分稅制改革：反思及抉擇

姚軒鴿

從分稅制設(shè)計(jì)之日起，關(guān)于其優(yōu)劣利弊的爭(zhēng)論就從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。1994年正式實(shí)施以來(lái)，更是少有消停。而且，每逢大的周年紀(jì)念，爭(zhēng)論之聲自會(huì)周期性地高調(diào)一段時(shí)間。今年是分稅制實(shí)施20周年，爭(zhēng)論的分貝已經(jīng)日漸上揚(yáng)，然而，細(xì)究這些持續(xù)性的爭(zhēng)論與爭(zhēng)議，除了因?yàn)榉侄愔脐P(guān)涉央地和官民雙方基于利益立場(chǎng)的分歧外，認(rèn)識(shí)上至今尚未達(dá)成共識(shí)則是主要原因。比如，分稅制的終極目的到底是什么，不是被忽視或無(wú)視，就是根本不承認(rèn)。自然，關(guān)于分稅制優(yōu)劣、利弊、得失的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也就形形色色，評(píng)價(jià)結(jié)論也就眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。

標(biāo)準(zhǔn)不一，“公”“婆”似乎都有理

分稅制改革啟動(dòng)于1994年1月1日，至此，中國(guó)財(cái)稅治理體系開(kāi)始了一個(gè)新格局。經(jīng)過(guò)20年的不斷完善與改進(jìn)，聚財(cái)績(jī)效與新問(wèn)題開(kāi)始相伴而出。深究其因，原來(lái)是因?yàn)殡p方所依據(jù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)各異。

毋庸諱言，分稅制改革的原初動(dòng)力，就是因?yàn)椤皟蓚€(gè)比重”偏低。一個(gè)是中央財(cái)政總支出占GDP的比例偏低，分稅制前的這一比重僅有20%多一點(diǎn)，而且還呈繼續(xù)下降的趨勢(shì)。而發(fā)達(dá)國(guó)家的這一比重通常達(dá)到了40%左右。另一個(gè)是中央財(cái)政支出占總支出的比重偏低，只有31.6%，而且這一比重也在逐年下降。而發(fā)達(dá)國(guó)家的這一比重，平均都達(dá)到了60%以上。就是一些轉(zhuǎn)軌國(guó)家的這一比重，平均也達(dá)到了60%。因此，分稅制的設(shè)計(jì)與改革，直接的，也最為緊迫的目的與動(dòng)力，就是如何提高“兩個(gè)比重”。因此，能否提高這“兩個(gè)比重”，也就成為衡量分稅制方案優(yōu)劣以及改革成敗與利弊得失的直接標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐證明，提高“兩個(gè)比重”的改革目標(biāo)很快就實(shí)現(xiàn)了，而且，“兩個(gè)比重”明顯上升。

另外，分稅制改革的原初動(dòng)力還有一個(gè)，就是擔(dān)心持續(xù)性的“兩個(gè)比重”偏低，會(huì)使中央喪失對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”格局，從而失去對(duì)整個(gè)社會(huì)、政治以及文化生活的權(quán)威調(diào)控。

直言之，若以此兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估分稅制的優(yōu)劣以及利弊得失的話，肯定會(huì)得出“好得很”的結(jié)論。因?yàn)檎欠侄愔?，似乎拯救了“崖邊上的中?guó)財(cái)政”，而且，“20年來(lái)一直影響甚至決定著整個(gè)中國(guó)的財(cái)政格局”。而其批評(píng)者，若是也認(rèn)同這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的話，也只會(huì)在總體肯定的前提下，指出一些新的問(wèn)題與弊端。

問(wèn)題在于，國(guó)家和政府創(chuàng)建稅制，實(shí)施分稅制的終極目的，就是為了不斷提高“兩個(gè)比重”，強(qiáng)化中央的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，或者無(wú)限度地提升中央在政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)中的影響力嗎？如果是，此標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑應(yīng)成為評(píng)價(jià)稅制及分稅制優(yōu)劣以及利弊得失的終極標(biāo)準(zhǔn)。如果不是，那人們創(chuàng)建稅制，包括分稅制，實(shí)施稅制改革的終極目的，或者說(shuō)評(píng)價(jià)稅制及其分稅制優(yōu)劣以及利弊得失的終極目的或標(biāo)準(zhǔn)又是什么？

終極標(biāo)準(zhǔn)：稅制改革的方向

稅制或分稅制的終極目的究竟是什么？有人認(rèn)為是為了國(guó)家聚財(cái)，有人認(rèn)為是為了調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，有人認(rèn)為是為了調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配的不公，也有人認(rèn)為是為了老百姓的福利等等。問(wèn)題是，這些都是人類(lèi)社會(huì)創(chuàng)建稅制、進(jìn)行稅制改革的共同的、普遍的、客觀的、絕對(duì)的目的，這是稅制或分稅制改革的終極目的嗎？

回答顯然是否定的。判定一個(gè)稅制或分稅制之優(yōu)劣，只能看它對(duì)一個(gè)社會(huì)中每個(gè)國(guó)民生存與發(fā)展的基本需求滿足和實(shí)現(xiàn)之程度如何。無(wú)疑，能夠滿足一個(gè)社會(huì)所有人基本需求的稅制或分稅制，就是優(yōu)良的文明的稅制；反之，較少滿足一個(gè)社會(huì)所有人基本需求的稅制或分稅制，則是惡劣的落后的稅制。而這一終極目的或標(biāo)準(zhǔn)，就是“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”。即不傷害一人地增進(jìn)所有國(guó)民福祉總量，才是人類(lèi)社會(huì)創(chuàng)建稅制及進(jìn)行稅制改革的終極目的，也就是評(píng)價(jià)一個(gè)稅制或分稅制優(yōu)劣的終極標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這一標(biāo)準(zhǔn)，僅僅適應(yīng)于征納稅人根本利益不發(fā)生沖突、可以兩全的情境。一旦征納稅人之間的根本利益發(fā)生根本性沖突、不可兩全，則應(yīng)奉行“最大凈余額”的功利主義標(biāo)準(zhǔn)，即“最大多數(shù)人的最大幸?！焙汀白晕覡奚钡慕K極標(biāo)準(zhǔn)。

這就是說(shuō)，稅制及其分稅制的優(yōu)劣以及利弊得失，只能看其增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民福祉總量的大小與多少。增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民福祉總量越大越多的分稅制就越優(yōu)良，利就越大于弊，就應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持；否則，增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民福祉總量越小越少，就越落后，弊就越大于利，就應(yīng)該盡快放棄。

但常識(shí)告訴我們，一個(gè)稅制或分稅制的優(yōu)劣，就其操作性而言，不可能只有一個(gè)終極標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)一個(gè)稅制，包括分稅制優(yōu)劣，還有一個(gè)最高標(biāo)準(zhǔn)，即人道自由的標(biāo)準(zhǔn)。分稅制的優(yōu)劣，還要看它是否把每一個(gè)納稅人當(dāng)人看，能夠體現(xiàn)它對(duì)殘疾人和社會(huì)弱勢(shì)群體的稅收關(guān)懷與優(yōu)惠，看它是否能夠關(guān)注每一個(gè)征納稅人基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。同時(shí)，更要看它是否能夠“使納稅人成為人”，有助于促進(jìn)每一個(gè)納稅人的“自我實(shí)現(xiàn)”、“自我選擇”、“自我完善”，即自我潛能的實(shí)現(xiàn)?；蛘哒f(shuō)，要看其能否給予納稅人更多更大的自由。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，評(píng)價(jià)一個(gè)稅制，包括分稅制的優(yōu)劣，還有一個(gè)根本標(biāo)準(zhǔn)，即公正平等的標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)?，正如亞?dāng)·斯密說(shuō)：“與其說(shuō)仁慈是社會(huì)存在的基礎(chǔ)，還不如說(shuō)正義是這種基礎(chǔ)?！焙?jiǎn)而言之，只有全部符合上述標(biāo)準(zhǔn)的稅制或分稅制才是真正優(yōu)良的、善的、有價(jià)值、值得追求的。否則，則是不值得繼續(xù)追求的，需要進(jìn)行改革的。

分稅制重估

毋庸置疑，若以上述標(biāo)準(zhǔn)對(duì)分稅制進(jìn)行反省與評(píng)估的話，分稅制的歷史功德雖然不應(yīng)否認(rèn)，但其發(fā)展到今天所顯露的問(wèn)題也不少，主要存在三個(gè)方面：

第一，分稅制改革顯然混淆了社會(huì)創(chuàng)建稅制或分稅制的終極標(biāo)準(zhǔn)與最高、根本、具體標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)區(qū)別，特別是具體標(biāo)準(zhǔn)與終極標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)區(qū)別。這一方面意味著，分稅制改革是以解決“兩個(gè)比重偏低”與“維護(hù)中央權(quán)威”的具體目的為主要目標(biāo)的。因此，衡量分稅制及其改革的成敗得失，很容易以這兩個(gè)目標(biāo)作為終極或最高或根本標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而得出相應(yīng)的成與敗、得與失、利與弊的結(jié)論。

最明顯的結(jié)果是，貧富懸殊問(wèn)題越來(lái)越大，區(qū)域分配問(wèn)題、城鄉(xiāng)收入差距等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。事實(shí)上，龐大的財(cái)政收入，不是被用于插手和干擾正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活，就是被官員們大肆揮霍和浪費(fèi)。而一直被社會(huì)各界長(zhǎng)期詬病的“三公消費(fèi)”問(wèn)題，就是其中之一。深究其因，無(wú)不與現(xiàn)行分稅制單一的“聚財(cái)式”核心價(jià)值有關(guān)，與各級(jí)權(quán)力，特別是財(cái)稅權(quán)力缺乏有效否決類(lèi)監(jiān)督制衡機(jī)制有關(guān)。

第二，分稅制改革有意無(wú)意地忽視了它真正的主體——全體國(guó)民或納稅人。直言之，1994年的分稅制是官員主導(dǎo)完成的，是中央政府的官員與省一級(jí)政府官員之間，經(jīng)過(guò)艱苦的博弈和談判制定并啟動(dòng)的。因此，其民意基礎(chǔ)的廣泛性、堅(jiān)實(shí)性與合意性，難免存在程序性的缺陷，難以真正反映和體現(xiàn)大多數(shù)納稅者的稅收意志與財(cái)政意愿。

當(dāng)然，分稅制存在的這些缺陷，與中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政體背景有關(guān)。而且，缺乏基本的納稅人利益表達(dá)協(xié)商機(jī)制，無(wú)法大規(guī)模地集聚大多數(shù)國(guó)民的稅收意志與對(duì)公共產(chǎn)品的需求意愿?；蛘哒f(shuō)，在稅制的合意性或合法性方面，至今還有許多缺的課要補(bǔ)。問(wèn)題更在于，如果這些缺陷不及時(shí)矯正的話，未來(lái)可能面臨的稅收風(fēng)險(xiǎn)將是致命的。

第三，分稅制改革無(wú)疑僅僅注意到了中央地方之間，以及納稅人之間權(quán)利與義務(wù)的公正分配問(wèn)題，但卻嚴(yán)重忽視了省級(jí)政府與市、縣、鄉(xiāng)地方政府之間，以及征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)的公正分配問(wèn)題。坦率地說(shuō)，發(fā)軔于“兩個(gè)比重偏低”以及“維護(hù)中央權(quán)威”的分稅制，就是認(rèn)為原來(lái)中央、地方之間的權(quán)利與義務(wù)分配不公，地方政府拿的太多，中央政府拿的太少，因此要通過(guò)分稅制改革，改變這種“不公正”的局面。與此同時(shí)，為了保證能源源不斷地能從納稅人那里收到更多的稅款，自然也關(guān)注稅負(fù)的“誰(shuí)負(fù)”等公正問(wèn)題，不至于因?yàn)榧{稅人之間的稅負(fù)不公問(wèn)題，增加稅收?qǐng)?zhí)法的成本與效率，帶來(lái)無(wú)法把握和預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。

省級(jí)政府與市、縣、鄉(xiāng)地方政府之間權(quán)利與義務(wù)的分配不公問(wèn)題表現(xiàn)在：財(cái)政收入總是根據(jù)權(quán)力大小的博弈規(guī)則向上走，一級(jí)抽一級(jí)，行政級(jí)別越低，可支配的收入反而越少。相反，行政級(jí)別越低，承擔(dān)的貼近民眾真正需求的責(zé)任和義務(wù)卻越多，這就會(huì)造成新的不公，導(dǎo)致政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，要么數(shù)量不足，要么質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，或者提供給國(guó)民的公共產(chǎn)品合意性差，不合大多數(shù)國(guó)民的胃口，即“用之于民”的并非“民之所急需”。

而征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配不公的問(wèn)題更為嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：

一方面，政府“取之于民”過(guò)多，而且沒(méi)有真正“用之于民”，嚴(yán)重違背了征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配的公正原則。就增值稅17%的稅率而言，2013年年初，在170多個(gè)開(kāi)征增值稅的國(guó)家和地區(qū)中，增值稅的基本稅率低于17%的有91個(gè)國(guó)家和地區(qū)（其中大多數(shù)是發(fā)展中國(guó)家），占53.5%。而在中國(guó)周邊的18個(gè)開(kāi)征增值稅的國(guó)家和地區(qū)中，有16個(gè)國(guó)家和地區(qū)增值稅的基本稅率不超過(guò)15%，占88.9%。

另一方面，政府“取之于民”的，事實(shí)上，也沒(méi)有真正“用之于民之所需”。眾所周知，稅收是國(guó)民與政府之間就公共產(chǎn)品交換價(jià)款締結(jié)和履行契約的活動(dòng)。國(guó)民交稅，正如我們從市場(chǎng)上購(gòu)物一樣，是為了購(gòu)買(mǎi)到所真正需要的產(chǎn)品或服務(wù)。不同的是，國(guó)民從政府那里交換到的產(chǎn)品，是其生存和發(fā)展所需要的公共產(chǎn)品，與具有“排他性”和“競(jìng)爭(zhēng)性”的私人產(chǎn)品不同。而且，這些公共產(chǎn)品，也存在一個(gè)結(jié)構(gòu)的組合與層次問(wèn)題，有可以滿足物質(zhì)層次需求的，比如生理、安全類(lèi)的，也有滿足社會(huì)層次需求的，比如自由、尊嚴(yán)、愛(ài)等，還有滿足高級(jí)層次需求的，比如認(rèn)知、審美等等。因此，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，就應(yīng)該結(jié)構(gòu)合理合意，不僅要關(guān)注低層次的需求，比如生存類(lèi)、民生類(lèi)，更應(yīng)提供社會(huì)需求類(lèi)以及高級(jí)的認(rèn)知與審美需求類(lèi)。遺憾的是，當(dāng)下中國(guó)的預(yù)算支出，仍然逃不出“民生”價(jià)值導(dǎo)向的桎梏，以為“民生”是唯一的預(yù)算支出目的。豈不知，當(dāng)下中國(guó)國(guó)民最緊迫的需求不僅僅是這些，更是比較高級(jí)或高級(jí)的社會(huì)類(lèi)與精神類(lèi)的公共產(chǎn)品供給。

更為嚴(yán)重的是，政府收入中還有很大的一塊——“非稅收入”，至今沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算。令人觸目驚心的是，中國(guó)政府從國(guó)民那里征收的財(cái)富，或者說(shuō)“取之于民”的財(cái)富實(shí)在太多了，收稅的問(wèn)題，或在于“用稅”的合理合法與否。

分稅制改革的未來(lái)抉擇

分稅制得失利弊爭(zhēng)論的意義就在于，如何不斷確定符合實(shí)際的新目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，彌補(bǔ)缺陷，最大限度地發(fā)揮稅收在國(guó)家文明治理中的職能與作用。

筆者以為，未來(lái)分稅制改革主要應(yīng)關(guān)注以下三個(gè)方面。

第一，必須明確新一輪分稅制改革的終極目的，堅(jiān)決擯棄“聚財(cái)式”稅制改革價(jià)值導(dǎo)向與慣性，并以此為終極標(biāo)準(zhǔn)，判定稅制的優(yōu)劣以及分稅制改革的得失成敗。這是因?yàn)?，終極目的的缺失，大多會(huì)導(dǎo)致分稅制改革方向的迷失，使分稅制改革走彎路，付出不必要的代價(jià)?；蛘哒f(shuō)，不管新一輪分稅制改革的具體目標(biāo)有多少，增進(jìn)全社會(huì)和每一個(gè)國(guó)民的福祉總量，或者增進(jìn)絕大多數(shù)國(guó)民的福祉總量應(yīng)是其終極目的，也是判定稅制方案優(yōu)劣、稅制改革成敗的唯一的終極標(biāo)準(zhǔn)。舍此一切都不屬于終極目的。坦率地說(shuō)，20年來(lái)分稅制改革存在的大小問(wèn)題，從根本說(shuō)來(lái)，大都與無(wú)視這一終極目的，有著或多或少的關(guān)系。

第二，必須遵從“以人為本”的治國(guó)理念，在稅制的平等、法治、限度，以及民主方面，要力求新的突破，盡快促進(jìn)“把納稅人當(dāng)人看”、“使納稅人成為人”原則的制度性“嵌入”，還權(quán)于納稅人，確立納稅人在稅收治理活動(dòng)中的主體地位，并逐步建立納稅人主導(dǎo)的稅制。

具體說(shuō)，一是盡快建立納稅人利益表達(dá)機(jī)制，以便及時(shí)匯總納稅人的稅收意志與需求意愿。并通過(guò)協(xié)商民主的形式，消減因?yàn)檎骷{稅人信息溝通不暢可能導(dǎo)致的稅收風(fēng)險(xiǎn)；二是盡快建立共時(shí)性與社會(huì)性的決策否決機(jī)制，彌補(bǔ)當(dāng)下單一的上級(jí)、歷時(shí)性否決機(jī)制的缺陷，為稅收治理安裝有效的制動(dòng)裝置，以防稅權(quán)使用過(guò)程中可能發(fā)生的濫用與腐敗問(wèn)題。“共時(shí)性否決機(jī)制”即政府不同部門(mén)之間的監(jiān)督制衡機(jī)制，可及時(shí)矯正分稅制改革決策或推進(jìn)過(guò)程中發(fā)生的失誤；“社會(huì)性否決機(jī)制”是指社會(huì)各界，特別是新聞媒體等社會(huì)組織的監(jiān)督制衡機(jī)制，也有助于及時(shí)矯正稅制改革決策或推進(jìn)過(guò)程中可能發(fā)生的失誤；三是在稅收法治的現(xiàn)代化方面力求大有作為，特別是發(fā)揮憲法在稅收治理中的旗幟作用。要通過(guò)“修憲”確立稅收在國(guó)家治理中的重要地位，通過(guò)制定《稅收基本法》，統(tǒng)馭各個(gè)級(jí)次的稅法，通過(guò)稅收立法，提升現(xiàn)有各個(gè)稅法的立法級(jí)次。

當(dāng)然，從根本說(shuō)來(lái)，長(zhǎng)期看，還是期盼政改的實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，從而匯集和強(qiáng)化民意，從根本上解決稅權(quán)的合法性與合意性問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)“把納稅人當(dāng)人看”、“使納稅人成為人”的制度性 “嵌入”，落實(shí)“以人為本”的治國(guó)理念，從而為納稅人導(dǎo)向稅制的最終建立，提供堅(jiān)實(shí)的制度性保障。

第三，必須切實(shí)遵從公正原則，處理好各種利益主體之間權(quán)利與義務(wù)分配的不公問(wèn)題。就是說(shuō)，新一輪分稅制改革，不僅要繼續(xù)注意央、地之間以及納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配不公的問(wèn)題，注意央、地之間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的公正梳理問(wèn)題，更應(yīng)關(guān)注省一級(jí)政府與市、縣、鄉(xiāng)一級(jí)基層政府之間在財(cái)權(quán)與事權(quán)問(wèn)題上存在的不公正問(wèn)題。同時(shí)繼續(xù)注意納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配的不公問(wèn)題，比如，“稅負(fù)”的“誰(shuí)負(fù)”問(wèn)題。但更應(yīng)關(guān)注的，應(yīng)是征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配的不公問(wèn)題，即“取之于民，用之于民，以及用之于民之所需”等不公正的問(wèn)題，同時(shí)還應(yīng)關(guān)注不同區(qū)域的征稅人之間以及納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配不公的問(wèn)題。而且，既要注意權(quán)利與義務(wù)分配中比例平等原則的運(yùn)用，更要注意權(quán)利與義務(wù)分配中完全平等原則的運(yùn)用，即基本權(quán)利與義務(wù)分配的完全平等問(wèn)題。

具體說(shuō)，一是根據(jù)平等兩大原則重新審視現(xiàn)行稅制，至少要“穩(wěn)定稅負(fù)”，該減的“減”，該增的“增”，保持財(cái)政收入的相對(duì)穩(wěn)定。二是堅(jiān)決“正稅清費(fèi)”。徹底清理失效、過(guò)時(shí)的稅收立法、執(zhí)法與司法方面的規(guī)定。同時(shí)，必須“減費(fèi)”，避免“費(fèi)擠稅”，要讓各種“規(guī)費(fèi)”在陽(yáng)光下運(yùn)行。三是推進(jìn)“降低間接稅，提高直接稅”的改革，逐步建立“直接稅為主，間接稅為輔”的稅制格局。四是在“用稅”的公開(kāi)性與透明性，也就是預(yù)算的公開(kāi)性與透明性方面，力爭(zhēng)有突破性的進(jìn)展?；蛘哒f(shuō)，要提高公共產(chǎn)品的性價(jià)比，增強(qiáng)公共產(chǎn)品與服務(wù)的合意性，既要滿足國(guó)民的物質(zhì)需求，也要滿足國(guó)民的社會(huì)性需求，更要滿足國(guó)民高級(jí)的精神層面的需求。五是盡快建立科學(xué)有效的稅權(quán)否決類(lèi)監(jiān)督制衡機(jī)制，堅(jiān)決遏制稅權(quán)的濫用與作惡現(xiàn)象。六是瞄準(zhǔn)建立“納稅人導(dǎo)向稅制”的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，積累寸功，小步慢跑。