng)新了地方治理體系。這一地方治理體系創(chuàng)新的探索在一定意義上為實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化與提升國家治理能力提供了經(jīng)驗(yàn)啟示。

通過對(duì)容桂街道經(jīng)歷的“三來一補(bǔ)”模式、“企業(yè)產(chǎn)權(quán)”改革、“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革等三個(gè)發(fā)展階段的觀察與梳理，發(fā)現(xiàn)這幾個(gè)階段看似相互獨(dú)立，缺乏銜接性，而實(shí)際上三個(gè)階段演變歷程具有一定的連續(xù)性、系統(tǒng)性，上一階段發(fā)展困境的出現(xiàn)呼喚和引發(fā)了下一階段改革的推進(jìn)。容桂街道政府行為演進(jìn)的歷程在某種意義上間接地揭示了黨和中央提出國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化這個(gè)命題的必然性。

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【責(zé)任編輯：孫 巍】endprint